内部控制措施：优化合同管理

1.树立合同风险意识，健全合同管理制度

合同管理是行政事业单位在市场经济条件下对内部的重要管理工作，涉及预算管理、政府采购、资金收支、资产管理等各项经济活动，需要单位内部各有关部门和岗位间的沟通、协调和联动。合同风险客观存在，有的合同风险不可控制或不可预见，对合同风险存在的可能性、必然性及危害性的正确认识是防范合同风险的关键和前提。行政事业单位应当树立合同风险意识，采取有效措施，努力规避或减少风险，避免经济损失或其他影响。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十四条第一款规定：“单位应当建立健全合同内部管理制度。”从行政事业单位合同管理存在的主要风险来看，单位未制定及执行合同管理制度是最主要原因之一。单位应结合自身规模、管理特性等情况制定能有效控制的合同管理制度：合同管理岗位责任制度；合同归口管理制度；合同订立会审、审批、订立管理制度；合同履行程序及验收制度；合同登记保管制度等。在制度框架下，行政事业单位合理设置合同管理岗位，确定合同管理责任主体，厘清职责，明确合同管理各方的职能职责、签订经济合同的范围与条件，合同审批权限等，建立合同监督管理机制，确立合同管理范围和流程，建立部门间的沟通协调机制，采取相应控制措施，有效控制合同风险。

2.实行合同归口管理，提高合同管理人员水平

归口管理是为了防止重复管理、多头管理或无序管理，按特定职责分工，明确权利义务，各司其职的一种管理方式。由于合同管理专业性强，涉及经济、技术及法律等方面的问题，要求合同实行归口管理。行政事业单位应明确合同归口管理部门。根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》第五十四条规定“单位应当对合同实施归口管理……”的要求，结合单位管理体制，可单独设置合同管理部门，也可办公室下设，安排专业人员专职负责。负责牵头组织梳理、完善管理制度，保管合同档案，组织重大经济合同谈判、管理合同专用章等；当合同双方发生经济纠纷时，应积极维护单位的合法权益，做好相关协调工作；当需要进行经济诉讼时，应积极收集相关证据，代理单位参与经济诉讼活动；负责合同的后续管理，应定期整理更新、报告合同签订与履行情况；同时明确业务部门、合同归口管理部门以及财务部门等相关部门在合同管理中的职责。建立沟通机制，部门之间定期核对合同签订、履行与支付情况。

明确合同的授权审批和签署权限。按照重要性，合同可分为重大合同、重要合同和一般合同。其中，重大合同是指那些对单位正常运转具有致命性影响的经济事项所涉及的合同；重要合同是指那些对单位正常运转具有重要影响的经济事项所涉及的合同；除重大合同、重要合同外，其余的合同归于一般合同。单位应明确合同管理岗位的审批权限，确保管理人员在其授权和审批权限内开展合同业务。

做好合同管理人员引进和管理工作，确保合同业务相关人员的专业胜任能力和职业道德素养。明确合同管理考核和责任追究制度，提高合同业务管理水平，确保单位合同业务正常开展。

3.风险防范关口前移，加强合同立项管理

认真编制政府采购预算。随着新《预算法》的颁布，以及各项政府采购规章制度的出台，预算管理、政府采购管理、合同管理实现有机结合，政府采购预算是行政事业单位部门预算的重要组成内容，是签订经济合同的依据，预算编制时一定要遵循精细化、实事求是、科学有据的原则，为预算执行打下坚实基础，为合同签订提供有力支撑。

强化采购需求审查。采购活动实施前应制订采购需求，进行立项审查，对采购目标、服务要求等进行前期论证，对于涉及较高专业技术、法律关系复杂的合同，必须组织相关技术专家、法律专家、财会专家等进行论证，力求使采购需求切合实际，避免出现重复建设、资源浪费，并充分了解市场信息，进行合理估价，根据金额大小及重要程度，分级进行立项审批。

4.重视合同调查工作，加强合同谈判控制

加强合同签订前期审查。合同签订前应查看拟签订合同的对方当事人的营业执照、税务登记证、银行开户许可证、资质证书等，对其诚信状况、资质情况、履约情况、独立承担民事责任的能力等进行充分调查。与被调查对象的主要供应商、客户、开户行、税务及工商部门等沟通，了解对方的经济实力、产品质量、售后服务及信誉等方面情况，并对其资金情况、专业技术能力、产品质量保障、合同签订价格等多方面进行分析、比较、论证、调研，选择各方面条件较好的公司入围。对合同对象建立信用档案，定期对其进行信用评价，在合同履行过程中随时关注其资信变化，确保签约对象主体具有相应的主体资格、资信状况良好、具备履约能力。

调查合同签署方是否有履行责任和义务的能力非常重要，不能与无法承担民事责任的公司进行合同的签订。同时要在签订合同前做好自身主体资格的审查和承担能力的确认。在与对方签订合同前，行政事业单位要审查自身的主体资格是否符合合同签订的相关法律、本单位是否具有偿还能力以及合同签订的资金是否得到财务部门的批准，是否有资金保障。

合同谈判是合同当事各方就合同标的内容、数量金额、履约方式、价款结算、违约补救等在内的重要内容进行磋商的过程和结果，需要行政事业单位多人参与，群策群力。行政事业单位应当根据市场实际情况选择适宜的洽谈方式，超过一定数额的货物、服务和工程采购项目，按照国家关于政府采购法律法规规定选择合同订立方式。在合同谈判过程中，行政事业单位应当组建人员素质较高、专业结构合理的谈判团队。谈判团队中应当包括本单位业务人员以及财会、审计、法律等方面的人员，影响重大、涉及专业技术或法律关系复杂的合同更应当引起足够重视，可聘请外部专家参与合同谈判相关工作。无论是本单位人员还是外部专家，应当全面考核其专业资质、胜任能力和职业道德情况，不可因为选人用人不当带来不可预见的风险。

严格审核合同条款，关注合同的核心内容、条款和关键细节。包括合同标的的数量、质量和技术标准，合同价格的确定方式和支付方式，履约期限和方式，违约责任和纠纷解决方式，合同变更或解除条件等。合同一般应当具备以下条款：合同主体的名称或者姓名和住所；合同标的或者项目的详细内容；合同当事人的权利和义务；履行期限、地点和方式；违约责任及赔偿损失的计算方法；合同变更、解除及终止的条件；合同争议解决方式；生效条件、订立日期。订立合同不得有下列内容：超越行政事业单位职权范围的承诺或者义务性规定；违反法律规定以行政事业单位作为合同保证人；临时机构、议事协调机构和内设机构作为一方当事人订立合同；其他违反法律、法规、规章或者损害国家、社会公共利益的约定。

搜集和研究国家相关法律法规、行业管理政策，同类产品或服务市场竞争情况，确保合同内容符合国家产业政策和法律法规要求；提前搜集谈判对手的资料，熟悉对方的基本情况，有针对性地制订谈判策略；加强内部保密工作，防止出现己方信息泄露的情况；对谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见应当做好记录，做好责任追究工作。

5.重视合同文书表述，加强审核、签署管理

防范合同订立风险最基本的要求是保证合同事项本身的合规性，离开了这个前提和基础，防范合同风险就无从谈起了。合同文本是当事各方权利义务的全面反映和集中体现，对于合同全面履行和纠纷处理等意义重大。行政事业单位对外发生经济活动所签合同以书面合同为准，除数额较小、风险可控、可以即时结清的项目外，都应订立书面合同。合同文本要保证内容和条款表述完整准确；格式合同或由签约对方起草的合同应当组织审查，不可因图省事而放弃争取权利，要确保合同表述能够准确反映单位诉求和谈判达成的一致约定。

合同事项的实质内容和外在形式应当确保符合相关规定，避免以合法形式掩盖规避法律的非法实质合同行为。行政事业单位合同立项应全面并符合法律规定及财政资金管理相关规定。合同订立的内容，如房屋出租重点应关注合同是否明确资产出租、出借期间的修缮保养、税赋缴纳、租金及物业管理费的收付、归还期限等事项；不得违规签订担保和借贷合同，不得购买股票、基金等高风险投资品种等。特殊情况是否经专门部门或机构审批，如有授权内容，是否在授权范围内进行处理等；对于违约责任约定定金罚则、违约金、赔偿金及管辖的法院等，所有这些，合同订立时应尽量约定具体、明确，出现纠纷可以按约定进行妥善处理。(www.xing528.com)

合同承办部门在报送审核时，应当一并报送以下材料并对其真实性负责：合同文本草拟稿及电子稿；相关主体资格、资质证明材料；合同订立的依据、相关批准材料；与签订合同有关的其他材料。

加强合同审查。合同签订过程中，严格按流程进行审批。严格审查合同文本，明确约定事项；规范、完整地签署合同，避免出现漏洞，留下隐患。一般从以下方面对合同进行审核：合同主体的资格、资质及履约能力；合同内容的合法性、合理性；合同文本的规范性；合同是否损害国家利益和社会公共利益；其他需要审核的事项。应当严格审核合同目标是否与单位职责和管理目标相协调，加强预算和成本管理，防止因签订合同导致超计划投资、超预算或无预算支出。建立合同会审制度，对影响重大或法律关系复杂的合同文本，单位财务部门、内审部门、法律部门、业务关联的相关部门要进行联合审查并签署意见，必要时应当组织集中讨论会审。合同拟定后应经归口管理部门认真审核，在确认合同内容完整、不存在风险的情况下，经领导审批方可订立合同。重大事项还应在合同订立前向单位领导报告，经领导办公会议集体决策后方可订立合同。

在签订合同前，要对合同上所有的条款进行仔细检查，确保无误后再签订合同；在签订正式的合同时，要关注空白处，以免给其他人加入其他不合理条款的机会；在签订前期合同时，应要求对方先加盖公司公章；为了减少风险发生的概率，双方都应采用钢印章；要在合同正式签订后，对签订的合同进行现场见证，以免日后由对方自行改动合同，以此保障单位的财产安全。

应当严格划分各类合同的签署权限，严禁超越权限签订合同。法定代表人授权签署合同的，应当签署授权委托书；要加强合同印章管理，单位法定代表人或其授权的代理人未签字署名的，不可加盖合同印章。不可逾越审批流程，合同管理流程欠缺的合同文本不得加盖合同印章；为防止已签署的合同被篡改，可以加盖骑缝章、使用防伪印记等方法对合同内容加以控制。按照国家有关法律、行政法规规定，需办理批准、登记等手续之后方可生效的合同，应当及时按规定办理相关手续。

6.加强合同履行控制，按约进行合同结算

合同履行是合同控制最重要的环节之一，行政事业单位严格按照合同约定，做好合同的履行控制工作。要对合同履行实施有效监控，注意合同约定的细节内容，对合同履行实施情况对照合同进行控制。对质量、数量、款式等不符合要求的，应及时按要求进行调整，并按合同约定做好追究责任的准备。业务部门归集合同、发票、验收单等原始凭证经审批后由财务部门付款，财务部门按合同约定的付款方式加强付款审核，一般的买卖合同，应对标的物的数量和质量进行验收，验收合格后付款。对建设工程项目等建设工期长、需要支付工程预付款的，应按合同约定，并结合工程项目进度进行付款，不得提前支付款项。不符合合同约定的，暂不付款并及时向领导汇报。

在合同履行过程中，注重财务人员的参与。也就是说，在单位合同订立及履行的过程中，财务人员应当积极参与，尽可能减少由于付款方式存在不足所导致的合同执行风险的出现。单位财务部门应当结合合同实际履行情况来进行账务处理，严格遵照合同条款来开展各项经济活动。若未能够按照合同条款履行合约的，单位财务部门应当及时报告，以免对单位造成无法预知的经济风险。

建立合同履行审查监督制度，对于合同没有约定或约定不明确的内容，通过双方协商一致对原合同进行补充；无法达成协议的，按照国家相关法律法规、合同有关条款或交易习惯确定。对于显失公平、条款有误或存在欺诈行为的合同，按规定程序及时报告、并经合同双方协商，按照约定办理合同变更或解除事宜。由于对方当事人的原因造成合同中止、转让、解除，造成单位经济损失的，应向对方当事人以书面形式提出索赔。

7.加强合同纠纷控制，建立合同考核评价机制

单位应加强合同履行监控，有效防范违约风险。明确由合同执行部门跟踪合同履行情况，合同履行困难或合同纠纷由合同归口管理部门协调解决；确保合同当事人遵循诚信原则严格履行合同，发现履行隐患及时反馈，并采取保护性措施；确保在发生合同违约或合同纠纷时，能够迅速反应，在规定时效内依合同约定选择仲裁或诉讼方式解决，防止因履约监控缺失损害单位权益。

单位发生合同纠纷，要在法律规定的时效期间内，采取协商、调解、仲裁、诉讼等方式解决。如果双方经过协商达成一致意见的，要及时签订书面协议确认，并由双方代表签字并加盖双方法人公章或合同专用章。如需要通过仲裁、诉讼方式解决的，合同管理部门要及时安排精通法律的人员，运用正确的方法收集证据材料，做好诉讼准备，维护单位的合法权益。

单位应建立合同管理考核追踪制度，切实建立合同风险防范问责机制，明确合同管理流程中的各岗位职责。应定期对合同决策、订立、履行等管理情况进行分析评估，发现管理隐患应及时改善解决，在出现合同风险时应科学客观地分析原因，对于因单位内部人员工作疏忽造成损失的，应追究相关人员的责任，确保上述合同管理内控机制能够有效执行，避免管理程序流于形式。

强化合同执行评价及监督。根据不同的合同类型制定相应的评价标准，对合同进度、完成情况、预期效果等按期进行评估，强化对合同履行情况的管理与控制，及时发现在合同履行过程中出现的问题并予以纠正。另外，通过审计等手段规范合同签订行为、提高合同管理水平。

8.及时整理归档，加强合同档案管理

单位应当建立合同档案管理制度，定期对合同进行统计、分类和归档，详细记录登记合同的订立、履行和变更、终结等情况。在合同订立阶段，加强合同资料的管理，是内部控制规范的基本要求，也是防范合同风险的起点和合同补救、纠纷处理和责任追究的客观需要。合同签订完成后，应及时搜集整理合同资料，将合同文本、合同立项、市场调查、合同谈判及构成要约、承诺的相关文件、电子信函等资料以及反映合同订立内部审批情况的有关资料移交给合同管理部门。

合同管理部门应建立合同档案，委派专门的部门和工作人员来对行政事业单位合同进行统一连续编号，并进行科学化管理。对每一份合同、分批履行的情况记录及变更、解除合同的协议等都必须加以编号，按顺序装订成册，妥善保管。在此基础上建立精准的电子合同，实现电子化合同管理，并编制电子目录，以待相关部门和人员在有需要时进行查阅，切实提高行政事业单位合同管理的便捷性和高效性，将合同管理风险降到最低水平。

单位应根据合同的不同种类建立合同的台账，定期向领导报告合同履行情况报表，便于领导及时了解合同管理及控制情况，为领导经济决策提供可靠依据。加强合同管理情况评估，单位应对合同订立、履行及纠纷解决等方面情况进行总结评估，查找合同控制存在的问题，及时调整控制策略，保证合同控制有效。加大合同后续跟踪管理，保障合同成果有效利用，充分发挥财政资金效益。