美国政府内部法规与制度发展控制情况

18世纪80年代以来，美国相继出台了一些相关的法律法规以及各类规范性文件。在美国政府内部控制的整个发展过程中，预算管理总局（OMB）和审计总署（GAO）扮演着重要的角色。这两大机构颁布了一系列与政府内部控制相关的法案、规章和制度，推动着美国政府内部控制的发展与规范。

1.18世纪90年代初至20世纪70年代

美国政府在这一时期初步建立了内部控制的相关法律法规和制度。《1789年法案》中设立了美国财政部，并建立了政府集中的会计和报告系统，其中就涉及政府内控的立法。《1894年多克瑞法案》旨在改变联邦政府财务管理实务，简化联邦财务系统。1921年颁布的《预算与会计法案》，规定了新设立的审计总署（GAO）开始从财政部接管内部控制及监督的权责。1950年的《会计与审计法案》要求联邦政府主要部门、机构领导建立并维护适当的内部控制系统，承担内部控制及内部审计方面的责任。然而在此后的25年里，该项法案的实施效果并不理想，内审机构、人员不健全，缺乏成型的联邦机构内部审计指南，内审部门运行不独立，审计业务局限于对财务事项的审查，审计结果和建议得不到应有的重视，法案赋予政府部门领导监督检查政府内部控制的职责未能实现。

2.20世纪80年代初至20世纪90年代

美国国会于1978年通过《督察长法案》。根据该法案，联邦政府主要部门设立督察长办公室，赋予各联邦部门督察长调查的权限，督察长的地位完全独立，不受部门预算及内部其他机构人员的影响，能够对部门发生的浪费、舞弊、管理失当展开调查和审计评估。《督察长法案》强调了内部控制在效率性、效果性方面的作用。1982年9月国会颁布《联邦管理者财务廉洁法案》，再度以立法形式对政府内部控制加以规范。《联邦管理者财务廉洁法案》不仅要求持续评估并报告每个行政机构的内部会计控制和管理控制系统的充分性，而且还授权GAO发布内部控制准则，并对行政机构内部控制报告做出明确规定，其中特别要求美国行政机构向总统和国会出具年度报告，以说明机构的内部控制是否遵循了联邦准则，以及对内部会计控制和管理控制系统中所存在的重大缺失的纠正计划。

1981年，预算管理总局（OMB）发布了第123号通告“受托管理责任和控制”，以及指导联邦政府评价、改进和报告内部控制系统的指南，其与1983年GAO的《联邦政府内部控制准则》，二者一起构成了这一时期政府内部控制框架体系的主要规范性文件。

1984年国会通过《单一审计法案》，要求接受联邦拨款的州、地方政府组织必须接受对其援助资金的审计，报告对拨款规定遵守的情况，以及联邦财务拨款的内部会计控制与管理控制状况。该法案意味着对内部会计控制和管理控制的关注，由联邦机构进一步扩大到接受联邦拨款的州及其他各级地方政府。这些法律法规和准则的颁发、实施，改善了各政府机构内部控制的确认和报告系统，但一些长期困扰政府运行的内控问题仍未能得到很好的解决。GAO在1985年的评估报告显示：一半以上的政府机构内控和会计系统不符合审计总署的要求，财务管理、会计处理、采购系统、资产管理、现金管理、拨款及贷款、债务管理、电子数据处理、人力资源管理等老问题，没有明显改善。

3.20世纪末

美国的相关制度框架和法律法规在这一时期数量急剧增加，逐步完善了财务长制度和督察长制度。(www.xing528.com)

1990年的《首席财务官法案》要求在联邦政府行政部门设立首席财务官，负责推动财务管理制度的现代化、提高财务报表的质量，并提供部门主管及时准确的财务信息，以此作为内部控制的基础。各部门首席财务官的主要职责，在于推动并保持一项整合财务会计及内部控制的财务管理系统，这个系统必须符合适用的会计准则和内部控制标准，也必须在联邦首席财务官的领导下，遵守OMB所颁布的有关财务管理制度，最终保证各部门能提供完全一致、准确完整的财务及成本估算信息，为内部控制和业绩改进提供评估标准。

1993年的《政府业绩与成果法案》要求制定一个关于业绩的长期战略规划，并规定各部门在提出战略规划时，必须由督察长认定可以用来衡量业绩的因素，这使得督察长的内部控制督察职责，除了被动的防止弊端、整饬不法，也囊括了主动的提高效率和业绩。

1994年的《政府管理改革法案》旨在增强联邦部门首席财务官在提供完整准确的财务信息方面的责任，它扩充了CFO的财务报告责任，赋予督察长就CFO提交的财务报告进行审计的权力，并通过GAO对联邦政府合并财务报表的审计来强化国会监督的功能。

1996年的《联邦财务管理改进法案》，通过确保联邦财务管理系统提供可靠、一致的财务数据，以及在联邦政府内每年统一实施专业公认会计准则，从而促进联邦财务管理的改善。该法案主要强化了CFO在财务管理系统更新改进上的责任，同时要求财务长与督察长加强制衡与互动，提高内部控制的效率和效果。这一系列与政府内部控制相关的法律法规的颁发和实施，使财务长和督察长制度日臻完善、地位日趋提升。

4.进入21世纪后

该时期与联邦政府内部控制有关的法案主要有：2002年颁布的《不正当支付信息法案》，该法案为提高联邦机构支付的准确性、完整性而要求机构评估、估计不正当支付的风险及其影响，从而改进内部控制；考虑到信息技术对内部控制的影响，国会先后通过了《克林杰—科恩法案》《政府信息安全改革法案》《联邦信息安全管理法案》，以加强信息技术方面的内部控制，保证信息安全；最为重要的是国会颁发了《2008年督察长改革法案》，新设督察长公平与效率委员会，以替代总统公平与效率委员会和公平与效率执行委员会，该法案进一步加强督察长的独立性，提高督察长的专业胜任能力，增进督察长间的协调和工作效率。为便于联邦政府遵循国会的立法，预算管理总局（OMB）和审计总署（GAO）也制定了有关政府内部控制的规范。OMB负责制定指令和指南以帮助联邦机构遵循国会的立法。OMB指南以通告、公报或备忘录的形式发布。1981年OMB发布了第123号通告“受托管理责任和控制”，后经过1995年、2004年两次修订。本书所依据的正是2004年修订后的《OMB通告A-123：管理层的内部控制责任》。此次修订通告的目的是为联邦管理者针对以下方面提供指南：（1）管理层的内部控制责任；（2）评估内部控制有效性的流程，以及评估的新要求；（3）更新的内部控制标准；（4）整合并协调内部控制评估。GAO发布《联邦政府内部控制准则》，认为政府内部控制是管理层为实现目标所采取的计划、方法和程序；内部控制准则由一般准则、具体准则和审计处理准则构成。一般准则包含合理保证、支持性态度、专业胜任能力、控制目标、控制技术等；具体准则包含文件、交易和事项的记录与执行、职责分离、监督、限制接近和说明等；审计处理准则要求管理层评价审计发现及建议、及时采取改进措施。

由上述美国政府内部控制相关立法发展可以看出，美国联邦政府在1978年《督察长法案》的基础上，通过几十年的努力，建立健全了督察长制度、首席财务官制度。在行政系统内，构成了联邦政府行政部门的内部控制。即在预算管理总局的整体控制下，由首席财务官负责制定并运行政府部门的财务管理及会计和管理控制，督察长负责对其运行实施审计督察。同时，在行政系统之外，国会通过审计总署对行政部门内部控制、施政业绩进行监督调查，促进政府内部控制的运行，确保政府管理者通过有效履行公共受托责任实现预期目标。