酒泉小康社会建设的差距与不足

总的看来，酒泉市全面建设小康社会成就显著，实现进程位居全省前列，与全国的差距明显缩小，具备了在全省率先建成全面小康社会的基础条件，但与全面建成小康社会的目标要求还有许多短板，产业层次较低、生态环境脆弱、脱贫攻坚任务繁重、经济社会发展不协调的问题仍很突出，而这些短板既涉及经济实力、产业层次和科技创新，又涉及公共服务、民主法治和生态文明建设。

新修订的全面建成小康社会监测指标体系，更加注重了产业结构和发展质量的考核，除原来的服务业增加值占比外，增加了科技进步贡献率、战略性新兴产业增加值占比、高技术产品出口占比、服务贸易占对外贸易比重4项指标，而对于长期依赖资源开发的酒泉来看，推进供给侧结构性改革，实现产业转型升级，达到全面小康所要求的目标，将面临诸多困难和挑战。

1.产业结构不合理，转型升级难度大。始于“十一五”末的酒泉千万千瓦级风电基地和百万千瓦级光电基地建设，带动了“十二五”初期新能源装备制造业大发展，产业结构迅速提升，装备制造业占规模以上工业的比重由2008年的不足4%迅速提高到2012年的34.4%。此后，受风光电输出受限，弃风弃光率攀升的影响，国家对酒泉新能源基地建设审批节奏放缓，装备制造业占规上工业比重迅速下降到2016年的10.4%。酒泉新能源基地建设，促进了战略性新兴产业的迅猛发展，改变了长期以来工业“一油独大”的局面，新能源产业、石化工业、新型建材“三足鼎立”的发展格局基本确立。但产业层次和协同发展度低，基本处在备品来件组装层次，依赖于企业总部或风光电基地建设，缺少紧密衔接的上下游配套产业。同时，自主创新能力较弱，科学研究与试验发展投入不足，产业竞争力不强。2016年，全市R&D经费投入强度为1.04%，实现程度仅为41.6%，距全面小康标准2.5%还有较大差距。

表10　2000年以来酒泉市工业支柱行业产出占比变化情况（%）

数据来源：根据《酒泉统计年鉴》和历年统计公报整理计算。

2013年以来，随着经济发展进入新常态，资源性产品产能过剩问题日渐突出，加之新能源产业发展受限，工业步入调整发展阶段，相比之下，以商贸、旅游、住宿、餐饮为代表的服务业保持较快增长，第三产业占GDP比重由2010年的34.7%大幅提升到2016年的49.9%，全面小康实现程度达到89.1%。从表象上看，明显缩小了与人均GDP、工业劳动生产率、农业劳动生产率、城镇化率的实现程度之间的差距。但服务业比重的提高主要源于占比近八成的能源、原材料产品价格持续下跌导致的工业经济规模萎缩（PPI自2012年3月起连续54个月下跌，累计降幅达13%；工业增加值由2013年的232.4亿元下降到2016年的130.9亿元^[6]），附加值高、辐射带动强的生产性服务业发展滞后，对保持工农业生产连续性、促进技术进步和产业升级、提高生产效率的服务保障能力较弱，2016年酒泉市生产性服务业占GDP的比重仅为22.4%，远低于全国平均水平。

表11　酒泉市2009—2016年工业、服务业增速及比重变化情况

数据来源：2009—2016年酒泉市国民经济和社会发展统计公报及《统计年鉴》。

2.初级产品占比高，链条延伸难度大。从工业结构来看，长期过度依赖资源开发，新能源、石油化工、矿产品采选占到工业的近90%，工业仍属于依靠资源优势和初级产品加工支撑增长，产业层次处于价值链的低中端，产品大多属于基础性上游产品，面向工业生产部门的能源、原材料产品多，面向终端市场的消费性产品少，产品需求主要取决于中东部地区等外部市场，整体抗风险能力较低。从市场供需来看，受经济转型和增速下行的影响，国内外资源性产品总体处于供大于求，部分行业产能已严重过剩。2015年，酒泉市铁合金产能利用率仅为1.73%，水泥产能利用率只有43.69%，原煤产能利用率只有41.64%。由于市场需求锐减，冶金、有色、煤炭、电力、石化等支柱行业生产全面下滑，盈利能力大幅下降。其中，冶金行业增加值下降23.1%，利润下降327.3%；有色行业增加值下降52.4%，利润下降559.6%；煤炭行业增加值下降17%，利润下降217.8%；电力行业增加值下降5.1%，利润下降197.3%。从供给侧结构性改革看，在去产能政策刺激和部分矿产品价格回升的双重作用下，有色、冶金、煤炭行业在2016年恢复性增长，增速分别达23.1%、42%和49.2%。但工业止滑稳增的基础不牢，2017年1—6月，全市28个工业行业近三分之二呈现负增长，装备制造和建材降幅高达28.8%和26.3%，冶金、食品、有色、医药、石化分别下降19.7%、15.8%、10.6%、7.4%和2.7%。从产业集聚度来看，资源优势远未转化为经济优势，没有达到规模经济和集聚集群发展，对省内及周边市场占有率低、支配能力弱，缺少“扎堆”发展的企业群体、“板块经济”和集中寡占型产业，石化、有色、食品、装备制造等主导产业在全省的市场集中度下降，制约了资源集中配置和区域经济集约增长（表12）。尤其是新能源装备制造业，虽然形成了全产业链生产能力，但除风机叶片、塔筒、法兰轮毂、光伏支架等不便长途运输的外围设备在本地加工制造外，齿轮箱、发电机、电控系统等核心部件和原辅材料全部依赖企业总部或外部市场，风光电装备制造基本处在设备组装的层次。^[7]

表12　酒泉市支柱工业在全省的市场集中度

资料来源：根据甘肃省及酒泉市相应年度统计公报数据整理计算。

3.企业运营成本高，产品配套难度大。酒泉市地处西北内陆，远离中心城市和密集消费市场，区域经济欠发达，产业分工协作和交通物流条件不便，与周边市场的产业组织成本高，承接产业转移、发展配套服务产业的能力不强。围绕特色农业形成的蔬菜、制种、葡萄、草畜乳、啤酒原料、特色果品等农产品加工业，大多属于初级加工和保鲜贮藏，缺乏紧密衔接的上下游产业链。矿产品基本停留在“多挖快卖”的采选层面，煤化工、硅材料等产业还处在起步阶段，资源综合利用率不高，没有形成垂直分工产业链和上下游紧密配套的企业集群，加工环节所需的原料、配件和销售市场大多两头在外，本地化配套能力不强。生产性服务业发展滞后，对保持工业生产过程的连续性、促进技术进步和产业升级、提高生产效率的服务保障能力较弱，服务于现代工业的中介机构、研发机构、培训机构等中间组织缺乏，技术研发、质量检测、产品认证、高端人才培养等影响工业发展的关键环节基本依赖外部科研机构或企业总部承担，运营管理、设备维护、物流信息、金融服务等生产服务体系很不完善，难以满足专业化分工、社会化服务的需要。(www.xing528.com)

4.市场发育不充分，民企发展难度大。与东部地区相比，非公经济相对落后，经济发展缺乏活力。截至2017年6月底，全市非公经济市场主体达8.22万户，但近75%为个体工商户，私营企业户均注册资金556.5万元，户均从业人员8人，均低于全省平均水平，注册资金亿元以上的私营企业有95户，仅占0.55%，年销售收入过亿元的民营企业只有2户。2016年，全市非公经济增加值占GDP的比重为52.7%，低于省内武威、张掖、陇南、临夏等市州和非公经济三分天下有其二的沿海发达省份。从工业来看，依旧是国有及国有控股企业占主导，除传统的石化、电力行业为清一色国有企业外，发展较快的新能源首位产业，引进的多数是“国”号企业集团和上市公司，中小企业对优势产业培育发展作用发挥不够，在资源配置上“挤出效应”明显，非公有制企业增加值占规模以上工业的份额不足50%。小微企业虽然数量众多，但在经济总量中的比重较小，规模以下工业增加值只占全部工业的17.6%。此外，非公有制经济和小微企业创业难、贷款难、用地难、政策兑现难等问题长期得不到解决。总体来看，酒泉市加快发展的活力不足，企业组织结构不优，产业结构调整和经济转型的潜力亟待释放。

城乡二元结构是中国经济社会发展的基本特征，而酒泉市自20世纪80年代起持续接纳甘肃中南部贫困山区移民，形成了独有的“城市、农村、移民”三元结构特征，本地农民收入在全国、全省领先，但移民乡村收入水平较低，尤其建档立卡户的贫困程度深，脱贫难度大，必须紧紧扭住这一突出短板，大力度、宽领域、多层次向前推进。

1.移民人口占比高，按期脱贫任务重。从全国和全省来看，农村人口多、城镇化水平低是制约现代化发展和全面建成小康社会的最大制约因素。酒泉市作为西部地域广阔的欠发达地区，除具有农村人口多的共性特征外，移民人口比重大的问题更为突出。自20世纪80年代以来，按照国家“三西”农业建设和全省“兴西济中”扶贫开发战略的要求，酒泉市先后接纳“两西”、疏勒河项目、九甸峡库区和非计划移民近16万人，占全市农村人口的三分之一，全市整建制设立移民乡11个（少数民族乡6个）、移民村58个、百人以上的集中安置点110个，接收移民最多的瓜州县占到全县人口的一半，全市24个建档立卡贫困村、3.19万贫困人口全部集中在瓜州县。移民乡村能否按期脱贫，是酒泉市当前面临的最大短板，必须坚持问题导向，突出“靶向治疗”，深入推进精准扶贫精准脱贫，确保全面完成脱贫攻坚任务。这是酒泉与全国一道全面建成小康社会的关键。

2.移民乡村底子薄，条件改善任务重。一是土地极度贫瘠。全市移民区近80%的农田为低产田，疏勒河项目区盐碱地占56%，“澄浆泥”地约占14%，60%的农田亩产小麦不足400斤。由于土地贫瘠、收益较低，开垦耕地被大量弃种，瓜州县双塔乡开垦的6.8万亩耕地、玉门市独山子乡开垦的2.9万亩耕地有半数撂荒，瓜州县广至藏族乡的2.76亩农地，适宜耕种只有2000亩，其余均为新垦荒地，板结盐碱严重。二是耕作技术落后。农田水利设施不配套，农田防护林网尚未形成，农业科技服务体系不健全。加之移民大多来自陇东旱作农业区和回、藏、东乡等少数民族放牧区，对灌溉农业的耕作技能和管理方式还不完全适应。三是生活条件较差。移民乡村住房改造还没有全面完成，部分移民群众仍居住在项目区实施的简易工棚，一些偏远村庄道路等级低，电力、通信设施落后。四是生态环境脆弱。移民乡村全部处在绿洲边缘和风沙口地带，天然植被稀疏，流动沙丘广布，大量开荒移民，地表土层、天然植被遭到破坏，加之地下水超采严重，致使浅根系植物大量枯死，土地盐碱化、沙化、荒漠化呈加剧之势。五是公共服务不足。教育、卫生等公共服务体系不健全，不能满足移民群众最基本的就学就医需要，还存在适龄儿童辍学的问题，特别是医务人员缺乏，不能满足群众就近看病的需要，个别移民乡村社会管理和公共服务机构还没有全面覆盖。

3.移民收入水平低，缩小差距任务重。酒泉市移民持续时间长达20多年，绝大部分来自甘肃中南部贫困山区，移民数量大、民族人口多、来源构成杂，是除“三峡库区”移民之外，在全国接收安置移民最多的地级市。由于迁入时间和安置政策上的差异，困难和问题交织复杂，移民乡村发展极不平衡。“两西”移民入驻较早，生产生活条件有了较大改善，已整体实现脱贫。疏勒河项目和九甸峡库区移民，生态环境恶劣，土地异常贫瘠，生产生活条件较差。非计划移民不能享受安置政策，造成生活保障和收入来源不稳定。2010年，全市移民人均纯收入为1838元，相当于全省平均水平的50%，仅为全市人均水平的四分之一。近年来，通过推进实施“联村联户”和精准脱贫攻坚行动，移民乡村群众收入每年保持20%以上的增长速度，2016年移民人均纯收入达到8000元（见表13），市民、当地农民和移民群众的收入比由2010年的8.22∶3.94∶1缩小到2016年的3.76∶1.82∶1，但移民收入水平仍然不足全面小康目标的26.9%（2010年不变价），成为制约全面建成小康社会的瓶颈和短板。按照省上公布的2017年贫困线标准2920元衡量，全市0.44万户、1.67万贫困人口仍处于贫困线以下，而这又是贫困程度深、脱贫难度大的“硬骨头”，需要下大力度集中攻坚突破。

表13　酒泉市城镇、农村、移民人均收入差距

数据来源：2000—2016年酒泉市国民经济和社会发展统计公报及《酒泉统计年鉴》，2010—2012年移民人均收入不含社保政策补贴收入。

从全面建成小康社会进程看，酒泉市除产业结构和移民问题外，在基础设施、生态环保、社会事业、民生保障等公共服务领域也存在一些突出短板，集中反映在服务业增加值占比、文化产业增加值占比、研发经费投入强度、万人律师拥有量、单位GDP水耗、单位GDP建设用地、环境质量改善这7个指标。概括来讲，突出表现在三个方面：

1.文化产业占比低，教育发展不均衡，补齐公共服务短板面临较大压力。酒泉历史悠久，文化底蕴深厚，旅游资源众多，“酒泉航天”“敦煌飞天”举世瞩目，莫高窟、月牙泉、酒泉卫星发射中心、雅丹国家地质公园等景区在国内外享有较高声誉，孕育形成了丝路文化、敦煌文化、航天文化、奇石文化、民族民间文化等特色文化资源，但得天独厚的历史文化遗存开发挖掘欠缺，有历史没文化、有资源没故事，文化旅游产业规模与甘肃省委、省政府倾力打造的丝绸之路经济带甘肃黄金段“三大平台”有其二的敦煌国际文化旅游名城和丝绸之路（敦煌）国际文化博览会极不相称，文化及相关产业增加值仅占GDP的3.5% （2016年），与全面建成小康社会的目标还有较大差距。城乡教育资源分布不均衡，城市学校“大班额”和农村“麻雀学校”并存，农村义务教育生均公用经费小学比城市低18.4%、初中比城市低35.4%，每百名农村中小学生仅拥有中、高级教师3.13人，低于城市3.21人的水平，全市6.25万（2010年人口普查数据）文盲人口大部分为农村人口。尤其是移民乡村教育基础设施落后，教育教学设施简陋，适龄儿童同等接受义务教育的差距较大，近40%的移民群众属于文盲或半文盲，人均受教育年限不足5年，比全市平均水平少了4.8年，高中阶段入学率不到40%，部分女孩因移民重男轻女思想和经济贫困失学，完成高中阶段教育的女孩不足50%。^[8]除此，农村地区道路交通、卫生医疗、安全饮水等公共服务供给不足、配置不均，与城镇居民存在较大差距。

2.城乡收入差距大，民生保障水平低，补齐社会建设短板面临较大压力。酒泉城乡居民收入全省靠前，尤其农民人均纯收入连续多年保持较快增长，仅次于嘉峪关市，居全省第二。根据甘肃省统计局确定的西部标准测算，酒泉市已在2013年整体达到全面小康目标，关键在于如何缩小城乡差距、防止收入两极分化。据统计公报，2016年酒泉市城镇居民人均可支配收入30072元，农民人均纯收入14596元，按照城乡人口比重加权计算，城乡居民人均收入23676元（按2010年不变价计算为18965元），全面小康实现程度为75.9%。若将人均收入只有8000元的近16万移民、10万左右计入城镇人口统计的城郊农村居民及进城务工农民工考虑在内，按市民、当地农民、移民三大群体加权计算，2016年全市城乡居民人均收入实际为21351元（按2010年不变价计算为17103元），全面小康实现程度为68.4%。也就是说，移民因素对全市城乡居民人均收入的全面小康实现程度拖累近7.5个百分点。因此，加快脱贫攻坚步伐，补齐移民收入短板，对全面建设小康社会起着决定作用。另外，城乡社会保障体系虽然普遍建立，但私营企业、灵活就业人员参加职工医疗保险、养老保险、工伤保险的比率较低，大部分城镇自由就业者、农村进城务工人员以参加城乡居民基本医疗和城乡社会养老等非职工保险为主，社会保障的层次和起点较低。

3.自然生态较脆弱，“两高一资”占比高，补齐生态建设短板面临较大压力。酒泉市地处河西走廊西端、祁连山脉北麓，是西北乃至全国的重要生态安全屏障。区域西北部被巴丹吉林、库木塔格两大沙漠包围，从东到西形成了近千公里的风沙线，沙漠、戈壁及荒漠化面积占辖区面积的66.8%，年降水量不足80毫米，蒸发量高达2300毫米，每平方公里国土面积上的水资源仅有1.8万立方米，是全国平均水平的1/17，森林覆盖率仅为1.87%，是甘肃乃至全国荒（沙）漠化最严重、水资源最缺乏的地区之一。长期以来，酒泉以国家“三北”防护林建设为依托，大力推进生态环境建设，绿洲内人居小环境不断改善，但绿洲外围由于大气干旱、生态用水补充缺乏以及过度开荒、超载放牧等原因，祁连山雪线以年均2—6.5米的速度上升，湿地湖泊逐年萎缩，地下水位持续下降，大量天然林木和野生植被干枯死亡，土地荒漠化、沙化和盐碱化程度加剧，沙尘天气次数和强度增加，自然生态恶化趋势未能得到遏制。一方面，农业灌区面积由中华人民共和国成立初期的70多万亩扩大到380万亩，加之大量垦荒移民、超载放牧、过量抽取地下水，加剧了生态环境恶化。另一方面，工业发展以高耗能、高污染、低效率的传统工业化道路为主，“两高一资”工业比重高达80%以上，2016年万元工业增加值用水量71.2立方米，是全国平均水平的1.34倍；万元GDP用水量437.8立方米，是全国平均水平的5.2倍；万元GDP能耗0.71吨标准煤，高于全国平均水平20.3%；市区空气优良率79.5%，经济发展的资源成本和环境代价较大。经济新常态下，国家严格限制高污染、高耗能、资源型产业发展，产业准入政策和市场门槛明显提高。酒泉市借助资源优势发展的冶金、建材、煤化工、高载能等产业，既受到国家产业政策的严格限制，也面临供给侧结构性改革的市场冲击。如何保持经济发展与生态环境、特别是水资源的平衡，统筹兼顾当前平稳增长与长远绿色发展的关系，是酒泉在经济新常态下实现转型升级、跨越发展必须面对和重视解决的重大问题。^[9]