公共部门范围及特征分析

公共部门是公共管理的主体。近年来，公共管理发展的一个重要特征就是管理主体构成的变化。一方面，作为公共部门主体的政府，其管理职能和管理方式必然要随着时代的发展而转换；另一方面，越来越多的社会组织进入公共领域，打破了公共事务管理中政府作为唯一主体、独揽公共服务供给的制度安排。引进竞争性的供给方式，争取社会组织的支持，逐步实现公共事务管理的社会化，实现政府公共管理职能在行政系统外的有效拓展，这意味着，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式多元体系。因此，公共管理既包括政府组织的公共管理，又包括行使某种公共职能的社会组织的公共管理。相应地，公共部门既包括政府组织，也包括非政府组织。非政府组织就是指政府以外的其他公共部门，包括事业单位、社会团体、非营利性社会中介组织和民办非企业单位。非政府组织依法进行登记，并经法律、法规授权或政府组织委托进行公共事务管理，被称为“准公共部门”。在西方，又被称为非营利组织或第三部门等。

（一）政府组织

政府有广义和狭义之分。广义的政府，是指执掌公共权力的所有的国家机构，包括各级立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府，是指各级国家行政管理机关，即按照立法、司法、行政三权分立的原则而建立起来的行政机关，包括中央和地方的行政机关。作为公共管理主体的政府应是广义的政府。政府作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。作为从事社会公共事务管理的公共部门，政府组织具有政治职能、经济职能、科学教育文化职能和其他社会职能。它既是一种管理组织又是一种政治组织。作为管理组织的政府组织，与企业组织具有许多共同性或相似性，因此，企业组织的某些管理方法和经验可以借鉴或移植到政府组织中来。但是，作为政治组织的政府组织，它所从事的活动具有政治目的，必须尽力获得社会大多数人的认可，还要体现出自身充分的社会性。从这个意义上讲，政府组织作为国家机构中的政府系统，是兼有管理组织和政治组织两重性质的一种特殊的社会组织，是社会公共事务管理的最主要的公共部门，它承担了大部分公共事务的管理。政府组织在实施管理过程中的最主要特点就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力实行强制性管理。政府组织对某一事务作出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将有可能受到处罚。

作为“纯粹的”公共部门，政府组织具有以下五个基本特点。第一，政府组织作为公共权力的执掌机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。第二，政府组织用来从事公共管理的公共权力就其性质而言，是由社会共同需要产生的，是全体社会成员共同意志的集中体现，因而对全体社会成员具有普遍的约束力。第三，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织作为社会主要的公共部门，必须把追求和维护公共利益作为自身的行为目标。第四，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。政府要通过行使权力来实现其公共管理职能，必须以掌握一定的资源为前提，而这又集中表现为对财源的拥有。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。第五，政府组织为社会提供的产品是一种纯公共产品，如国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等。

（二）非政府组织

非政府组织是相对于政府组织而言的，是指政府以外的处理各种社会公共事务、提供各种公共产品和服务的公共部门。

1.事业单位

我国的事业单位是指为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织，如国家举办的学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构、社会福利机构等。这类组织主要由政府举办，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充，其基本功能是以自身的专业知识和技能为社会提供公共服务或混合公共产品，其服务或产品价格由政府决定，政府对这些组织实行必要的行政管制，由国家编制部门统一管理。目前，我国的事业单位在数量上是仅次于企业的第二大社会组织，主要分布在教育、卫生、科研、文化体育、城市公用事业、社会福利等领域。其中，国有事业单位占90%以上，非国有事业单位的比重不足10%。由于大多数事业单位隶属于政府部门，其使命是执行由政府决策所确定的公共服务，其权威间接来源于政府的公共行政权力。非营利性、提供公共服务、主要由政府投资是事业单位的基本特征。国外虽有类似的社会组织，但都没有这一称谓，一般把其包括在非政府组织、非营利组织或第三部门中。

2011年中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表，共涉及超过126万个机构，4000余万人。该表预计到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

根据公共财政理论和其承担的社会职能，事业单位可划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

行政类事业单位是指提供纯公共产品或收费管理难度大、需求弹性小、外部效益大的混合公共产品的公共部门。这类单位一般不直接从事生产经营和商品流通，没有或很少有稳定的收入，其各项业务活动几乎全部是为了满足公众对公共产品的需要，不可能由市场机制配置和调节。对这类事业单位，政府出面并介入其各项事务，由财政维持其正常发展、核拨经费，其人员经费、正常公用经费和事业发展经费由财政供给。单位按照政策规定合理筹措、组织的各项收入，全部留归单位使用，以求公共事业尽快发展。行政类职能将划归行政机构或转为行政机构。

公益类事业单位是指提供具有一定外部效益的混合公共产品的公共部门。这类产品若完全由财政提供，将会因过度消费而造成效率损失；若完全由市场提供，又会造成供应不足。对于这类产品的供应，采用将财政提供与市场提供相结合的做法可以使效率损失减少。这类事业单位的经济性质具有双重性，它既部分担负着具有公共性和社会性的服务，又部分满足个体消费的需要，具有经营的属性。因此，其提供服务的同时有相对稳定的收入。对于这类事业单位，其人员经费、正常公用经费由国家财政以定额或定项补助的方式核拨，事业发展经费原则上由单位从组织收入中解决。此类事业单位又根据可否由市场配置资源等，分为公益一类和公益二类：公益一类包括中小学、公共图书馆、博物馆、疾控中心等；公益二类则包括高校、职业院校、公立医院等。

经营类事业单位是指提供收费管理较容易、需求弹性大、外部效益较低的混合公共产品的部门。这类事业单位主要从事生产经营和商品流通，以经营创收为目的，其提供的各项服务或劳务的利益可以内在化和私人化。对这类事业单位，政府部门应创造一定的外部环境，适度放宽政策并给予扶持，鼓励和促使其走向市场，全部退出财政供给序列。这类事业单位将改制为企业，由私人兴办或者由市场机制调节，从而退出公共部门。

随着事业单位分类改革将在2016年全面完成，大量的文化、应用型科研、卫生、体育、广播、电视等事业单位将全面走向市场，在市场中依靠其自身开展业务活动取得的收入，满足其继续开展业务活动支出的需要，实行企业化管理。教育事业单位和极少数需要由财政拨款的事业单位如基础性科研单位、公共卫生单位等，将继续依靠财政补助收入来满足其开展业务活动支出的需要。(www.xing528.com)

2.社会团体

我国的社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织。这类组织主要包括各行各业的各种学会、联合会、研究会、基金会等，具有非营利性和民间性两种基本组织特征。社会团体主要是由一定社会群体的共同意愿或利益的代表组成，以社团成员互益为基本宗旨，为实现这些社会成员的公共意愿而开展各种公益性活动，其社会定位是作为政府与社会相互沟通联系的桥梁与纽带，其权威基础来源于社会或其组织成员对其目标所具有的公共价值的认同，并得到政府在政策或道义上的支持，其活动多集中在济贫救弱、环保、文化教育、社区工作等领域，这类组织活动所需的经费一般由政府财政提供或社会捐助等。社会团体成为公共部门，需要按照《社会团体登记管理条例》进行登记，而社会团体成为公共管理主体，还需经过法律、法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条的规定，消费者协会履行向消费者提供消费信息和咨询服务，参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查，受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解等职能。

3.非营利性社会中介组织

社会中介组织不同于一般的为市场主体提供中介服务的市场中介组织。它是指在政府、市场、公民、企业之间起桥梁和纽带作用的，具有同业自律、监督、鉴证、协调沟通等功能的各类组织，其权威源自组织成员的委托与授权，或源自社会公认的、与专业能力相联系的公共信用资源。社会中介组织可分为营利性社会中介组织和非营利性社会中介组织。营利性社会中介组织主要是从事服务活动的非成员性组织，如评价、审查型的中介组织（律师事务所、会计师事务所、公证和仲裁机构、资产评估机构等）。在我国，20世纪80年代初，这类社会中介组织多数是由政府设立的。当时的律师事务所、会计师事务所等经济鉴证类中介组织是承担一定行政职能、不以营利为目的的公共部门。1998年国务院机构改革中将把社会中介组织从政府部门中分离出去作为主要内容之一，规定经济鉴证类社会中介组织要与政府部门脱钩，成为在工商部门登记注册的市场主体和企业法人，是在追求自身利益的过程中满足社会需要而获取利润的服务性组织，从而退出了公共部门的行列。一部分主要从事管理活动的成员性中介组织（如行业协会、商会），属于事业单位或社会团体法人，它们向社会提供的服务是有偿的，但不是营利性实体，不受自身利益驱动，遵照自收自支的原则，向服务对象收取一定的服务费，意在弥补服务性活动中的实际支出，维持机构的活动。它们通常会受到公共权力的监督、规范与保护，其活动可以通过满足个别社会成员特殊需要的形式实现某种整体利益，如深化政府、市场、公民、企业之间的联系，规范公民、企业、市场及政府的行为，降低社会交易成本，因而这种中介服务具有公共服务的性质。如行业协会，其主要功能和作用是制定本行业内的规章制度，以维持本行业从事活动的正常秩序，加强本行业经营活动的自律性，协调行业内部的种种关系，协调解决内部的纠纷，代表会员加强与政府的沟通，向政府有关部门提出要求、意见和建议，开展各种形式的服务，如组织行业的人才培训和交流、为企业进行技术和管理的咨询服务、推行本行业有关产品的国家标准和国际标准等。目前，我国的部分非营利性社会中介组织是具有官方或半官方性质的准行政单位，它们由政府出资创办，像行政单位一样给予人事编制、核拨业务经费、受政府委托承担一定的社会管理职能。它们向社会提供的服务是无偿的，原则上不向服务对象收费，或者只收取少量管理费或工本费，绝不能追求盈利。非营利性社会中介组织，经合法登记后成为公共部门，而它们参与公共管理，为社会公众提供中介服务，还要根据法律、法规授权或行政机关委托。

4.民办非企业单位

我国的民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事公益性社会服务活动的社会组织。这类组织包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院、研究所、文化中心、社区服务中心等。民办非企业单位的主要功能是面向社会，为满足人们的社会需要而开展服务；其社会定位是凭借专业知识和技能服务于社会的非营利组织；其组织形式是具有一定专长的单位成员，根据双向选择的原则和一定的组合形式，建立稳定型的单位实体；其工资报酬形式是单位成员按劳取酬。目前我国的民办非企业单位实行的是自收自支、自主办学（院、所等）、自负盈亏的原则，几乎没有国家财政拨款或资助，主要靠服务收费、捐赠获得资金，在提供服务中虽然注重社会效益但也要保障一定的经济效益，但其营利程度较低。其所提供的产品是混合公共产品，既具有部分公共产品的性质，又具有部分私人物品的性质。同社会团体一样，民办非企业单位也要按照有关规定先进行合法登记，然后再根据法律、法规授权或行政机关委托而具有公共部门的主体资格，成为公共管理主体。

在西方，非政府组织又称“第三部门”，是指不以营利为目的的向社会提供不能由企业及政府充分提供的社会服务的组织。它是介于政府组织和私营组织之间的一切社会组织，是一个巨大的制度空间，又是一个内部差异非常大的部门，包括形形色色的组织，各组织之间在组织目标、运作过程、管理方式方面相差甚远，实际运行中各种机制重叠、交错、混杂是非政府组织的明显特征。非政府组织作为公共部门是由其特性所决定的。

第一，非政府组织虽然不像政府组织那样天然地拥有公共权力，但它们从事公共管理完全源于政府的合法授权。

第二，非政府组织主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性的。

第三，非政府组织为社会提供的产品往往是公共产品或混合公共产品。

第四，非政府组织的资金来源主要是公共财政、不以营利为目的的有偿服务性收费和捐赠。

第五，非政府组织不以利润最大化为目的，而是为社会提供专业性、公共性服务，这种非营利性与政府组织以“公共利益”作为价值取向的目标或原则是一致的。

从一般意义而言，非政府组织具有准公共管理主体、公共管理相对人和民事主体三种法律地位和身份。就其依法管理公共事务而言，事业单位、社会团体、非营利性社会中介组织和民办非企业单位可以作为准公共管理主体，但须经法律、法规授权或行政机关委托。就其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，事业单位、社会团体、非营利性社会中介组织和民办非企业单位可以作为公共管理相对人，具有法人或其他组织的地位。就其所从事的各种民事活动而言，根据《中华人民共和国民法通则》第五十条的规定，有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。