政府采购法价值目标分析

“任何一项制度，其规范构成都应具有‘合目的性’特征，因此确定政府采购制度的目标是十分必要的。”^[36]法律规范的设计者们总是遵循一定的程式，即先协商确定一定的价值目标，然后再编制出一套有利于该目标实现的法律规范体系，法律体系的构建和具体运行，总是受规则规制者价值观念支配的，必然反映一定时代的人们对当时社会价值的追求，法的价值目标是法律规范的核心与灵魂。政府采购法作为一部具体的法律规范，必然要追求和保护一定的社会价值。只有先行确立了一定的价值追求与价值目标，才能建立起一套有利于该价值追求与价值目标实现的法律规范体系。因此，价值追求与价值目标的定位对于政府采购的立法具有前提和基础的意义。

政府采购制度从其历史发展进程来看，最初仅仅是政府财政预算与财政管理的一部分，其价值目标着眼于公共资金的使用效率。第二次世界大战以后，随着政府采购地位的攀升、规模的扩大，政府采购逐渐具有实现社会公平、扩大就业、扶持中小企业等某些政府干预与宏观调控的职能，国际组织与各国政府采购立法的价值取向明显趋于效率与公平的结合，并兼顾政府公共政策目标的实现。政府采购是在严格的法律环境下进行的民商事活动，就其价值目标而言，首先要强调采购的经济有效性与采购质量，强调效率与公平的有机结合，这是政府采购的首要目标，也是其作为一种民商事活动的根本特征；然而，政府采购又是与一般的民商事采购有一定差异的采购活动，这种差异性最集中的根源就在于政府采购的主体是政府，在政府采购活动与行为中，政府既是一个民商事活动的主体，又是一个社会公共利益的代表者和管理者，政府的性质决定了政府采购具有实现公共政策的功能。

（一）政府采购法价值目标的立法考察

1．WTO《政府采购协议》的价值目标

《政府采购协议》具有较为清晰的价值目标的规定。该协议在其序言部分开宗明义，提出了政府采购的五大价值目标：第一，促进贸易自由化的价值目标，即“承认有必要建立一个有效的关于政府采购的法律、法规、程序和做法方面的权利与义务的多边框架，以实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善协调世界贸易运行的国际框架”，这是为了消除贸易保护主义支配下的歧视性政府采购政策引起的贸易壁垒，促进政府采购市场的对外开放，进一步扩大国际贸易，而创制的首要目标；第二，为了确保贸易自由化这一首要目标的实现，该协议又规定了无差别待遇的价值目标，即“承认就国内外新产品与服务和供应商拟订、采纳与实施的采购法律、规章、程序与做法不应对国内产品与服务和供应商提供保护并在国外产品与服务和供应商之间实行差别待遇”；第三，与前两个价值目标相适应的第三个价值目标就是各方应提高政府采购法规和程序做法的透明度，即“承认各方期望提高政府采购法规、程序与做法的透明度”；第四，考虑到贸易的自由化还与供应商的权利救济及对阻碍自由贸易的制裁密切相关，为此该协议还设计了权利救济的价值目标，即“承认有必要就通知、磋商、监督和争端解决国际程序，以确保有关政府采购国际条文的公正、迅速和有效实施，最大可能地维持权利与义务的平衡”；第五，虑及发达国家与发展中国家特别是最不发达国家政府采购市场的发达程度与采购法制的完善程度方面的差异，该协议设计了“承认需要考虑发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政与贸易需要”的价值目标^[37]。

2．联合国贸易法委员会《示范法》的价值目标

由于《示范法》的立法目的主要在于寻求政府采购市场发达程度与采购法制的完善程度具有差异的不同国家价值目标的共同点，并致力于消除相关国情痕迹进而为各国法制实践所采纳，因此其在考察政府采购法制共同规律的基础上，在序言部分设计了一些能涵盖不同法系、不同法律文化传统的政府采购的价值目标，归纳起来包括六个方面：第一，“使采购尽量节省开销和提高效率”；第二，“促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程，尤其是在适当情况下促进和鼓励不论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易”；第三，“促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程或服务进行竞争”；第四，“规定给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇”；第五，“促使采购过程诚实、公平，提高公众对采购过程的信任”；第六，“使有关采购的程序具有透明度”^[38]。

3．欧共体公共采购法的价值目标

“随着欧洲联盟一体化进程的深入，和真正共同市场已经在相当程度上得以建立和运作，各国制定政策和立法的注意力都集中在消除现存的对共同市场的运转构成障碍的非关税壁垒”；因此，“隐藏在各成员国公共市场融合的整个过程后面的基本原理是建立一个有效竞争的机制，就像我们对待私人市场的运作一样”。基于自由经济理论，欧共体公共采购法确定的价值目标在于“通过加强公共市场的竞争，使资源在欧洲范围内得到最合理配置，使生产和供应合乎经济原则，促进合并联合消灭次等公司，建立全球竞争产业，从而带来对供应方有益的效果，这种效果将为公共部门节约可观的费用”^[39]。概括起来说，就是促进区域性贸易的自由化，即在欧洲统一市场内实现货物、人员、服务和资本的自由化流动。

4．美国政府采购法的价值目标

政府采购的价值目标在美国的政府采购法中得到了较好的体现，其联邦政府采购的主要价值目标表现在两个方面：一方面，联邦采购系统的任务是在及时的基础上，为使用者提供最好价值的货物与服务，以实现公共利益和公共政策目标；另一方面，联邦采购系统应当依照成本、质量条件满足使用者的要求，并适时地交付货物或提供服务，如所购货物与服务能够物尽其用，与过去具有一贯良好表现的合同相对方或表现出完成合同的现时的优秀能力的相对方缔结合同，促进竞争等；最小化行政操作成本；引导诚信、公平和公开的商业行为；实现公共政策目标^[40]。

（二）政府采购法的价值目标分析(www.xing528.com)

如前已述，法的价值目标不是单一的，而是由众多价值组成的一个有机的整体。“凡是可以借助于法律上的权利、义务来加以保护和促进的美好事物，都可以被视为法的目的价值，因而很难用简单枚举的方式把法的各种目的价值一一列举出来”；法的价值是多元的，这是“与法所调整的社会关系的多样性和人的需求的多样性直接联系在一起的”。但是“如果法的价值仅仅具有多元性，那么，相互独立的各种目的价值就如同一盘散沙形不成一个有机的系统，因此，任何法律制度的目的价值系统都不能不具有某种内在的统一性，这种统一性就集中地体现在目的价值的有序性之上，即法所追求的诸多目的价值是按照一定的位阶排列组合在一起的，当那些低位阶的价值与高位阶的价值发生冲突并不可兼得时，高位阶的价值就会被优先考虑。尽管这种位阶顺序具有一定的弹性，而且必须联系具体的条件和事实才能最后确定，然而，若没有此种有序性，诸多的目的价值就会经常发生无法控制的对立和冲突”^[41]。通过比较研究，我们不难发现，政府采购法的价值目标也是多元的，且这些多元的价值目标不可能一律平等地罗列在一起并发挥着作用，而是按照一定的位阶排列组合的。我们以为，规范政府采购行为、确保市场公平运作是政府采购法的首要价值目标，提高公共资金的使用效益与推进政府宏观政策目标的实现是政府采购法的次要价值目标。

1．确保市场公平运作

供应商利益之所在，“为获得购买的客户；而客户来源的组合，构成市场。由于政府每年花费在采购的预算金额极为庞大，故政府的需求构成极为庞大的‘政府采购市场’。又由于政府采购市场极为庞大，故对于供应商而言，如何可以公平而合理地进入此一市场，便成为极为重要的需求。”^[42]商业公正和市场公平竞争，是市场经济发展的根本前提。规范政府采购制度，就是要对供应商这种需求予以保障。规范的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程与服务质量的提高，增强本国供应商的国际竞争力。由于政府采购所使用的资金是公共资金，因而公共资金的公共支出必须面向公众，为公众提供平等的竞争机会，尊重每个供应商的平等竞争权利。“竞争力量有助于使机会成本最大化，以及使价格最低化。”^[43]亚当·斯密认为：“如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作弄得相当正确”，“竞争和比赛往往引起最大的努力”。他还从利己主义人性论角度引发出“看不见的手”之作用，主张每个个体“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意就对社会有害，他追求自己的利益，往往能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”^[44]。在斯密看来，市场机制就是竞争机制，竞争最能调动人们的积极性和主动性，最能促进经济发展，最符合社会利益。对于像中国这样的国家，由于过去很长一段时间内，政府各机关部门的采购权往往掌握在极少数当权者手里，只有极少数人知道政府有关部门的采购需求，也只有极少数的供应商能够及时从政府那里了解相关信息，而对于其他众多的供应商则缺乏政府采购的知情渠道，不可能获得公平参与政府采购竞争的机会，以致严重影响供应商之间正常参与政府采购的充分与有效的竞争；更为严重的是，由于政府采购数额大、制约因素少，一些不能从正常渠道获取政府采购信息与机会的供应商，就会采取各种非正当的手段，以期获取高额的回报，如此会严重影响整个社会的市场运作与整个经济秩序。而采取公平竞争方式，建立完善的政府采购法律制度，则有利于本国产品、工程、服务质量的迅速提高。

2．提高公共资金的使用效益

世界各国均认为“物有所值”（value for money）是政府采购制度重要作用的体现，政府采购中的“物有所值”强调的就是政府采购资金的使用效益。英国教授Susan L．Arrowsmith认为，全部公共采购制度的主要目的是物尽所值（best possible value for money），即以可能得到的最好条件成功地取得政府所需要的货物、工程或者服务^[45]。世界银行认为在政府采购时首先应当考虑经济性因素，也就是说，政府采购应当将竞争机制引入公共支出的使用过程中，大幅度节约财政支出，提高财政资金的使用效益，去追求成本最小而收益最大。亚太经合组织也明确规定了物有所值的基本原则，即在获取货物、工程或服务的过程中，政府采购的做法和程序应当导致实现资金的最大限度的价值。台湾地区著名学者罗昌发先生认为：“采购机关最大的利益，应该是以最有效的速度，以最低廉（或最合理）的价格，获取品质最佳的货品或服务”。“进一步而言，政府办理采购，目的在于满足机关的需求；换言之，机关获得最合适的物品或服务，应为采购程序的终极目标。”^[46]健全的政府采购制度，可以促使有限的公共资金获得最大的使用效益。政府采购中的“物有所值”原则就是这一效益的体现，即政府采购应该追求成本最小而收益最大。这里，我们可以援引美国著名学者波斯纳先生提出的最大化原则理论来加以说明。理性的假设认为，“任何行为都为了取得最大效用或利益。”“最大化原则就不仅要求每一行为的收益超过成本，而且要求每一行为处于这样的临界点，即行为扩展的边际成本要与边际收益相当，而正是它才决定了获得最大净收益的最佳状态。”^[47]由于政府采购的资金主要来源于纳税人，因此，一般来说，“纳税人有权要求政府在使用他们所缴纳的资金进行采购时能够使他们缴纳的资金发挥最大的效益。”^[48]而“对政府采购的效益评价，涉及如下三个问题：一是该不该采购，包括总额是否适度，每一笔采购是否必要；二是采购的方式是否适当，在政府采购的成本和效益之间，投入产出之比是否最大化；三是就整体和个体考察，节支率是否足够高，即是否最大限度地节约了采购资金。”^[49]因此，如何精打细算地用好每一份公共资金，使极其有限的公共资金发挥最大的社会效益，正是建立与完善政府采购法制的根本宗旨所在。

3．推进政府宏观政策目标的实现

“在市场经济下，政府管理经济运行的主要手段是宏观调控而非直接的行政命令与计划，财政政策和货币政策是政府实现宏观调控的两大政策工具，而财政政策的运用又主要是通过收支手段进行的。由于政府采购的数量、规模和周期对社会供求关系和结构平衡有着重大影响，因此政府可以通过调整政府采购支出有效地调节国民经济的运行，体现和支持政府产业政策、区域政策及其他社会经济政策，起到调控国民经济总量和结构的作用。”^[50]在现代国家经济生活中，适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济。换言之，政府采购可以充作政府特殊的经济调控工具。政府采购的实质在于政府支出的安排与使用，由此，依据政府采购法律法规，制定适应政府需求的弹性采购计划，可以实现产业结构与经济结构的调整目标，从宏观上调节国民经济的运行态势。不仅如此，政府采购制度还可以设定一些符合社会公正的政策目标，敦促采购人在采购活动中去实现这些目标。

正是由于法的价值目标相互之间有可能存在着一定程度的冲突，立法者在设计具体制度时才需要进行衡平与选择，将某一价值目标设定为首要价值目标，将其他价值目标设定为次要价值目标，某一制度的设计往往就是价值衡平和选择的结果。法的价值目标体系内部“各种价值要素的位阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总是有一种价值处于首要地位，其他价值处于次要地位。但这绝不意味着该首要价值是排他的，次要的价值是无关紧要的；不意味着首要价值在各个法律领域、法律运行的各个环节都是绝对领先，其他价值则绝对从属；更不意味着首要价值将持续第一，其他价值永居其后。这就向人们提出了正确地进行价值评定和选择的任务。我们既不能没有重点，也不能顾此失彼。”^[51]具体到政府采购法，在政府采购具体制度的设计中，确保市场公平运作这一首要价值目标，和提高公共资金的使用效益与推进政府宏观政策目标的实现这些次要价值目标之间的关系，也是辩证统一的。一方面，它们之间可能是对立与冲突的，追求市场公平运作有可能降低公共资金的使用效率，阻碍政府宏观政策目标的实现；另一方面，从长远与整个社会经济的视角来看，它们又是统一的，只有充分实现了政府采购的公平运作，才能真正确保政府采购公共资金使用效益的提高和政府宏观政策目标的实现。正如台湾学者罗昌发先生所言：“采购效率与促使厂商参与竞争^[52]，有时不能兼顾。因为若欲快速获得所需之财物、服务或工程，必然会需要在某种程度内，牺牲若干厂商参与的机会。政府采购法对于采购效率以及供应商利益，采取平衡的考量。例如等标期的长短设计，目的是在不违背效率的原则下，使最大多数厂商可以参与。政府采购效率与供应商利益的平衡点，即为国家整体利益之所在。”^[53]

市场公平运作目标的实现并不总是以牺牲公共资金使用效益与政府宏观政策目标为代价的，三种价值目标之间在本质上并不必然存在冲突，而是相互依存与相互促进的，在具体制度设计中可以通过人类的理性力量与实践经验，和谐地协调这三方面价值目标之间的关系，最终达致制度设计的目标。WTO《政府采购协议》等政府采购国际性法律文件，不仅通过对政府采购基本原则的规制与对采购方式与程序的规范，而且通过对权利救济制度的设计等，协调这三方面价值目标之间的矛盾与冲突，尤其是，WTO《政府采购协议》设计了“建立磋商监督和争端解决的国际程序，以保障有关政府采购的国际规则能得以公正、迅速有效地实施并维护权利和义务的最大可能的平衡”^[54]。

此外，不同的法的价值目标在不同的制度中也是有所侧重。政府采购法的价值目标及其体系内部的位阶关系在政府采购活动与程序的不同环节及不同的具体制度内的表现也是不一样的。“从政府采购目标实施过程来看，政府采购可以分为采购阶段（又称前合同阶段）和采购合同履行阶段（又称合同阶段）”^[55]。在采购阶段，主要体现的应是确保市场公平运作的首要价值目标，如在政府采购法中一般会要求采购人将各种招标文件予以公告，以使采购程序符合透明原则，并在透明的前提下，促使采购程序以公平方式进行；限制采购人采用非公开招标程序，使得最大多数的供应商可以有机会参与投标；设置救济程序，保证供应商在受到不公平待遇时有适当的救济程序。而在采购合同履行阶段则主要体现的是提高公共资金的使用效率与实现政府宏观政策等价值目标，尤其从政府采购人的权利保障角度看，更是如此。采购人最大的利益应该是以最有效的速度，以最低廉的或最合理的价格，获取品质最佳的货物、工程与服务。