资产管理内部控制策略优化

1.资产管理体系控制

（1）建立健全内部资产管理制度。行政事业单位应立足实际发展的需要，对各项资产管理制度及时做出补充和完善，确保资产管理更加有序、高效。国有资产管理制度体系应该做到全覆盖，形成管理全口径、全覆盖的资产管理规章体系。制度建设不仅要做到有章可循，同时还要便于管理：一是单位应将资产管理内部控制制度进行细化，例如资产采购验收制度、日常使用管理制度、转让管理制度、报损报废制度、监督检查制度等，在资产管理的各个环节都能做到有据可依，有规范有流程。二是资产管理各项制度要整体有序、环环相扣，相互之间不存在冲突，便于执行。制度应该全面，要考虑到不同管理层次的需求，要能落地、有效。同时要加强资产管理内部审计制度的执行，行政事业单位内部审计可适时开展资产管理专项审计，及时发现资产管理过程中存在的不规范、低效率的问题，并通过整改工作来落实解决资产管理漏洞，防范风险。

（2）合理设置资产管理岗位，明确职责权限。行政事业单位按照“统一领导、分类管理、归口统筹、分级负责、责任到人”的管理体制，根据本单位“三定”规定和单位实际，合理设置资产管理岗位，确保不相容岗位相分离。通过明确划分各职能部门、管理岗位的职责权限来有效实现资产管理的内部控制。首先是内部各部门之间不相容职能之间要相分离。预算编制与资产采购的部门相分离，采购与验收的部门相分离，验收与入账的部门相分离，实物账与价值账的管理部门相分离，实物账与实物管理相分离。其次是资产管理部门不相容职务相分离。负责预算编制管理与负责采购管理相分离，负责采购管理与负责账务管理相分离，负责库房管理与负责账务管理相分离。最后是资产管理部门内部各岗位之间不相容岗位要相分离。库房管理岗位应与账务管理岗位相分离，资产采购岗位应与资产账务管理岗位相分离，库房管理岗位应与办理资产处置岗位相分离。

在实现分离控制的同时也要考虑成本效益原则。所以在实际工作中不能过于追求单位内部控制的层次和人员，要以高效、实用为出发点，根据单位的工作实际，有重点、合理地设置内控层次和人员岗位，明确各个层次的职责权限，强化各相应层次的责任，只有这样才能提高单位内部控制的有用性和效率性。

（3）识别资产管理风险点，采取相应的风险点控制措施。行政事业单位资产内部管理容易出现的风险点主要包括货币资金是否安全完整、资产配置是否科学、合理；采购是否按国家相关规定办理；资产验收是否规范；出入库手续是否齐全；账账、账实是否相符；使用过程中领用、借用、归还手续是否齐全；资产出租、出借、对外投资的程序是否合法；在资产使用过程中是否存在损坏、丢失、浪费、闲置、使用率低下；是否严格按照规定进行资产处置，待报废资产是否账实、账账相符；资产清查是否全面彻底，是否存在隐瞒不报、账实不符的情况等等。准确识别资产管理各环节的风险点并建立与之相匹配的控制措施是实现资产内部控制的切实保障。

（4）加强资产清查核实工作力度。行政事业单位根据资产管理的工作需要，按照规定的程序、方法，对本单位进行账务清理、财产清查，依法认定各项资产损益和资金挂账，对资产盘盈、损失和资金挂账按程序予以申报认定，从而明确单位资产总额。清查内容包括单位基本情况清理、账务清理、财产清查和完善制度等。其中，单位基本情况清理是指对纳入清查工作范围的所属单位户数、机构及人员状况等基本情况进行清理；账务清理是指对单位的库存现金、银行账户、有价证券、资金往来和其他基本账务情况进行核对和清理；财产清查是指对单位的各项资产进行全面的清理、核对和查实；完善制度是指针对存在的资产管理问题，进行总结分析，提出整改措施和实施计划，建立健全各项资产管理制度。单位对清查的资产盘盈、损失和资金挂账情况应该按照资产清查要求分类整理，提出相关处理建议。

（5）加快资产管理信息化建设，合理配置资源。行政事业单位应大力推进资产管理信息化的实践，加快构建本单位的资产信息管理平台，包括资产卡片管理、资产配置管理、资产使用管理、资产处置管理、产权登记管理、资产评估管理、资产收益管理、资产报表管理和查询分析。实现资产管理信息系统与财务系统的对接和完善。一方面资产管理和预算、财务、实物等的管理实现对接，从规范资金的投入使用入手，加大资金使用的审核力度，制定合理的资源配置计划。关注资金投入的目的性和针对性，要将有限的资金用在最适合、最迫切的地方；另一方面建立资源共享平台，改变设备资产重复购置、闲置浪费的现状，结合本单位资产设备的管理情况，合理安排、调配资源，不断提高资产的利用率。利用资产管理信息系统对资产进行动态管理与监控，在节约人工成本的情况下，及时发现、解决资产管理过程中存在的各类问题，提高资源配置的效率。

（6）建立健全资产绩效评估体系，提高资产使用效益。行政事业单位要对资产管理的绩效进行评价，绩效评估体系能够在很大程度上有效降低资产管理成本，促进提高资产的使用效率。资产管理绩效评价应科学设立评价指标体系，基于客观性、可比性、系统性、合理性等原则，以行政事业单位资金投入后产生的效果、效率和效益为基础，借助定性与定量相结合的方法，形成一套较为完备的多指标体系，对国有资产管理的实效进行科学评价。单位应根据实际情况，根据管理需求的不同，合理确定评价重点，不断摸索适合自身需求的评价体系。例如，资产管理绩效评价体系不应仅局限于评价资产管理的效率、效益、效果，如果管理制度本身不完善，还应对资产管理体制、机制的建设及管理水平的高低加以评价，同时与资产管理紧密相关的财务绩效与预算绩效也应纳入考核的内容之列，资产管理绩效评价结果应作为国有资产配置的重要依据。

2.货币资金控制

（1）建立健全货币资金管理体系。货币资金内部控制主要集中在财务部门内部进行，涉及出纳、会计、稽核、财务部门负责人、分管财务单位领导等岗位。

一是建立起货币资金内部控制的风险评估机制。具体来讲，可分为以下步骤：分析单位货币资金发生风险的原因，找出风险控制点，作为货币资金内部控制开展的参考；找出应对风险的手段措施，制作出货币资金业务风险控制的业务流程图；明确每个业务流程中相关人员的责任；明确授权体系，明示各个环节的货币资金风险控制点，更好地规避风险；设置货币资金风险控制的评估人员，定期与财会人员交流，对货币资金风险进行实时监控，不断完善风险控制制度，进而更好地对风险进行评估控制；风险控制的评估人员定期总结出风险评估报告，向单位负责人进行汇报；对实施状况进行内部监督，更好地促进风险控制；货币资金内部控制活动执行的结果纳入每个相关人员的业绩考核中去，激励全员更用心地做好货币资金的内控工作。

二是不相容职务相互分离制度。货币资金的实施支付人员不能同时是审批人员，否则就失去了审批的意义；货币资金的保管人员不能同时担当记账工作；货币资金的保管者不能同时是授权保管的人；货币资金的记账人员不能同时担当审计工作；出纳不能在负责本职工作的同时又负责记账、开票等工作；货币资金业务经办人员要具有相应的资格并定期轮岗，防止出现舞弊行为。

三是不断规范货币资金业务流程。货币资金业务内控流程首先要从预算管理开始，强化预算管理是加强会计内部控制必不可少的一个环节，各单位要严格执行经过上级确认批准的预算。控制费用首先要制定一套详细的内部费用控制指标制度，将各项费用指标进行分解，具体分摊到行政事业单位内部各个部门。会计核算准确地反映出各部门费用指标的实际使用情况。其次要加强对收入原始凭证的控制。单位的各项收入都应及时存入银行，要杜绝账外账、“小金库”等各种现象。每一笔具体的收入都要有其相应的原始凭证，时间、金额都要能对应，通过对原始凭证的控制来确保收入能够足额入账。加强对结算方式的控制，结算时要尽可能减少经手现金的人员以及现金在外流动的时间，收到的现金要尽可能当天送存银行。资金支付采用转账或公务卡报销，尽量不采用现金结算。单位业务人员在需要用款时应提前提出付款申请，并且在申请单上写明支付的方式、金额、用途等内容。审批人应在其授权权限内对申请的真实性、金额、是否符合预算计划等进行审查，对于符合规定的申请予以批准，不合规定的申请不予批准，并且审批人应对审批结果承担责任以防止越权审批及不当审批的现象。对于领导批准的申请进入财务人员复核程序的，财务人员要对申请的金额、用途、原始凭证的真实性有效性、程序正当性等全面复核。对于手续不齐全的，要求申请人补齐手续，对于不合规的申请则退还领导人要求其纠正批准。最后出纳人根据财务人员复核后的申请，按照其金额及支付方式付款。

四是票据、印章管理的内部控制。加强与货币资金有关的票据保管和使用。首先，要制定相关的票据管理制度，明确各类票据的领购、保管及使用方法。与支付业务相关的票据应与支付所需印章交由不同人员保管，尤其是支票不得与财务章交由一人保管。一般法人章由出纳保管，财务专用章由主管会计保管，单位的公章则应由单位负责人或授权专人保管。印章的使用要实行使用责任制，相关负责人签字或盖章之前，要严格履行签字或盖章手续，要设置印章的使用登记簿，签字或盖章之前要履行相关审批手续并登记。

五是授权审批控制。有效的货币资金授权审批制度需要明确以下几个方面的内容：制定的授权审批制度要根据单位的具体业务状况量身定制，而不是随意套用其他单位的制度；授权审批权限层次分明，不同级别审批人员的权限及责任要规定清楚。要将普通授权与特别授权、个人授权与集体授权，授权与责任承担等关系处理好。处理个人授权与集体授权的关系时还应注意，既不能出现“一人说了算”的独裁现象，也不能出现“任何人都有否决权”的“全体审批”现象，并且还要防止将财务支出业务分成几部分实行分块审批的“割据审批”现象，还必须明确货币资金支付业务的办理人员的职责，并要求建立起相应的责任追究制度，每一笔货币资金业务都要按既定的审批流程进行审批，不能出现先支付后补手续的现象。

（2）健全银行账户管理控制机制。应加强对行政事业单位银行账户的管理，按照相关规定制定操作流程并严格执行，实行严格的账户审批制度。行政事业单位根据工作需求，提出开立、变更和撤销银行账户的申请，并提供相关材料，经主管单位财务部门审核后，上报同级财政主管业务部门审核，由同级财政国库管理部门办理批复手续。行政事业单位持财政部门批复，按人民银行有关规定办理开立、变更银行账户手续。合理设置银行账户。行政事业单位银行账户包括基本存款账户、零余额账户、基本建设账户和其他专用存款账户等。如果有私设银行账户、随意注销账户的现象发生，一定要追查相关人员的责任并采取相应的措施以防止今后此类情况再次发生。加强银行账户的监督管理。单位应该有专人按规定负责核对银行账户，确保银行账户余额应该与资产负债表上对应的余额一致，同时要在货币资金内部控制制度中明确加强银行结算业务管理，并通过单位外部的审计来监督这方面的实施情况。

（3）对货币资金的核查控制。在货币资金从流入到流出的过程中，存在着现金安全性的问题。在实际操作中要加强对现金、原始凭证等的管理，并且按照相关法律规定建立账簿，建立定期检查的制度，定期盘点库存，及时与银行账目核对。只能由出纳员负责现金的收支，其他人员一律不得接触现金；库存现金要严格遵守额度限制的规定，要将超出限额的现金及时存进银行；出纳要每天核对现金，并且要定期与会计账本核对；设置专人进行现金的盘点，核对盘点数额与账面数额是否一致，并且要将核对结果及时上报财务部门负责人；对收付款业务要及时完整入账。要对所有的原始凭证连续编号，作废的原始凭证不得随意撕毁或丢弃，要做好相应的管理。

要加强对单位内部货币资金内部控制的监管力度，建立货币资金内部稽核制度。在监督检查过程中一旦发现问题就应采取积极有效的措施，并对内部稽核制度进一步纠正和完善。同时，对相关岗位及人员的安排情况及授权批准制度的执行情况要进行监督检查，不容许出现不相容职务串岗及越权审批行为；对印章及票据的保管状况进行监督检查，不允许出现一人保管所有印章的现象。在设计内部审计工作制度时，要考虑对货币资金等业务进行监督检查的时间段及相关的处理程序。在监督时间点上不仅要定期检查，还要结合不定期检查，对于监督检查出来的内部控制可能存在的不足和缺陷，相关监督部门应当进行恰当的记录；对于已经存在的不足进行详细的阐述，并以书面的形式提交给单位领导。

3.实物资产业务控制

（1）建立健全实物资产管理体系。行政事业单位应合理设置实物资产管理岗位，明确管理部门和相关岗位的职责权限，确保实物资产业务的不相容岗位相互分离、监督和制约。

对实物资产实施归口管理，设置资产管理部门，其管理职能包括：根据国家有关国有资产的法律法规和政策要求，结合单位实际，制定本单位内部实物资产管理制度和办法；负责资产的产权登记、资产记录、日常保管、清查盘点、统计分析工作，协调处理资产权属纠纷；提供资产基础信息，配合财务部门和政府采购部门开展政府采购预算、计划编制及审核工作；督促业务部门按照相关管理规定要求使用资产，定期检查资产使用情况，确保资产有效利用；在管理权限内办理资产处置事宜；定期与财务部门核对资产信息，确保资产账实相符、安全完整。

此外，单位还要制定严格的授权审批制度，明确授权审批方式、权限、程序、责任和相关控制措施，划分工作人员的职责范围，提高实物资产的管理效率。

（2）实物资产采购业务控制。建立预算编制、政府采购等部门或岗位之间的沟通协调机制，在编制下一年度预算时共同审核预算申报情况。合理设置政府采购计划的审批权限、程序和责任。经审核的政府采购计划按照相应程序进行审批。审批后政府采购计划下达给各使用单位，作为使用部门办理政府采购业务的依据。责任主体为财务部门、资产管理部门。

使用单位应当以批复的采购预算和计划提出采购申请。业务部门负责人进行复核。责任主体为采购申请部门。资产管理部门对使用单位的采购申请进行审核。审核重点是否符合政府采购计划，采购成本是否在预算指标额度内，采购方式是否合规等。对采购进口产品、变更政府采购方式等事项加强审核和审批。责任主体为资产管理部门。

将招标公告、中标公告等信息在政府采购指定媒体上依法公开。非政府采购项目按单位规定的相关流程进行采购。责任主体为资产管理部门和申请部门。(www.xing528.com)

规定质疑答复工作的职责权限和工作流程。答复中形成的各种文件由采购管理部门进行归档和保管。质疑投诉问题要进行定期梳理报告，发现问题，改进工作。采购回来的资产由资产管理部门组织，资产使用部门进行验收和安装，验收人应注意查看实物型号、类别、品目、数量、单价、总价等方面是否与原始单据、合同相符，资产质量、参数是否符合招标要求，资产管理部门则应检查招标价格是否与合同付款价格相符。严格按照合同约定组织验收并出具验收证明。建立采购业务工作档案，定期分类统计采购信息。内部通报政府采购预算执行情况、采购业务开展情况。责任主体为资产管理部门。

（3）实物资产验收、日常管理控制。严格执行资产验收工作，经过验收合格的资产由资产管理部门按照合同所列资产明细清单登记实物账和卡片，并通知财务部门同步进行资产的价值账登记，实物资产账上应详细记录资产的去向、用途、经手人等，明确使用单位和责任人。执行入账审核工作，入账、审核分离、政府采购互相制约。入账工作人员在第一次入账后，在购置发票上加盖已入账红章，防止重复入账情况发生。责任主体为资产部门和使用单位。

各资产使用部门领用实物资产后，应办理相应的领用、借用、归还等手续，加强对资产的维护、维修，提高资产的使用效率。资产归口管理部门定期对资产使用情况进行检查，及时将闲置资产在各部门之间进行合理调配。

建立并使用资产信息管理系统对资产进行管理，规定资产使用人在资产管理中的责任，实行统一领导，归口管理，分级负责，责任到人的管理体制；建立资产清查制度，撰写资产清查手册，严格按照资产清查相关规定执行，并要求清查部门出具资产清查报告；及时做好资产统计、报告、分析工作，并进行资产信息的内部公开。责任主体为资产管理部门、使用部门和资产管理人。

（4）实物资产处置控制。单位明确资产处置的范围、标准、流程和审批权限等。资产处置方式包括出售、出让、转让、置换、报损、报废、捐赠、无偿调拨（划转）等。处置资产的范围包括闲置资产、低效运转或者超标准配置的资产；因技术原因并经科学论证，确需报废、淘汰的资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权转移的资产；盘亏、呆账及非正常损失的资产；已超过使用年限无法继续使用的资产；依照国家有关规定需要处置的其他资产。

资产使用部门将待报废的资产进行清理后报资产管理部门，按照有关程序进行处置。资产管理部门组织技术人员和使用部门对拟处置资产进行现场鉴定，对不符合处置要求的，退回使用部门重新申报；对于仍有利用价值的闲置资产执行闲置调剂流程，对在调剂期内确无其他部门响应的，依规定组织报废回收；资产管理部门与申请部门对报废资产进行现场交接，签订报废报损交接单，存档以便日后对账、查证。对于处置后资产减少的资产使用部门，按照配置标准准许该部门做资产增量预算，同时，资产管理部门和财务部门同步做资产实物账和价值账的减少登记。

需按照审批处置权限，经单位、主管部门、同级财政部门审核审批同意后办理资产的处置手续。资产处置收益按照规定实行收支两条线，处置收益及时上缴国库。

4.无形资产业务控制

（1）建立健全单位内部无形资产管理制度，主要包括：无形资产登记制度、无形资产使用管理制度、无形资产处置管理制度、无形资产档案管理制度、无形资产清查和报告制度等；合理设置无形资产管理岗位，明确相关部门和管理岗位的职责权限，建立无形资产业务的不相容岗位相互分离机制；对无形资产业务建立严格的授权审批制度，明确授权批准的方式、权限、程序和相关控制措施，严禁未经授权的部门或个人经办无形资产业务。

（2）明确无形资产业务管理流程，具体包括无形资产投资预算编制、自行研发无形资产预算编制、无形资产取得与验收、使用与保管、处置等业务环节的控制要求，并及时进行账务处理，确保无形资产业务全过程得到有效控制。

单位根据工作需要拟定无形资产投资项目，综合考虑市场因素和单位实际，对项目可行性进行分析和论证，编制无形资产投资预算，按规定进行审批，确保无形资产投资的科学合理性。

对于无形资产外购，单位应建立请购和审批制度，明确请购部门和审批部门的职责权限和相应业务程序。无形资产采购过程应规范、透明。重大无形资产采购，应采取招标方式进行。

单位应执行严格的无形资产验收程序，确保无形资产符合使用要求。对于外购的无形资产，应及时取得无形资产所有权的有效证明文件；对于自行研发的无形资产，应由研发部门、资产管理部门、财务部门、使用部门共同填制验收单，移交使用部门使用；对于投资者投入、接受捐赠等其他方式取得的无形资产，应及时取得相关资产的有效证明文件，办理验收手续。

使用部门负责无形资产的日常使用管理，确保无形资产的安全完整。单位按照无形资产的性质明确无形资产的保全范围和要求，避免应付无形资产因各种原因发生损失的风险。对技术资料等无形资产的保管和接触应有记录，未经授权，管理人员不得直接接触技术资料等无形资产。同时，单位应对无形资产的各种文字资料妥善保管，避免受损、被盗、被毁，对重要资料提前做好备份工作。此外，单位还应该注重定期评估和及时更新无形资产工作，加大自主创新和技术升级投入力度，确保技术处于领先地位。

单位明确无形资产处置的程序和审批权限，按照要求办理无形资产处置业务。首先由使用部门提出处置申请，资产管理部门组织人员进行经济和技术鉴定，出具处置呈批单。按照审批权限，由单位、主管部门、同级财政部门对处置申请进行审批。

5.对外投资业务控制

（1）建立健全对外投资管理制度。单位应建立和完善对外投资管理体系，通过科学的投资决策机制、严格的授权审批制度、严密的不相容岗位分离机制、有效的激励约束机制、完善的责任追究机制，加强对外投资的风险防控。从对外投资立项、实施过程、处置、监督等方面形成一整套对外投资管理的闭环，防范各类管理风险，实现国有资产的保值增值。具体包括：投资项目前应进行必要的可行性分析，并按照相关程序严格审批；督促对外投资企业建立现代企业制度，规范对外投资企业的经营管理；要构建科学合理的绩效评价和激励约束机制；要督促被投资企业完善利润分配机制，确保对外投资收益的实现；要健全对外投资管理监督机制，确保国有资产安全完整；要规范财务核算管理，如实反映对外投资价值。

单位应制定对外投资业务的审核审批权限，规范审批人员的授权批准方式、权限、程序、责任及相关控制措施，明确经办人员的职责权限，未经授权的人员不得办理对外投资业务。单位应加大对外投资人员的培训力度，通过定期开展培训工作，充分提升对外投资人员专业技能，构建一支高质量水平的人才队伍，提高单位对外投资的管理水平。

（2）规范对外投资流程管理。明确行政事业单位对外投资的申报原则。各级财政部门严格按照行政事业单位对外投资项目申报原则执行，对外投资必须与其事业发展目标相一致，并与其业务活动相关联，必须建立投资风险制度和防范机制，从而真正达到促进事业发展、降低投资风险的目的。并且根据财政部的有关规定，经单位主管部门审核同意后报财政部门审核批准。

明确国有资产用于投资项目的管理要求：不得将财政拨款、非税收入等财政性资金来源用于对外投资；单位为履行职责而正常运转使用的实物资产不能用于对外投资；对以实物知识产权、土地使用权等非货币资产对外投资的项目，必须在产权清晰的前提下，由具有资产评估资质的社会中介机构按国家有关规定进行资产评估，并报财政部门核准或备案；对行政事业单位在证券市场、期货市场等领域实行禁入政策。当前，行政单位的对外投资仅限于用经费结余购买国债；事业单位的对外投资包括债权投资和股权投资，在不违反相关政策的前提下，购买各种有价证券或者以货币资金、实物资产、无形资产进行对外投资。

加强对外投资项目的可行性研究。单位应进行事前充分调研，严格论证，评价投资项目的经济效益和合理性，从对外投资的必要性、立项依据、资产构成、市场预期、投资回报、投资风险、经济效益、社会效益等多个方面，结合投资产业发展前景进行深入研究，再做出是否实行对外投资的判断决策。

对外投资一般属于单位的重大事项，在专家论证、技术咨询的基础上，由单位领导班子集体研究决策决定。决策过程中应做好相应书面记录，明确决策责任。对外投资经过审批同意后，单位应制定具体的投资计划，按照计划确定的项目、进度、时间和方式出资。加强对外投资项目的跟踪管理，确保对外投资的保值增值。如果对外投资中出现异常情况，应及时上报主管部门和财政部门，采取有效措施，防止国有资产流失。

单位按照对外投资收益分配方案及时收取投资收益，同时将投资收益纳入单位预算，统一核算、统一管理。单位不得以任何形式截留、转移、挪用、私分投资收益，也不得隐瞒投资损失，所有的投资事项应当在财务报表中单独披露。明确单位对外投资处置管理控制。对外投资处置包括转让、清算和回收等事项。单位应当全面分析被投资企业的经营情况、财务状况和市场竞争情况，制定转让或清算方案，经集体决策后，上报主管部门和财政部门审批或备案。