行政事业单位内部控制研究的创新探索

我们应借鉴国外政府内部控制研究方面的先进成果，再结合我国行政事业单位的实际情况加以适当地“本土化”；我国行政事业单位内控工作可借鉴企业内控方面的成果经验，再结合行政事业单位的特征，进行相应的取舍与适当的补充。

1.放弃了“五要素”的传统模式，单位层面和业务层面二者共同构成了行政事业单位整个内部控制体系

《单位内控规范》考虑到行政事业单位的特点，将内部控制分为单位层面内部控制和业务层面内部控制，看起来不同于五要素的结构，但其本质离不开五要素。单位层面内部控制的重点包括建立内部控制的组织架构、建立内部控制的工作机制、对关键岗位的工作人员的要求以及内部控制信息化等，都是为业务层面内部控制的建立和实施提供基础性的保障，是良好的内部控制环境的体现；业务层面内部控制集中在预算控制、收支业务控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等这些常见的、能够体现经济业务活动性质的控制活动上，涵盖了行政事业单位的相关业务和事项，根据各项经济活动的流程和特点，明确划分职责权限，设置关键岗位，确定风险点，将内部控制的思想、制衡机制和控制方法贯穿于经济活动的各个环节，实现对经济活动全过程的、系统的控制。

由于行政事业单位不仅是公共服务的提供者和社会事务的监管者，同时也是公共资金的使用者，不论何种类型的行政事业单位，其运转都离不开公共资金的配置和使用，因此，《单位内控规范》主要从风险管控的角度对行政事业单位的经济活动进行规范。这与控制活动要素的功能一致，都是通过内部控制的方法，运用相应的控制措施，将风险控制在可承受的范围内。行政事业单位内部控制建立的主要步骤之一就是识别和分析经济活动中的风险，按照有关要求对风险进行控制并监督执行，这也是五要素中风险评估要素的要求和范围。考虑到单位内部控制建设处于起步阶段，风险管理的意识不强，制度建立尚不健全，内部控制的主要问题是健全性不足和有效性不足，而只有内部控制要素能够充分反映内部控制的健全性和有效性。

2.将“五原则”中的成本效益原则取消，修改确定为全面性、重要性、制衡性和适应性四原则

内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。内部控制的设计和运行受制于成本与效益原则。成本小于效益，是任何理性的管理活动都必须遵循的法则。行政事业单位内部控制工作开展是新时期的要求，制定内部控制规范是建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要，内部控制制度是“关住”权力的重要制度。在此背景下，将“五原则”中的成本效益原则取消，是党和政府反腐败的客观要求，目的即是将权力关进权力的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。而适用性原则强调内部控制应当与行政事业单位的规模、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整，一定程度上包含成本效益的要求。(www.xing528.com)

3.明确规定对行政事业单位内部控制实施实行财政部门和审计机关“双监督”机制

内部监督是内部控制的要素之一，也是内部控制得以贯彻执行的重要保障机制。与企业内部控制规范相比，《单位内控规范》更加强调内部监督。预算、收支、政府采购、资产、建设项目、债务等具体业务控制都包含了内部监督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查的方式，单位还应根据《单位内控规范》的要求建立起对内部控制有效性的评价机制。《单位内控规范》中要求建立审核措施、沟通协调机制、定期会议机制等，从而形成一种环环相扣的监督模式。强化内部监督有利于减少内控设计上的缺陷、堵塞执行中的漏洞，提高监督质量，增强内控有效性，达到内部控制应有的效果。

财政部门和审计机关在督促和指导行政事业单位执行国家财经法规、政策方面发挥了非常重要的作用，对促进行政事业单位提高内部管控水平也发挥了积极作用。因此，《单位内控规范》第十章“评价与监督”要求财政部门对本行政区域内各单位内部控制的建立和执行情况进行监督检查，通过外部监察来促进行政事业单位加强内部控制建设。同时，《单位内控规范》第十一章“附则”允许省级以上行业主管部门在财政部制定发布行政事业单位内部控制规范的总体原则基础上制定实施细则，以满足行业管理的特定需求。

4.增加了新要求和新规定

针对行政事业单位在国家管理中的职能作用，在控制目标中除有效防范舞弊的原有要求以外，新增加了“预防腐败”的特殊要求。还增加了“提高公共服务的效率和效果”的规定，突出为社会公众提供全面优质高效服务的最高要求。