校外培训乱象：为何治理难？

郑真江

近年来，面向中小学生的各类校外培训迅速兴起，社会资本竞相涌入。这在一定程度上满足了学生个性化多样化需求，但在培训市场火爆的背后，存在教学效果良莠不齐、加重学生课外负担、违背教育规律和青少年成长规律、冲击学校正常教育教学秩序的问题。2018年《政府工作报告》提出，要着力解决中小学生课外负担重问题。年初，教育部等四部门出台《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，要求到2019年6月前完成从排查摸底、集中整改、专项督促和检查三个阶段的整顿任务。必须看到，校外培训专项治理涉及数以万计的培训机构和数以百万计的从业人员，涉及上亿参加培训学生的切身利益，极为艰巨复杂。加强清理整顿，必须有“打硬仗”的准备，清醒认识整顿中的痛点难点。

一是教育恐慌心理根治难。中国家庭历来重视子女教育，从古代的“孟母三迁”到现代的“择校热”，家长在焦虑中努力为孩子创造最好的条件。校外培训机构从诞生到发展，始终伴随着家长各种各样的焦虑情绪。校外培训一开始以“补差”为主，面向学习落后和偏科的学生，属于“小众补习”。但如今，培训机构打着“培优+补差”的旗号，与学校教育抢生源、抢时间，把“小众补习”做成“大众培训”，裹挟着家长和学生拼命奔跑，揭开了“集体恐慌的盖子”。北京不少幼儿园出现“大班流失”问题，很多大班孩子流向“学前班”等培训机构，提前学习小学课程，一些幼儿园不得不对剩下的孩子重新组建班级。面对这种状况，一些本不想让孩子“抢跑”的家长，也不愿意看到孩子“落单”，在“不上学前班，小学跟不上”的集体恐慌中加入了“报班大军”。2017年中国教育财政家庭调查结果显示，我国中小学生校外教育总体参与率达47.2%，其中城镇学生参与率是农村的两倍，一些大中城市参与率早已超过50%的临界点，甚至高达百分之七八十，这一局面加剧了家长的从众心理。同时，一些培训机构利用焦虑、夸大焦虑、制造焦虑，家长的“集体恐慌”情绪加速蔓延，彻底扭转这一势头需要付出巨大的努力。

二是隐形利益链条破除难。校外培训机构利用“市场+资本”的力量，形成巨大产业链条，利益错综复杂。培训机构与名校入学挂钩，一些“占坑班”根据挂钩学校的知名度和录取力度，分为“金坑”“银坑”“土坑”等不同等级。虽经过多年整治，但“明坑”变少、“暗坑”增多，报班有“暗语”，授课如“谍战”。主要原因是，在学校要掐尖、家长想择校、机构想赚钱的需求驱动下，家长、学校、机构形成了攻守同盟的隐形利益格局。再如，“禁补令”管得了学校和教师，但管不住家长，更管不了培训机构。一些家长反映，现在培训机构的营销十分精准，孩子哪门功课薄弱，就立刻有相应的培训机构打电话推销。可以说，校外培训机构在生存与利益的重压下，与家长、学校建立起了错综复杂的利益关系，一些培训机构甚至将“教师合伙人+经纪合伙人+家长合伙人”作为基本的运营模式，用利益的纽带将所有的相关方紧紧捆绑在一起。(www.xing528.com)

三是培训机构散乱清理难。校外培训机构既有影响广泛的品牌培训机构，也有大量隐藏在居民区、写字楼等的教学点。目前各地校外培训机构还处在摸排阶段，尚无准确数字。从2018年3月西安教育部门公布的数据看，该市具有办学许可证的校外培训机构661所，初步摸排无办学许可证的1777所。根据深圳市一名政协委员的测算，深圳各类校外培训机构2000多家，但在教育部门登记的仅461家，无证办学机构数量是有证办学机构的5倍。根据教育部2016年的统计数据，全国教育部门登记备案的民办培训机构1.95万所，如果没有登记备案的培训机构按照5倍测算，民办培训机构规模至少在10万家以上。这仅仅是按照机构数量进行测算，还有大量口口相传、无名无号的教学点和“小作坊”，以及隐身于网络的在线培训机构。有人将校外培训市场形容为“小蚂蚁抢食大蛋糕”，培训机构量多类杂，一些机构规模小、流动性强，长期游走在“灰色地带”，这使摸排和清理的难度大大增加。

四是制度门槛过高规范难。教育部等四部门联合下发整治校外培训机构的通知要求：对未取得办学许可证，也未取得营业执照，但具备办理证照条件的校外机构，要指导其依法依规办理相关证照；对不符合办理证照条件的，要依法依规责令其停止办学并妥善处理。这有利于将校外培训机构纳入规范化轨道。但现实情况是，过高的制度门槛限制了很多培训机构办证办照。比如，2015年颁布的《北京市民办非学历教育培训机构设置管理规定》中，注册登记的条件包括“注册资金不少于50万元”“校舍面积不低于500平米”“三分之一以上的董事或者理事应当具有5年以上的教育教学经验”“有2名以上具有专业资质的财务人员”等一系列硬条件，此外还有消防安全、师资配备等诸多前置条件，很多规模小、以特色化生存的培训机构望而生畏。还有一些地方对培训机构的校舍楼层有明确要求，比如以学龄幼儿为招生对象的，要求不超过3层，以中小学生为招生对象的，不超过5层。严格的制度门槛不但没有达到规范培训机构的初衷，反而造成了“破窗效应”，使无证无照办学大行其道。我们必须看到，校外培训机构客观上满足了部分家长和孩子个性化多样化的选择，整治的目的不是消灭培训机构，而是规范办学行为。为此，能否制定科学合理的制度，引导校外培训机构走向规范化发展之路，将直接影响整治的效果。

五是执法力量薄弱监管难。根据《民办教育促进法》规定，有权审批发放办学许可证包括教育与人社两个部门。但校外培训机构既有在教育、人社、民政等部门登记的，也有大量挂着教育科技、教育信息、教育文化等名义，在工商部门（市场管理）登记的，还有大量游离于监管体系之外的无证无照机构。由于培训机构登记情况千差万别，给监管带来一系列问题，主要体现在两个方面：一方面是执法力量分散，存在多头负责、多头管理的问题；另一方面是执法队伍不稳定，缺乏常设监管机构。根据教育部等四部门联合下发整治校外培训机构的通知要求，建立由教育部门牵头，民政、人社、工商（市场管理）等部门共同负责的工作机制。然而这种联合工作机制只是临时性、协调性机制，在短期的清理整治中可以发挥很好作用。但清理整顿之后，谁来开展日常监管？怎么监管？仍然需要建立稳定的、常设的执法机构。清理整顿工作由教育部门牵头，但教育部门恰恰是执法力量最薄弱的单位之一。与财税、工商（市场管理）、文化、交通等建立比较健全的执法机构和队伍的部门相比，教育执法机构普遍空缺，执法力量明显不足。面对庞大的校外培训市场，如果教育执法队伍建设跟不上，仅仅靠临时性的“阵风式”整治，无法有效规范和促进校外培训机构的长期健康发展。