完善创新酒泉市社会福利服务体系的路径

党的十八届三中全会提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。“十三五”期间酒泉市人口老龄化趋势将进一步加快，群众多层次、多样化的社会福利服务需求将快速增长，迫切需要建立稳固的公共财政资金投入和自然增长机制，提高社会福利事业投入，加强基本养老等社会福利服务设施建设，着力完善服务体系，增强服务供给能力，满足人民群众不断增长的福利服务需求，实现经济社会协调发展。

酒泉市应以完善政策法规体系、加快养老服务设施建设、推行普惠性老年优待为重点，以满足老年人多层次养老需求、提升老年人生活质量为目标，重视发挥政府作用和社会力量主体作用，着力保基本、抓示范、建机制，落实各项配套扶持政策，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会养老服务体系。

夯实居家养老服务。调查显示，98.98%的老人选择居家养老，2.08%的老人选择当生活自理出现困难时入住养老机构，只有1.02%的老年人选择入住养老机构。可见，只要不是生活不能自理，绝大多数老年人还是愿意居家养老。完善的居家养老应该基于社区提供各种服务的基础之上，并以完善的家政服务体系作为重要支撑。因此，完善配套设施、推进居家养老服务应该是酒泉市养老服务业发展的重点。民政部门应以居家养老为重点，在政策、资金等方面加大倾斜力度，积极培育扶持和发展壮大为老服务企业及社会组织，增加服务网点，形成互联互通、服务便捷的居家养老服务网络，力争实现居家养老服务平台全覆盖。

规范机构养老服务。深化养老服务机构运营管理改革，探索政府搭台、企业参与、市场化运营、股份制合作的建设运营模式，落实一次性建设补贴资金。政府投资兴办的养老机构在保证其公益属性、国有资产不流失的前提下，可采取公建民营、委托管理等市场化方式运营。培育养老服务标准化示范机构，支持养老服务机构申报省级服务业标准化示范项目。通过兴办医疗机构、与医疗机构开展合作、签约职业医师和家庭医生等方式，提升养老机构、社区、家庭医疗卫生服务和健康管理水平。

推进医养融合发展。2016年6月兰州市和白银市被确定为第一批国家级医养结合试点城市，同年9月陇南市被确定为第二批国家级医养结合试点城市。酒泉市应该遴选养老机构开展医养结合试点，加强养护型、医护型养老机构建设；鼓励社会力量参与医养结合养老服务机构建设；深入开展规范化、标准化示范社会福利机构创建活动，不断提高服务和管理水平。

探索养老服务产业化。养老服务产业化是将“居家养老”和“机构养老”等养老服务变为营利性的生产经营活动的过程。养老服务产业化不仅能够有效地满足不断增长的养老需求、有效应对老龄化的挑战，而且还能够有效地扩大内需，形成新的经济增长点，也成为容纳就业的巨大产业空间。养老服务产业化能够形成政府、投资者、服务机构、从业人员和老年人多方共赢、健康发展的局面。养老服务产业可以按照老年人群的基本需要和深层需求分成核心产业、相关产业和衍生产业。核心产业包括养老设施、养老机构，老年房地产，老年护理服务业，老年服饰，老年食品，老年医疗等；相关产业是指养老设施和机构供应链上的养老用品，老年护理服务业供应链上的护理人员的培训、劳务派遣、老年护理专业用品、治疗和康复器械以及来自于老年人深层需求的娱乐、学习、旅游、医疗保健、健康营养、心理咨询等；衍生产业是指老年储蓄型投资理财产品、老年地产抵押等金融产品，寿险证券化产权产品、长期护理保险产品、老年融资等资本市场。核心产业、相关产业、衍生产业之间相互补充，可以形成经济和社会效益的良性循环，通过完善相关法规、建立健全产业组织体系、创新信息化养老服务模式提高养老服务层次，共同促进养老服务产业的健康发展。

倡导养老生活新模式。随着人居环境的改善、健康生活理念的普及、提升，未来的养老模式，不应只是停留在有吃、有穿、被照顾，不应再单纯依靠居家养老，而应该倡导多元化养老方式，老人们应该具有共同的圈子、社会的认可、更多的精神关怀以及对于自由的自我实现。近年来，南飞过冬、北漂避暑的旅居养老方式正逐渐被越来越多的老年人所接受，“旅居养老”是“候鸟式养老”和“度假式养老”的融合体，与普通旅游的走马观花、行色匆匆不同，选择“旅居养老”的老人一般会在一个地方慢游细品，以达到既健康养生、又开阔视野的目的。养老旅居的逐渐盛行不但提升了老年人幸福指数，而且极大的催生与促进了与其相关的养老产业的发展与壮大，是一种可供倡导的养老生活新模式。

社区作为培育和发展社会自治和自我管理能力的社会空间，是政府主导推动社会治理体制现代化的重要环节。社区福利服务是和谐社区建设的基础，也是社会福利体系的重要组成部分。近年来酒泉市社区福利服务已经融入城市居民的日常生活，并正在积极向农村地区扩展。但是，随着人们对物质和精神文化生活要求的不断提高，社区福利服务供给状况已经不能满足福利需求。完善、创新社区福利服务体系，实现高质、高效的运转，是亟待解决的问题。

社区福利服务体系创新必须扎根基层社区，以社区全体居民尤其是孤老残幼等特殊困难群体的实际需求为出发点和落脚点，以满足居民公共服务和生活服务需求为核心，以提升居民生活质量，创造安定有序、充满活力的社区环境为最高价值目标，由以往“维稳型”方法创新转向“民生型”体系创新。当前酒泉市社区福利服务体系完善、创新的重点应该是对家庭、社区社会关系网、现有社会福利资源进行合理规划、科学配置和整合，通过打造“小社区、大服务”格局，谋求政府权威的功能优势与社会组织服务的功能优势的有机互补，谋求政府主导与社会运作相结合。

社区福利服务属于公共事业范围，它首先是一种政府行为，自然就以政府引导和推动为原动力。政府应当是间接管理者、政策引导者、发展规划者、资源协调者，政府负责协调宏观管理与具体服务之间的关系，将服务重点放在社区福利服务内外环境的优化上，促使其向制度化方向有序发展；社区福利服务中的社会运作就是让社会力量担当直接服务者，通过契约化管理等形式清晰界定政府与社会之间的关系，充分发挥社会力量沟通政府、贴近百姓的优势条件，动态考察社区居民的社会交往空间及资源，细致了解社区居民的传统习惯、心理活动、知识体系等多重文化因素，从经济、社会、心理等方面对福利需求进行综合评估，为各项服务开展提供科学依据，既保证服务的实效性也体现民生关怀。另外，在体系设计及实施全过程中应该把社区居民的“参与”放在首要位置，充分尊重社区居民的知情权、参与权、选择权，建立健全以“赋权”为核心的各类社区居民的参与机制，保证社区福利服务体系不仅是提供福利资源的方式，也是一种倾诉求助的通道。(www.xing528.com)

社会福利作为一种社会制度“是满足社会中个人、群体和社区的福祉”，这是社会福利的本质也是社会福利的最高境界。随着经济社会的发展，随着人口老龄化、全球化、信息化、人口大规模流动等社会格局变化，民众利益诉求逐渐多元分化，福利需求也日渐复杂、迫切。这就决定了单纯靠“国家保障”的完善并不足以满足社会需求。因此，酒泉市目前在完善“国家保障”制度框架的同时，也应该将重点转向社会服务能力建设，引导社会力量参与社会福利事业，促进社会福利社会化。只有通过社会福利社会化，发展政府和社会合作的路径，才能够实现多元、多样的社会福利供给体系，才能提升社会福利服务的质量与效率、多元性、回应性与创新性等。社会福利的社会化应该涵盖服务对象的社会化、筹资渠道的社会化以及福利服务供给的社会化。

完善政府扶持，构建合作机制。由于社会福利服务的微利性质及以服务、公平而非利润、效率为导向，因此社会力量参与福利服务事业的前期，政府的帮扶和投入就显得尤为重要。政府应当尽快出台针对性、多样化的优惠政策，鼓励更多的社会力量参与社会福利服务，对捐赠的企业和个人给予融资、捐赠、土地、税费等方面的优惠；为参与民间福利服务的组织给予切实有利的政策优惠，包括直接拨款、补贴、税收减免以及免费的土地与公办设施等，为刚萌芽的民间福利组织营造更适合的发展土壤，激发社会层面的个人和组织对社会福利服务事业的关注和支持。

在扶持的同时政府应适当加大资金的投入力度。资金是组织运行的基础和保障，确保资金的来源，才有助于民间福利组织在起步阶段的运营，才有助于民间福利组织更好地开发有质量的福利项目。政府的资金投入还要注重资金投入时间的延续性和科学性，使民间福利组织不仅局限于短期项目的福利供给，而是有能力规划和提供具有延续性、不断完善改进的社会福利服务。政府可尝试通过政策优惠和资金投入扶持一批具有一定规模的民间养老机构发展养老集团，形成品牌，走规模化、连锁化发展的路子。

政府可以采取购买服务或政府与社会组织合作的形式。制定政府购买福利服务和政社合作的实施办法，完善民间福利组织参与社会福利供给的准入机制、激励机制、竞争机制、评估机制、责任追究等相关机制的可操作；实现政府购买服务过程的透明、公开、公正，引入第三方评价机构以及良性的竞争机制，对评选的标准、评选的过程、以及评选的结果给予适时的公开，避免恶性竞争等不公平现象的发生，促进民间福利组织公平发展。

构建政府与民间福利组织之间平等的关系。政府与民间福利组织应该是合作协同的关系。这种公私合作体现了资源双向流动：政府的资源包括财政拨款、信息、政治支持与合法性、参与渠道等；民间福利组织的资源包括信息和服务。通过构建政府与民间福利组织之间平等、协作的关系，简化民间福利组织的申办程序，避免过多的行政干预，权力下放，使得民间福利组织不仅作为具体福利服务的实施者，还可以真正参与到政策制定和评估的阶段，为民间福利组织营造一个自由、灵活的宽松环境，激发创新与效率，更好的促进不同资源的双向流动，实现不同资源的互补，从而创造新的价值。

“十二五”期间，酒泉市先后颁布了《酒泉市农村居民最低生活保障实施办法》《酒泉市被征地农民养老保险暂行办法》《关于在全市农村基层建立村务监督委员会的实施意见》等一批加强农村社会福利、保障农村基本养老的政策性、规范性文件。农村低保年标准和月人均补助水平由2011年的1096元、77元提高到了2015年的2434元、131元，增长了122%、70.1%；2015年农村低保一、二类对象月人均补助水平分别达到275元、234元。农村五保供养标准由每人每年2400元提高到5014元，增长了109%，年均供养2600人，集中供养率31%，累计发放供养金4827.75万元。社区服务设施建设有效加强，农村社区综合服务设施覆盖率达到了30%，社区日间照料服务覆盖了32%的建制村。阿克塞县被民政部命名为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，肃北县和敦煌市农村社区建设实现全覆盖。应该说，酒泉市农村社保制度体系相对系统，社保覆盖范围不断扩大，社会福利服务体系日趋完善。但是，不断加剧的人口老龄化以及因大量青壮年劳动力流动到城市就业而造成的空巢化加速，老年人照护需求的增长和服务供给严重不足成为当前农村地区最核心的矛盾。而差异明显的城乡二元结构使得农村地区依据“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的社会养老服务体系构架发展社会养老服务面临不少障碍和局限。《酒泉市民政事业发展“十三五”规划》指出，酒泉市应该建立低保标准量化调整机制，逐步缩小城乡低保标准差距，稳步推进农村低保一、二类对象收入的“政策性脱贫”。对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，采取必要措施给予生活保障。“十三五”期间，酒泉市90%以上的乡镇、60%的行政村和100%的贫困村都要建成老年人日间照料中心（农村互助老人幸福院）。按照国家倡导的适度普惠和精准供给原则，理想状态的农村社会养老服务体系应该是惠及全体、重点突出、分工明确、结构均衡。“惠及全体”是指面向全体农村老年人，“重点突出”是指为重点老年群体提供养老照护服务，“分工明确”是指针对不同的目标群体（“三无”老人、失能老人、自理老人）设置不同的服务体系，“结构均衡”是指各服务子系统随着服务供需主体的变化而不断调整。

农村“三无”老人是指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人，他们是农村较为弱势的群体，仅仅依靠自己难以实现“老有所养”，需要政府提供制度性保障，才能解决生存问题。按照国务院印发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中关于托底供养的措施，应该构建福利型养老照护服务体系给予。在这个体系中，养老照护服务的供给主体是乡镇政府，供养场所以敬老院为主，供养内容包括衣、食、住、行等基本生活服务以及加强对不能自理的“三无”老人提供照料护理服务，供给方式包括直接提供（公办公营）和间接提供（公建民营和政府购买服务）。

在人口老龄化过程中，老年人生活不能自理的失能化趋势明显。对于这一类目标群体需要构建普救型养老照护服务体系。所谓普救型，是指应该为所有经过综合评估确定为失能的农村老年人提供照护服务。在这个体系中，养老照护服务的评估主体以基层乡镇政府相关部门为主，逐渐引入乡镇卫生院及村卫生室的医生、护士等作为评估人员；供养场所包括家庭、敬老院、互助养老设施等。这一体系目前的重点在于对失能老人的情况评估。

自理老人是农村老年人的主体，正是因为生活可以自理，子女较为放心外出工作。因此，农村的自理老人有为数不少的空巢和留守老人。由于具备基本的生活自理能力，这部分老年人最需要的不是专业的照护服务，而是工具性的辅助服务，如洗衣、做饭、打扫卫生、看病拿药、上门慰问等。适合这部分老人的应该是需求型养老照护服务体系。在这个体系中，主要是农村基层社会力量、民间组织或个人通过各种形式重点为有需求的空巢和留守老人提供工具性日常生活照料服务。