政府采购法的诞生与规范政府采购行为

政府采购法调整的是政府采购法律关系，规范的是政府采购活动与行为。概括起来，政府采购法具有社会本位性、宏观调控性与市场竞争性等特征。

通说认为，政府采购发端于自由资本主义形成时期，其作为一种财政政策，最初的形态是，政府以不同于普通民事主体的身份到市场上去采购。1782年，当时的英国政府设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资。英国政府设立专司政府采购机构的动机在于满足政府各部门日常管理职能需要，提高政府资金的使用效率，以最低的价格获取质量最好的物品。这一目的驱使政府部门在政府采购时重点考虑物品的价值因素和质量因素。然而，由于当时的政府给予采购主体一定的自由裁量权，允许其根据国家政策规定自由选择供应商，从而诱发了少数供应商与采购主体的“合谋”；这反过来又促使英国政府在政府采购实践中逐渐形成了“物有所值”的原则。该原则要求采购主体依照法定的程序与方式来选择供应商，以确保采购主体依法采购和供应商之间公平竞争，如此，政府采购制度就逐渐成为国家干预经济、调控市场的一种重要的手段。

英国的政府采购活动和行为对美国产生了较为深刻的影响。美国作为英国早期的殖民地之一，在世界上也较早地采行了政府采购制度。美国的政府采购最早可追溯到独立战争时期，当时为了解决战时物资与劳动力匮乏，由某些军事机构从事类似于今天政府采购部门的工作，采购所需物资；1778年，美国制定第一部宪法并在其中制定了有关规范政府采购行为的条款；1792年，联邦政府又开始在民用部门开展采购，并通过相关法律的形式将联邦政府采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿。由于政府采购数额较大且大多采用直接采购，导致政府采购领域丑闻不断，于是产生了规范政府采购的动因。1861年，美国国会通过了《联邦采购法》，对政府采购方式、程序，以及超过一定金额的政府采购必须使用公开招标等内容进行了详细的规定，为美国以后的政府采购立法奠定了基础^[15]；“1868年，美国又通过立法确定了公开开标和公开授予合同的程序。”^[16]这一时期美国政府采购立法的内容主要限定在行政部门根据国会通过的预算所执行的政府采购，除非行政部门有国会的拨款，否则不能授予合同。随着政府采购立法的发展，政府采购与国家经济政策目标的关系逐步为人们所认识，并作为经济发展的一种手段来认识政府采购。(www.xing528.com)

法国19世纪的公共征收与公共征调制度类似于我们所论及的政府采购制度。由于当时法国进行运河、道路、铁路等重要工程建设，需要对不动产大量进行公共征收。依据法国法律法规的规定，所谓公共征收是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式与事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的物权和其他物权之程序。后来，法国又通过实行公共征调制度将采购扩大适用于动产和劳务，即行政机关为了公共利益依照法定程序强制取得财产权或劳务的一种方式^[17]。尽管这还不是完整意义上的政府采购，然而这种“准政府采购”的国家财政政策性质则是显而易见的。

1776年，英国著名经济学家亚当·斯密在其《国富论》巨著中曾经指出，当对整个社会有利的机构和公共工程不能完全维持自己或不是完全由从最直接获益的那些社会成员的贡献所维持时，在大多数情况下，其差额必须由整个社会的一般收入来弥补。这就要求在经济自由主义的总体框架内，政府在安排财政支出时，必须要遵循市场机制的引导，实现个人利益和社会利益的和谐统一，并进而有效地实现资源的优化配置。我们认为，亚当·斯密的这一理论已触及政府支出效率这一政府采购制度的实质问题。众所周知，在自由资本主义时期，各主要资本主义国家大多实行的是收支平衡的财政政策，并以预算方式保证这种平衡。因此，政府“在制定财经政策时就必然要考虑如何发挥公共资金的使用效率，而其中政府某一部门来购买政府管理所需要的产品，可以收到规模效应，以同样的资金获得更多的产品，这就使得政府采购的最初形态主要是通过设立专门的机构来从事政府采购，并进而对采购方式作出一定的规定。”^[18]而最初政府采购的主要手段即为招标与投标。形成时期的政府采购其核心目标在于促使政府采购按照公共资金所有人的意图来使用公共资金，从而确保公共资金获得有效使用。而政府采购机构要确保建立在公共支出之上的政府采购“物有所值”，就必须遵循市场规则，规范采购程序并尽可能公开、透明，对社会及其民众负责，同时受其监督。如此，政府采购法就应运而生了。