政府采购救济制度的财政法视角分析

政府采购制度原本是财政管理的一部分，是政府对财政支出的管理。只要存在国家，国家要维持其日常管理与运转，就必须产生一定的财政政策。资本主义初期各主要资本主义国家所采用的财政政策均是以预算方式维持收支平衡的财政政策。一国政府通常采取三个途径来解决财政支出问题，即税收、借款和印制钞票^[42]。但这三种途径均有一定的局限性：“要想维持币值防止通货膨胀，政府就不能无限制地印制其所需要的钞票；而借款必然会增加未来的预算来偿付账目，而且还要冒转移资金优先权之风险；而社会对税收的容忍度也有一定限度，它有一个看不见的‘上限’。”^[43]尤其是财政收入主要源于一般民众的纳税，为此，在制定相应的财政政策时就应该考虑如何发挥公共资金的使用效率，而集中通过某一个部门来购买政府日常管理与运作所需要的物品，可以以同样的资金获得更多的物品，起到规模效益。

（一）政府采购及其救济制度的财政法性质

政府采购的最初形态主要就是通过设立专门的机构从事政府采购活动，并对采购方式作出相应的规定。早在18世纪英国设立专司政府采购机构的目的，就在于满足政府日常管理与运作职能的需要，提高政府财政资金的使用效率，对采购人的主要要求就是不得滥用职权背离公共资金所有人的意图去追逐个人利益。美国在独立战争时期为了解决一些军需品的需求，也采用政府采购的方式进行购买，并以法律的形式赋予当时的财政部长以物资采购权；由于战时采取的是直接采购方式，因而采购主体有很大的自由裁量权，为了克服自由裁量权过大所带来的弊端，1861年美国国会又通过了一项对政府采购方式与程序进行规制的联邦法案，但就其主要内容而言，仍旧是规定政府机构负责根据国会通过的预算来执行政府采购。因此，此时美国的政府采购也主要是一种财政性政策。19世纪法国的公共征收和公共征调制度类似于政府采购，其政府的财政政策性质也是显而易见的。

20世纪30年代开始，随着凯恩斯干预主义对资本主义各主要国家政治与经济的影响不断深入，各国加大了政府干预经济生活的力度。凯恩斯主义主张政府应积极干预经济，刺激直接投资与消费，因为在他看来，政府直接投资不仅可以弥补私人投资的不足，以维持国民收入的应有水平，而且政府每增加一笔净投资，还可以通过乘数效应带动私人投资和消费，使国民收入量比最初的净投资额有成倍的增长。所以，他希望国家多负起直接投资之责^[44]。受凯恩斯主义的影响，在当时的经济大衰退时，各国为扩大内需采取了扩张性的财政政策，与之相适应，政府采购政策主要放在政府采购的规模与领域的扩张上，从而促使政府采购制度在内容与功能上发生了巨大的变化。如1933年美国国会通过的《购买美国产品法》规定，凡用美国联邦基金购买供政府或建设公共工程适用的商品，若非违反公共利益，或国内产品不足或质量不合标准，或价格不合理的过高，均应购买美国产品，仅在美国商品价格高于外国商品的5%以上时，才能向外国购买。由此，我们不难发现，随着财政政策的变化，政府采购的职能已从以单纯的财政预算平衡功能为主发展到以社会经济政策功能为主。

（二）财政法视角下的政府采购及其救济制度之意义

作为财政政策的政府采购其主要意义在于：一方面，“解决财政支出的节约问题，通过对财政资金的规范管理与控制，实现资金支出效益的优化，从而节约公共资金”^[45]。另一方面，“遏制政府采购人‘经济理性人’的品格，使其按照公共资金所有人的意图来使用公共资金”，“进而使财政资金获得有效使用”^[46]。(www.xing528.com)

1．节约财政资金

由于政府官员及其工作人员具有潜在的追求舒适的办公条件的要求，加之受片面追求业绩的驱动，使得政府公共支出具有自然的扩张性，从而面临着财政资金支出膨胀的问题，如果不对财政资金的支出加以规范，势必导致财政资金的使用混乱无序消耗过大，如果不对财政资金的使用加以监督，势必造成财政资金的任意使用浪费严重。而实行政府采购制度，首先，通过财政预算的审批可以减少政府采购的盲目性，确保财政资金的专款专用；其次，通过集中采购可以做到资源共享，降低采购的成本，提高资金的使用效率，实现财政资金价值的最大化；再次，通过制度化的管理可以规范采购行为，有效减少采购各环节中的浪费，取得质优价低的物品并取得抑制腐败的作用。

2．合理使用财政资金

作为财政政策的政府采购，不仅仅是为了节约财政资金，更重要的是为了合理与有效地使用财政资金。在政府采购活动中，由于从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要营利的动机，因而可以按照公共利益的需要与政府职能运转的需求，促使财政资金获得有效使用。政府采购的根本目的在于：“识别所需要材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获取这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目完全符合使用部门的需要。”^[47]作为财政政策实施宏观调控重要手段的政府采购，是保护民族工业、调整产业政策、扶持不发达地区和中小企业、保护国内市场的财政政策的重要体现，是实现公共资金所有人意图与有效利用财政资金的重大举措。首先，政府采购制度的这两个目标不是根本对立的，而是统一的、互动的。两者统一于竞争机制之下——只要在政府采购领域实现充分和公正的竞争机制，广大供应商就能在政府采购市场中获得平等的竞争机会，同时，也正是因为有了竞争机制，效率也就产生了，采购资金也就节约了。其次，对两个目标也不能等量齐观。竞争是效率的源泉，市场是效率的“试金石”，无法保障供应商公平竞争机会的政府采购制度，一定不能实现节约政府采购资金的目的。只有确保市场公平运作，充分保障供应商的合法权益，才能实现提升采购效率的目标。可见，确保市场公平运作，切实保障供应商的竞争机会是政府采购法的基础目标。

在我国，建立政府采购制度最初的动机就是从财政法的视角来规制政府采购，将其作为健全我国财政政策、加强支出管理的发展方向。盛杰民教授早在1999年中德政府采购立法国际研讨会上就提出了政府采购法的属性和当前我国政府采购法的定位问题，他认为，政府采购制度是财政预算管理的重要组成部分，政府采购法具有财政法的性质。政府采购制度，以财政资金的直接支付和国库的单一账户制度为前提，希冀实现预算指标和预算资金的分离，并对政府机构或公共部门的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金的流量和流向的控制。作为财政政策的政府采购目标的上述两个方面，也就是政府采购救济制度所要切实保障的采购目标。