政府采购法的现代化转型趋势

完整意义上的政府采购法的形成是现代市场经济发展的产物，同时又与市场经济国家中政府干预经济政策的产生与发展密切相关。在近代自由商品经济时期，市场是资源配置的绝对支配力量和重要方法，无论在理论上还是在实践中，奉行“看不见的手”的原理，政府充当“守夜人”的角色，基本上不参与、不干预经济生活。当时的信条是：追求最大多数人最大幸福的唯一途径是让企业家和企业享有尽可能的自由，在最大范围内实现个人主义。到了现代商品经济时期，同样也是为了追求最大多数人的最大幸福，实现实质上的公平与正义，政府则广泛运用经济手段与法律手段干预国民经济生活，政府采购成为当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段。因此，如果说自由资本主义初期商品经济和政府“守夜人”角色催生了政府采购法的产生，那么现代市场经济和政府“干预”角色则推进了政府采购法的现代化进程。现代意义上的政府采购法是现代市场经济的产物，与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密联系在一起^[23]。20世纪以来，随着资本主义经济、政治制度的不断发展，政府采购法也日趋完善并朝着现代化方向发展。特别是20世纪30年代凯恩斯主义为政府采购法的现代化奠定了较为坚实的理论基础。凯恩斯主义认为：“只要政府在资本社会的经济生活中开始扮演实质的角色，政府的支出就可以抑制经济周期性波动中正常的繁荣或是衰退趋势。”^[24]他们主张应扩大政府职能，积极干预经济，充分发挥政府经济“平衡杠杆”的作用。在他们看来，政府的责任在于运用各种政策以纠正市场失灵，保证资源优化配置，抚平经济周期波动的创伤，促进经济发展。只有为社会发展提供全方位服务，才能使公共利益最大化^[25]。在凯恩斯主义的影响下，西方各主要资本主义国家政府通过采取扩张性的财政政策来扩大内需，加大了政府干预经济的力度。与此相适应，各国政府不断扩充政府采购的领域与规模，以现代竞争理论为指导思想的政府采购法，在内容和功能上都发生了重大的变化并日趋现代化。具体表现在以下几方面：

（一）政府采购法日渐规范、完备

以美国为例，随着政府采购制度的发展，政府采购与国家经济目标的关系逐步为人们所认识，他们不断建立与完善其政府采购法。1933年美国国会通过了《购买美国产品法》（Buy American Act），以充分发挥政府采购的宏观调控作用，进而促进了美国经济的复苏；针对美国政府分散采购存在的诸如采购效率低、价格高、多重采购与物资浪费、采购人员过剩且素质低，以及无法进行有效的监督和评价等弊端，1949年美国国会通过了《联邦财产与行政服务法案》（Federal Property and Administrative Service Act），赋予美国联邦总务署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权力，统一了政府采购政策和方法，从而为建立现代政府采购制度奠定了基础；之后，美国政府采购的法律法规不断完善，以至成为当今世界上政府采购法律制度内容极为丰富的国家之一，其中，对美国政府采购具有重要影响与意义的法律法规包括1978年的《合同争议法》（Contract Dispute Act）以及合同争议补充协议、1984年的《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation）与《合同竞争法案》（Competition in Contracting Act）与1996年的《小企业法案》（Small Business Act）等。这些规则构成一个有机的法律体系，对政府采购主体、方式和程序等进行了规制。从本质上讲，这些法律法规以现代竞争理论为指导，从有利于维护政府采购信誉与保持采购过程的公开透明的价值出发，既保证政府实现其社会和经济目标，又促使政府采购能够兼顾各方利益。

和美国一样，作为一个判例法国家，英国除了一些判例在发挥重要作用以外，政府采购的成文法律法规也相当发达。20世纪90年代以来又先后出台了一系列政府采购的法律法规，1991年12月制定的《英国公共工程合同规则》、1993年1月制定的《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》、1994年1月制定的《英国公共服务合约法规》、1995年1月制定的《公共供应合同管理条例》等^[26]。正如王亚星先生所言：“英国的政府采购是由国家的经济政策引导、财政预算控制、个人责任和议会监控等多个方面制约下进行的，由此形成了一套完整、适合其国情，并行之有效的政府采购制度。”^[27]也正是在发达国家政府采购制度及其相应的自由贸易政策影响下，发展中国家的政府采购制度才逐步发展起来，越来越多的发展中国家进行了卓有成效的政府采购的立法工作，取得了明显的成效。

（二）政府采购法的内容不断丰富、健全(www.xing528.com)

正是由于政府采购法律法规的日趋规范、完备，引发了政府采购法的内容不断拓展，政府采购法已由原来的单纯规定集中采购和公开招标程序，拓展到包括政府采购主体、采购原则、采购方式和程序以及救济制度等众多内容在内的有机统一体系。如美国的政府采购法律法规经过多次修改、完善与创新，已经形成一套较为完善、全面的采购制度体系，包括采购机构、采购类别、采购原则、采购过程、采购方法、采购救济、采购网络等。而且，更为重要的是，美国政府采购法的修改、完善与创新，“一直奉行着维护采购信誉、保持采购制度透明性、开展充分竞争这三大思想”^[28]，因而具有现代性。政府采购国际规制丰富的内涵也充分表明其现代化的趋势^[29]。

（三）政府采购法的功能更趋广泛、齐全

根据《购买美国产品法》的规定，基于公共使用的目的，美国政府只能采购在美国采掘或生产的，已制成的物品、材料或供应品，除非有关部门或独立机构的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。该法的颁布不仅进一步完善了政府采购制度的内容，而且也促使美国政府采购由单纯的财政政策向国家经济政策、宏观调控政策的转变，这是美国经济萧条时期罗斯福政府干预经济生活的重要手段，这在很大程度上扶持和保护了美国的工业、美国工人和美国的投资资本^[30]。政府采购性质的转变不只是美国独有，就多数国家的现实看，各国政府将政府采购用作干预工具或社会经济政策的手段已经是不争的事实。在英国，由于供应商之间的竞争，势必为采购制度作为国家干预经济的手段提供了可能。正如余凌云先生所言，英国20世纪70年代，“在政府合同（government contract）中追求反通货膨胀政策（anti－inflation policy）或收入政策（income policy），将其作为企业必须承诺遵守的订立采购契约的前提条件，并作为法律上应当执行的条款来加以保障。”^[31]早期的政府采购制度的建设，政府采购行为的运作，主要是为了开展日常事务活动，满足政府日常管理职能，其目的与功能是较为单一的，制度本身也不够规范和科学。市场经济的发展出现了许多市场自身不能独立解决的问题，只有依靠政府才能加以解决。现代政府采购的目的不再限于为政府日常事务服务，而更强调为公众提供公共物品与公共服务，其功能更倾向于作为政府宏观调控的手段出现在社会经济生活中。总之，政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，是政府解决贫困、种族歧视、资源浪费、环境破坏、经济危机等一系列社会问题的重要方法^[32]。

通过对政府采购法的历史考察，特别是通过政府采购法的国际化、现代化进程及其基本精神的分析，我们进一步理清了：政府采购法的发展历史就是保障与实现政府采购功能的历史；而且随着政府与市场逻辑关系的不断演进，政府采购法呈现出不断扩大政府采购的现代功能而限制其传统功能的规律；由于不同历史时期一国政府采购所承担的任务不同，因而政府采购法对当事人权益保护的侧重点也随之会发生相应的变化，有时偏重于保护第三人与供应商的合法权益，有时则偏重于关心采购人与社会公共利益的实现。“偏重保护”的选择实际上是价值目标选择的结果。