学前教育的特点和趋势在全球的发展

林秋朔　王敏瑶　王海英　王玲艳

人生百年，立于幼学。办好学前教育不仅是人民群众的热切期盼，也是提高人力资本素质的重要基础。目前，我国已先后实施了三期学前教育三年行动计划，对促进学前教育普及、提升学前教育质量发挥了重要作用。党的十九大明确提出“幼有所育”的目标，为加强和改善学前教育提出了新的更高要求。从世界范围来看，联合国《2030年可持续发展议程》提出，到2030年，确保所有男女童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，体现了各国对学前教育的高度重视。近日，我们对当前各国学前教育发展作了比较研究和趋势分析，很多共性特征值得关注。

一、学前教育普及率逐年攀升

幼儿毛入园率是反映学前教育普及程度的重要指标。2016年106个国家和地区的学前教育平均毛入园率为49.49%，比2000年提高了17.9个百分点，比2010年提高了11个百分点，显示出毛入园率在近年来的提升速度有所加快。发达国家平均毛入园率更高，OECD国家2015年达到91.4%，其中超过90%的国家达23个。发展中国家的情况则出现分化，以金砖五国为例，2016年我国毛入园率为77.4%，与南非接近；印度毛入园率为12.9%，远低于世界平均水平；而巴西和俄罗斯则达到90%左右，远高于世界平均水平。

二、财政对学前教育的经费投入持续增长

OECD在多个报告中指出，充足而稳定的财政资源，是学前教育实现普及、有质量和可负担的关键，而政府投入不足将导致学前教育服务数量短缺、质量低下、入园机会不公平等一系列问题。2014年，财政性学前教育经费支出占GDP比例的世界平均水平为0.39%，我国为0.15%，低于包括非洲在内的各大洲平均水平。从各大洲情况看，亚洲国家整体投入水平相对较低，财政性学前教育经费支出占GDP的比例平均为0.25%，低于欧洲、南美洲和北美洲的投入水平。OECD国家财政投入水平普遍较高，2014年占GDP的比例平均为0.5%，且至少在19个国家超过了0.5%。绝大多数OECD国家采取了两级或多级政府分担学前教育财政支出责任的模式，其中省级及中央政府平均分担了56%的投入职责，避免地方政府可能因财力不足而对学前教育投入不够。

财政性教育经费中学前教育经费占比能够反映一国教育体系中学前教育的地位和分量。2014年，这一比值的世界平均水平为7.64%，OECD国家为9.87%，我国同期为3.54%。从各大洲情况看，亚洲国家整体投入水平偏低，学前教育经费占比平均为4.96%，低于世界平均水平和欧洲、南北美洲的平均水平。财政性学前教育经费指数（生均财政性学前教育经费占人均GDP的比例）可以在横向上比较财政资源落实到每个学生的状况。2014年这一指数的世界均值为13.52%，OECD国家为18.1%，同期我国为4.89%。

从投入方式看，学前教育投入一般有“补供方”和“补需方”两种模式。“补供方”是指政府直接举办公立学前教育机构，或对私立机构给予运营补贴、税收减免等形式的补助。“补需方”是指政府对家庭给予补助，包括现金形式的育儿补贴，通过税收减免冲抵家庭支出的学前教育花费，提供幼儿教育券等有价兑换券来支付学前教育经费等。选择“补供方”还是“补需方”，受不同国家政治、经济和历史文化传统以及学前教育体制等方面的影响。“补供方”的国家往往将学前教育视为公共产品，大力促进学前教育服务均衡化发展。“补需方”的国家则希望增加家长的选择性，通过市场竞争提高教育机构质量，但也可能削弱政府对学前教育的规制，影响学前教育的公平性。目前，OECD国家更多采取了“补供方”的模式。

三、把学前教育作为反贫困的重要手段

发展学前教育对于消除贫困代际传递、减少社会阶层分化的重要意义已成为国际共识，越来越多国家都加大力度推动学前教育资源向困难地区和弱势群体倾斜。一是实施专门针对处境不利儿童的国家或地区行动项目。比较著名的有美国的“早期开端计划”、英国的“确保开端计划”、德国的“慕尼黑儿童计划”等，发展中国家的类似项目包括古巴的“教育你的孩子”、孟加拉国的“儿童早期发展项目”、印度的“国家儿童发展综合服务计划”等。二是财政投入向弱势群体倾斜。如美国《开端计划法案》明确规定，联邦政府每年对开端计划的投入必须不低于上一年。还有一些国家设立了农村地区学前教育专项经费，如新西兰设立了“公平资金资助”和“偏远地区资助”，对落后地区和偏远地区的儿童，提供资金补贴、免费学前教育等资助。三是在偏远贫困地区兴建公立幼儿园。如韩国在农村和山区大力兴办公立幼儿园。

四、越来越多的国家提供不同程度的免费学前教育

联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》、世界教育论坛通过的《仁川宣言》都提出，鼓励各国实施至少一年的免费学前教育或纳入义务教育。顺应这一趋势，从世界范围来看，2017年33%的国家提供一年免费学前教育，27%的国家提供两年免费学前教育。其中，提供一年免费学前教育国家比例最高的是欧洲和美洲，拉美和加勒比地区高达63%，欧洲和北美为46%；亚洲国家提供免费学前教育的比例则低于平均水平，东亚和东南亚只有17%，南亚仅11%。(www.xing528.com)

OECD国家对学前教育学费提供了形式多样的减免政策。有23个国家提供一年免费学前教育，其中部分国家免费学前教育的提供时间更长。对于学费未能全免的阶段，主要通过减免部分学费，对低收入、多子女和特殊家庭减免，部分时段免费，部分托幼机构和教育服务减免等举措，提供一定程度的学费减免。在亚洲国家中，韩国从2012年便开始实行一年免费学前教育，从2013年开始实行三年免费学前教育；日本近期出台规定，从2019年起，3—5岁幼儿在国家批准的保育所、托儿所、幼儿园等可享受免费政策。另外，我国的香港、澳门、台湾地区也已实施了教育券制度，相当于实现了普惠性学前教育免费。

即便未能实现免费，各国家庭的学前教育费用负担也普遍较轻，这主要得益于公共财政投入在学前教育支出中占据了较大的分担比例。OECD国家公共投入分担比例平均高达83%，其中超过三分之二的国家分担比例高于80%，超过三分之一的国家高于90%。发展中国家的哥伦比亚、智利、阿根廷等国，公共投入分担比例都在65%—85%之间。即便是私人分担中，还有一部分来自举办者、慈善性团体、非营利组织等的投入，家长实际分担比例更低。与之相比，我国学前教育支出中，公共财政投入占比为45.6%，私立机构举办者投入很低，而家长分担比例占一半左右。据统计，2015年，占据了我国园所总量65.4%的民办园的举办者，仅投入了相当于学前教育总经费1.95%的资金，这也仅占民办园总经费的4.74%。据了解，有民办园家长甚至负担了100%以上的成本（除成本以外，还包括举办者提取的回报）。与之形成对比的是，在很多国家，不仅公共投入和私人举办者对民办园成本有很大比例的分担，而且政府对民办园收费进行了严格规制，并与家庭收入挂钩，低收入家庭收费更低甚至完全免费。例如挪威就借助这一政策，将家长分担比例从2002年的37%降低到2012年的15%。

需要指出的是，免费学前教育并不等于义务教育，提供一年免费学前教育的国家中，只有一半左右将其纳入义务教育。在OECD国家中，有12个将一定年限的学前教育纳入义务教育范围内。

五、公立学前教育机构占主导地位

目前，全世界有60%左右的幼儿就读于公立学前教育机构，另有20%左右的幼儿在可以获得高额财政补贴的私立机构就读。以OECD国家为例，2015年就读于公立学前教育机构的幼儿比例平均为65.9%，但不同国家差异较大，有9个国家这一比例低于50%，其中比例最低的是新西兰，只有1.5%。然而，在澳大利亚、比利时、智利、韩国、新西兰，虽然超过50%的幼儿就读于私立学前教育机构，但这些机构大部分的资金来源于公共财政。OECD国家中只有10%的儿童在财政补助比例不足运营经费50%的私立机构就读。与此相比，我国就读于公立幼儿园的幼儿比例为44.8%，普惠性幼儿园覆盖率在70%左右。各国采取多种方式支持私立机构发展，除了专项补贴私立机构的开办、运营费用等，在公立学前教育资源不足时，还会向有资质的私立机构“购买学位”。另外，政府对私立学前教育机构还提供税收优惠，并帮助购买一些学前教育的必需物资。

六、对教师队伍建设的重视程度不断提高

大多数国家学前教育从业人员具有教师的身份，有明确的资质标准和相应的收入待遇。越来越多的国家和地区都明文规定了学前教育教师的专业要求和学历标准，确保从业者资质。如美国1981年颁布的《提前开端法案》中规定，到2003年9月30日之前，全国至少有50%“提前开端”的教师拥有学士学位；2003年的修正案则要求从2011年9月30日起，所有任职于“提前开端”的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。韩国教育部规定，2000年以后的学前教育教师培养需接受4年制大学本科教育；从2001年开始，新任教师培训从2年扩展为3年。智利要求学前教育专业的学生具备哲学、心理学、教育学等方面的知识与能力，考核合格后才能授予“学前教师”的专业称号；近年来推动的教育改革中，强调要努力实现学前教师课程的本科化和研究生化。在此基础上，各国还高度重视教师继续教育。如德国幼儿教师参加在职进修基本免费。不少国家还设立专门项目，对贫困地区教师的培训给予特殊保障。如美国的“农村教育成就项目”、墨西哥的“农村及贫困地区教师教育项目”、澳大利亚的“优先学校计划”和“乡村地区计划”，促进农村地区教师素质的提升。

让学前教育教师具有稳定体面的收入待遇，是吸引优秀人才从事学前教育工作的重要举措。各国的主要做法包括：一是提高工资水平。在很多OECD国家，特别是北欧国家，幼儿教师普遍能够达到或者接近小学教师的收入水平。日韩两国将公立幼儿园教师视为公务员，近几年来日本大幅度提高幼儿教师的工资待遇，比一般公务员高20%左右。二是补偿超时工作。韩国要求学前教育机构给每周工作时间超过40小时的教师支付额外补助，对夜班教师和周末上班的教师也有补助。日本公立幼儿园的教师也能够获得超时工作的补助工资。三是确保公平待遇。韩国规定私立学前教育机构教师的工资要维持在不低于公立机构教师的工资水平。美国新泽西州立法要求，确保在私立机构中工作的获得认证的教师和助教能够获得与直接由学区教育委员会聘用的教师和助教同样的工资待遇。

七、学前教育质量监测体系日益完善

教育领域的质量监测最初主要应用在高等教育方面，近年来不断向基础教育延伸，覆盖了学前教育。新西兰、美国、澳大利亚、德国、墨西哥、韩国等开始通过颁布质量标准、成立独立的质量监管机构等举措，加强学前教育质量监测。如新西兰教育监察办公室于21世纪初开始将学前教育质量监测纳入职能范畴；澳大利亚成立国家儿童教育和养护质量监督局，并颁布《2012学前教育国家质量框架》；德国出台了《日托机构的教育质量标准》等。目前，学前教育监测的方法和流程都处在探索之中，但也有一些共性趋势：从监测标准上看，体现了中央制定标准和鼓励地方探索的统一。从监测内容上看，一般包括服务评价、教师评价、儿童评价等，特别是加强机构服务质量评价，对表现不佳的机构采取惩罚性措施，有的国家还将质量评价与经费投入挂钩。从评价方式上看，一般都将定性评价与定量评价相结合，兼顾过程性指标和结果性指标，利用多主体、多元化、多维度评价手段，引入第三方评价机制。同时，各国还加强质量监测结果的信息公开，增进公众对学前教育的理解，帮助家长选择合适的教育机构。