政府采购法的国际化趋势分析

当政府采购法制的职能由单纯的财政政策向市场经济宏观调控政策转变时，政府采购在一国范围内起到实现扶持本国民族工业和特定产业等国家经济政策目的的同时，可能转换到国际贸易领域就成了贸易壁垒。而削减甚至取消各种贸易壁垒一直是国际自由贸易的永恒话题，“正是这种贸易自由化要求，促使了政府采购由国内法制规制走向国际法制规制”^[19]，出现了政府采购法的国际化趋势与潮流。政府采购法的国际化，就是在全球范围内逐步形成一套政府采购的国际规则和惯例，使愿意受其约束的国家和地区的政府采购活动与行为受这些规则和惯例制约，其实质是开放各国的政府采购市场，防止贸易保护主义的侵蚀。

政府采购法的国际化努力始于第二次世界大战之后。为了推进贸易自由化，纠正从20世纪30年代以来遗留下来的大量保护主义措施，1946年联合国成立了经济社会委员会。在第一次联合国经济社会委员会会议上，美国就向联合国提交了一份著名的“国际贸易组织宪章（草案）”，其第8条和第9条，首次将政府采购提上国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。由于当时美国提出这一草案的主要目的在于打破各国政府采购中的贸易保护，推进美国的产品进入各国政府采购市场，因而遭到各国的抵制；尤其是虑及政府采购可能对国家主权的影响，加之政府采购在当时的国际贸易中还只是一种隐形的贸易壁垒，因而美国的这一动议未能成为全球性的法制实践。也正是基于这一现实，后来的关贸总协定只是将政府采购视为最惠国待遇与国民待遇的例外，即关贸总协定第3条第8款规定：政府机构购买供政府使用的、不以商业转售为目的或者不用以生产供商业销售为目的的产品采购的法律、管理规定或要求，不适用于该条的规定。

“由于各国政府采购长期游离于关税及贸易总协定多边贸易规则之外，政府采购市场带有严重的排外性，缺乏竞争性，腐败成风，导致了政府采购的高成本、低效率，也阻碍了国际贸易自由化。”^[20]伴随着经济的全球化，为了促进贸易自由化，必然要求政府采购法从国内走向国际。经济合作和发展组织最先意识到了这一问题，于是从20世纪70年代起，在关贸总协定多边协议谈判中，启动了有关政府采购的谈判。在关贸总协定东京回合谈判后，1979年签订了第一个《政府采购协议》。尽管该协议存在诸如在主体上只有签字国的中央政府采购单位受其约束、在采购客体上仅限于货物贸易、在保障实施上缺乏有效的采购争端解决机制等缺陷，但其首次将政府采购纳入到国际立法的轨道，具有重大的理论价值与实践意义，为今后政府采购立法的国际化奠定了基础。为了克服1979年《政府采购协议》的局限，进一步开放政府采购领域的国际市场，尽可能减少各缔约国政府机构在进行大宗采购时对外国物品的歧视现象，国际在乌拉圭回合时举行了新的政府采购谈判。乌拉圭回合谈判后的1994年，美国、日本、欧盟、加拿大、瑞士、韩国等20多个国家达成了新的WTO《政府采购协议》^[21]，协议共24条，包括适用范围、领域、国民待遇与非歧视待遇、招标程序等，并将协议范围扩大至服务合同。政府采购不仅在国内经济发展中占有重要地位，而且是各国发展对外贸易的重要手段；不仅受到各国政府的重视，而且越来越受到国际社会的关注。尽管该协议仅对参加国有效，权威性还不够高，但开放政府采购市场已渐成趋势，政府采购法正在走向国际化，这有助于进一步推进世界贸易的扩大和自由化的进程。

不仅关贸总协定与世贸组织关注政府采购法的国际化，而且世界银行集团、联合国贸易法委员会与一些区域性组织如欧盟、亚太经合组织等均为政府采购法的国际化作出了应有的贡献。

世界银行集团先于关贸总协定较早地认识到，政府采购作为财政政策的重要组成部分，其立法的国际化可以提高资金的经济性与效率性，因此早在1964年，借鉴当时西方发达国家政府采购的做法，制定了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》，并于1985年、1996年两次对其补充修订，促进了贷款资金依世界银行规定的目的运作。这是通过在贷款项目下的货物采购、工程服务和聘用服务上为其发展中成员特别是借款成员提供适当的机会，促使其投标者得到锻炼和提高，进而成为促进其经济发展的直接而有效的方式。(www.xing528.com)

联合国贸易法委员会十分重视在政府采购过程中法律体系不完备国家的公共资金浪费问题，试图为促进国际社会各国完善政府采购法制提供示范文本，在一定程度上推进了政府采购法的国际化进程。联合国贸易法委员会早在1986年第19届会议上就决定对各国、各地区的政府采购进行统一规范，1993年联合国贸易法委员会通过了《货物和工程示范法》，1994年对该示范法进行了部分修订，并通过了联合国贸易法委员会新的《货物、工程和服务采购示范法》。

“区域一体化是全球贸易自由化的‘营造物’（building－blocks）”^[22]。事实上，政府采购法的国际化在某种程度上也是通过区域化加以体现的。欧共体成立之初就着手制定取消关税和贸易限制的协议与指令，并认识到歧视性政府采购对自由贸易的限制。1966年欧共体制定了有关政府采购的专门规定，以期减少政府采购的贸易壁垒功能，之后，又相继通过了《政府工程招标指令》、《政府部门货物采购招标指令》，明确要求欧共体区域内政府采购实行公开招标，这就为其成员国供应商提供了公平竞争的机会，初步实现了政府采购市场的区域化。在经济全球化的背景下，尤其是受《政府采购协议》的影响，欧盟理事会先后修改了先前的政府采购指令，并于20世纪90年代前后出台了《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》（92／50／EEC，简称《公共服务指令》）、《关于协调授予公共供应品合同的程序的指令》（93／36／EEC，简称《公共供应指令》）、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》（93／37／EEC，简称《公共工程指令》）、《关于协调有关对公共供应和公共工程合同授予及审查程序的法律、规则和行政条款的指令》（89／665／EEC，简称《公共救济指令》）、《关于协调水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》（93／38／EEC，简称《公共事业指令》）与《公共事业救济指令》（92／13／EEC）等。1989年成立的亚太经合组织，其目标就是建立亚太自由贸易投资区，促进亚太地区的经济合作与贸易自由。按照1994年的《茂物宣言》确定的亚太经合组织贸易与投资自由化领域的开放时间表，政府采购的总目标是要求各成员国最迟于2020年相互开放政府采购市场；1995年12月在亚太经合组织部长级会议和领导人非正式会议上通过的《大阪行动议程》，又将政府采购列为亚太经合组织贸易投资自由化与便利化的16个领域之一。之后，亚太经合组织投资贸易委员会成立了由各成员参加的政府采购专家组，具体负责落实《大阪行动议程》中有关政府采购要求的相关工作。政府采购市场力求通过区域立法由区域市场走向国际市场。

出于国家主权、贸易自由化程度、国家利益与国际共同利益的协调等因素的考量，一方面政府采购法的国际化趋势日渐明显，另一方面政府采购法国际化的实行仍是一个漫长的过程。