全力服务于中央政府的放管服改革

李克强总理讲话指出^[3],“发展社会主义市场经济,按照党章明确的从根本上改变束缚生产力发展的经济体制,必然要求政府职能发生重大转变,即通过推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项交给市场或社会,把该由政府管理的事项切实管住管好,让市场主体自主决策、自负盈亏、自我发展,使政府工作的关注点和着力点转向加强宏观调控、严格市场监管,更加注重社会管理和公共服务,实现规范有序、公开透明、便民高效的政府管理,建设人民满意的政府。”

在新形势下推进“放管服”改革、转变政府职能,就是要从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主,从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象。

在事中事后监管方面,监管缺失、检查任性、执法不力等问题仍然比较突出,一些领域市场秩序混乱,对新产业、新业态、新模式的包容审慎监管仍然经验不足、需要探索。

更大力度推动跨部门联合检查,逐步实现“多帽合一”,严格规范公正文明执法,解决多头执法、重复执法问题。同时要及时公开企业违法违规信息和检查执法结果,接受群众监督。

对安全生产、食品药品等领域损害人民群众身体健康和生命财产安全的行为,对制售假冒伪劣、价格欺诈、虚假广告、电信诈骗、侵犯知识产权等严重扰乱市场秩序的行为,对金融领域违规授信、非法网络借贷、内幕交易,以及环保领域偷排偷放、监测数据造假等违法违规行为,必须坚决整治、严厉打击。

要鼓励支持地方和基层大胆探索。尊重并发挥地方和基层的首创精神,是我国改革开放的一条重要经验。随着改革深入推进,还有许多难题需要破解,亟待在探索中积累新的实践经验。

李克强总理强调的以上事项正是国家会计核算管理中心应该做的。根据国家政府简政放权和“放管服”核心要义,国家会计核算管理中心能够发挥的重要作用可以集中表述为:

(一)监督行政审批权的执行

通过国家会计核算管理中心对各级各类经济组织经济特别是地方各级政府行政或经济行为的过程控制,监督地方政府认真执行中央政府下放的行政审批权,禁止有关部门、地方政府继续执行已经取消的行政审批权限和职业资格认证、考试行为、违规收费行为。

(二)控制地方投资行为

为了防止并控制地方政府投资过度膨胀,国家政府可以考虑出台地方投资指导意见,将地方政府预算年度投资与经本书修订、修正后的上年度国内生产总值、上年度实现的地方财政收入(地方本级收入、中央税收返还和转移支付)、上年度地方实际债务总额这三个主要经济指标建立一定的加权平均比值关系,确定地方政府预算年度投资总额、限额和具体项目清单,批准后下达给地方政府。对于地方性债务总量接近或已经超过警戒线的省(自治区、直辖市),国家政府应因省施策,降低地方性债务总量在地方政府预算年度投资总额中的权重,以控制相关地方政府因过度投资膨胀进一步加剧地方性债务问题。(www.xing528.com)

投资过程是一项复杂的资金投入使用过程。如不从严控制管理过程,就会造成资金的损失浪费、截留、挪用;未进行会议集体研究决策、未履行公开招标程序就可能会出现贪污腐败、“一言堂”、个别人说了算等问题。国家会计核算管理中心根据国家政府批准的地方政府预算年度投资总额(限额)和具体项目清单,通过会计核算、财务管理等方式与途径,与政府相关职能部门共同监督管理,确保地方政府不突破预算年度投资总额(限额),确保地方政府按照中央政府批准的具体项目清单进行投资,确保履行重大项目决策程序,一旦偏离中央政府的批复精神和要求,发生投资风险,国家会计核算管理中心可以依法止付投资资金,防止问题扩大化,并立即上报,请求政府部门审计、检查和处理。

(三)防止地方政府过度举债增加系统性风险

一个在工商行政管理部门注册、税务部门登记的、单独进行会计核算的法人组织,资产负债率必须控制在适当的水平。如果因经营管理不善造成经营严重亏损、资不抵债、持续不能支付到期债务等问题时,很有可能面临破产清算、停业、倒闭、注销等终止经营行为的严重后果。地方政府属于国家行政体系的重要组成部分,资产总额、负债总量、国有净资产也必须保持合理的比例关系,负债总量必须控制在适当的规模和水平上。为防止地方政府过度举债而增加系统性偿债风险,国家政府可以考虑采取宏观调控分类管理办法。

首先,国家政府应统计各省(自治区、直辖市)近三年的资产、负债和国有净资产情况,建立全国性的和各省(自治区、直辖市)资产、负债、国有净资产标准模型。与负债总量标准模式对比,负债总量接近或已经超过标准模式上限的,国家政府应严格控制,以地方政府年初负债总量为基数,下达各省(自治区、直辖市)年度归还、清理、偿付负债额度指标,年度新增举债总量指标,年末负债总量上限指标,控制这类地方政府的负债总量保持逐年下降态势,直至回落到国家政府建立的标准负债总量之内为止;对于负债总量较低、完全控制在国家政府建立的负债总量标准比例之内的,可以按年度进行控制,也可以按照5年规划,下达5年规划期内的归还、清理、偿付负债总额度指标,年度新增举债总量指标,规划期末负债总量上限指标,由地方政府自主决定、自由调节,总量控制。

地方政府的举债同样是个比较复杂、不容易精准控制的宏观经济管理问题。国家会计核算管理中心可以将国家政府宏观管理微观化,可以根据国家政府下达的各省(自治区、直辖市)年度(规划期)归还、清理、偿付负债额度指标,年度(规划期)新增举债总量指标,年末(规划期末)负债总量上限指标,控制地方政府的负债总量保持在国家政府要求的标准负债总量之内。一旦存在过度举债行为,国家会计核算管理中心可以暂时冻结资金流向,并向国家政府或国家会计核算管理中心报告。由国家会计核算管理中心严密、实时管理和控制,经过一定的时间,地方政府过度举债问题应能从根本上解决。

【注释】

[1]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,第36页,北京,人民出版社,2016年11月。

[2]见李克强总理2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上上所作的《2017年政府工作报告》的相关内容。

[3]见李克强总理2017年6月13日在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话。