加速失业保险转型：助推就业促进

乔尚奎　王存宝

我国的失业保险制度建立30多年来，在保障失业人员基本生活、预防失业等方面发挥了积极作用。但随着经济社会发展和就业工作面临的新形势，特别是新就业形态的发展对改革完善失业保险制度提出了迫切要求。近期，我们围绕失业保险如何加快转型、更好促进就业进行了研究。

一、推进失业保险转型势在必行

1986年失业保险制度建立时，主要是为了保障国有企业职工下岗待业期间的基本生活，促进其再就业。1999年国务院颁布《失业保险条例》，将覆盖范围扩大到城镇所有企事业单位。2011年施行的社会保险法又作了进一步完善。经过先后几轮的降费率、扩大基金支出范围、支持稳定岗位等政策措施，失业保险早已超出最初的功能设计，需要从制度上加以调整。特别是新就业形态的大量出现和实现更高质量更充分就业的目标，也需要失业保险提供更有力支撑。当前，失业保险制度运行中存在的主要问题是：

一是覆盖范围较窄，与日渐增多的参保需求不相适应。目前，失业保险覆盖1.9亿人，已超出“十三五”规划的失业保险参保人数目标。但在全国7.76亿就业人员和其中的4.25亿城镇就业人员中，失业保险覆盖率仅为25%和45%。在个体私营领域就业的3.4亿人中有大量灵活就业人员，由于失业保险是以单位为基础、以建立劳动关系为前提的险种，许多灵活就业人员并不在法定人群范围内，无法参加失业保险。特别是近年来新动能带动了一大批新就业形态，如2017年共享经济服务提供者人数约7000万人、平台企业员工716万人，到2020年提供服务者人数有望超过1亿人，其中全职参与者约2000万人。他们大多属于个体私营领域就业中的灵活就业或劳动关系不清晰难以界定等情形，许多人也无法参加失业保险。但他们就业不稳定、失业风险相对高、失业后生活保障和再就业都存在一定困难，恰恰是最需要保障的。

二是基金结存多，但用于促进就业等有效支出的途径较窄。截至目前，失业保险基金累计结余已超过5600亿元。这一方面是由于前些年基金征缴收入的快速增加带来的积累；另一方面是因为受规定限制，基金支出范围较窄，主要用于发放失业保险金、代缴社保费和发放职业培训、职业介绍补贴等，其中用于发放失业保险待遇的支出占比较高。近年来用于稳定岗位、提升技能的补贴和其他促就业的支出不断增多，但全国不够均衡，主要集中在纳入扩大支出试点范围的东部7省市，其他地区不少省份当期结余仍然过多，历史积累资金继续沉淀。基金大量结余而不能盘活用足，预防失业、促进就业的有效需求又没有支出途径，资金效益得不到充分释放，制度活力受到抑制。

三是偏重对失业人员的生活保障，对促进其再就业的有效激励不足。目前已累计有近1亿人次享受失业保险待遇，2017年为458万失业人员发放了失业保险金，年底仍约有220万人领取，占期末登记失业人数的23%。从数据看，领取失业保险金的人数相较于失业人数总量并不算多，同时失业保险金水平已从2011年的月人均614元提高至目前的月人均1219元，保障力度在不断加大。但由于申领失业保险金的条件缺乏刚性约束，失业人员领取待遇后即便不积极求职，经办机构也很难采取停发待遇等强制性措施。此外，培训、求职等补贴发放对再就业的激励机制也不够健全，不利于减少失业人员对失业保险金的依赖，督促其积极求职再就业。

从国际上看，许多国家失业保险已经转型或正在积极转型，旨在更好发挥促进就业作用。即使英国、瑞典等高福利国家，近年来也不再给失业者简单发钱，而是整合失业保险金等各类福利金、创新使用方式，更多用于为失业者提供培训，帮助提高技能，直至找到适合的工作。德国、加拿大、日本、韩国等国家，也都对失业保险制度作了大幅改良，从基本的生活保障转为更多支持就业服务、职业训练和预防失业等。我国是发展中的人口大国，实现充分就业的任务更为艰巨。当前和今后一个时期，我国每年都有1500万人左右需在城镇就业，2018年高校毕业生就有820万人，中职毕业生近500万人，还有上千万城镇登记失业人员，以及城镇就业困难人员等，就业的总量压力和结构矛盾都很突出。无论是保持当前就业稳定还是促进长期充分就业，都需要加大失业保险政策保障力度。(www.xing528.com)

二、失业保险要从保生活、防失业更多向促进就业转变

推进失业保险转型，应当将促进就业作为制度的核心目标，把失业保险基金转变成提升劳动力技能和就业创业能力的有效投入，推动失业保险与就业政策紧密配合，最大限度发挥其促进就业的功能。

一是以扩面参保促转型，逐步实现“就业有保险、失业有保障”。失业保险覆盖到更多的人群，才能更好发挥促进就业功能。应通过修订失业保险条例，对实践中已经纳入参保范围的有雇工的城镇个体工商户及其职工在条例中予以明确。同时，进一步降低参保条件，探索将虽未建立劳动关系，但实际取得工资性收入的劳动者纳入失业保险。可先从劳动力密集的服务业、新业态、小微企业等行业和企业做起，再扩展到符合条件的其他灵活就业人员。参保方式上，可借鉴灵活就业人员参加养老保险、医疗保险的做法，设定几个缴费档次，由个人选择缴费。也可以先沿用农民合同制工人一次性生活补助的做法，再转由个人缴费并享受失业保险待遇。在此基础上，逐步将符合条件的城镇就业人员全部纳入，使有失业风险的就业人群都能获得保障。

二是以优化支出结构促转型，更好发挥稳定岗位、提升技能的作用。应进一步扩大用于促进就业的基金支出范围和比例，增加向企业发放稳岗补贴，向职工发放技能提升补贴，支付再就业所需的就业培训、职业介绍、就业创业服务等方面的支出。合理均衡用于保障基本生活、预防失业、促进就业的支出比例，使各统筹地区促进就业的支出逐步提高。综合考虑失业人员再就业成效、企业稳定用工情况、劳动者技能水平等因素，对支出结构作动态调整。当前，应充分发挥结余基金稳定就业的作用，可允许结余较多地区将结余基金同就业补助类资金统筹使用，增加稳定岗位和就业服务支出，扩大受益面。

三是以强化基金激励作用促转型，避免养懒汉、养闲人。应通过完善机制激励缴费和积极再就业，更好提高基金绩效。在基金给付条件上，对申请领取失业保险金的失业人员，强制要求参加职业培训、职业介绍等再就业活动，或规定必须从事政府设置的公益性岗位、再就业项目等，避免失业人员领了保险却不积极找工作。同时对企业开展岗位培训，在岗职工获得职业资格、等级证书或专业技能表彰的，加大资金支持或奖励。在基金给付机制上，借鉴发达国家做法，由目前失业保险金主要与当地最低生活保障标准和最低工资标准挂钩的方式，探索调整为与参保人失业前的收入水平挂钩，更好体现个人的缴费贡献。同时尽量缩减基金支付时间，在给付期限内，越往后就相应减少支付的失业保险金，增加就业补贴支出。对提前就业而且比较稳定的，可按未领取失业保险金的一定比例给予一次性奖励，形成激励求职的导向。

四是以完善经办服务促转型，提升参加和获得失业保险的便捷性、吸引力。经办服务越便捷，劳动者就越愿意通过申领保险来保障生活、提升能力，对失业保险的获得感认同感就越强。应按照深化“放管服”改革的要求，大力简化失业人员申请领取失业保险金和求职、提升技能、创业服务等补贴的手续，取消参加保险和存在劳动关系等“自证”性材料，改由通过技术手段和经办机构自行核实，减少申领保险的程序性障碍。同时，加快统筹就业服务管理和失业保险经办，将失业登记、待遇发放、就业咨询、技能培训等职能有机整合，相关事项实行一窗受理、统一办理，更大便利群众，更好发挥失业保险促进就业创业的作用。