国家所有权优先股权化对契约效率的影响

让国家的所有权优先股权化，从而使企业拥有自有剩余支配权，这种契约安排是否能够保证国家的利益并保证国有企业存在意义的实现呢？我们的回答是肯定的。在现有的政治经济条件下，这种契约安排不仅能够保证国家取得稳定的投资收益，而且能够促进企业效率的提高，这对企业本身的发展和国家宏观经济目标的实现都有好处。

一、国家所有权采取普通股权形式的弊端

人们一般认为，让国家掌握国有企业的普通所有权并成为企业的主导者，这是理所当然的。但是国有企业的长期实践表明，让国家拥有普通股权那样的一般所有权形式，既难于保证国有企业效率的提高，也难于保证国家利益的实现。这是由国有企业所处的现实政治经济条件决定的。

首先，国家在国有企业中的所有权是一种很难人格化的所有权。在企业所有权采取普通股权那样的一般形式的情况下，要想使企业的运行表现出高效率，企业所有者必须有追求其高效率的内在冲动，必须把企业的发展看作是自我价值实现的主要形式甚至惟一形式。为此，它必须是能够对企业负责的人格化的主体。只有这样，他才能像关心自我一样关心企业的发展。但是在国有企业中，很难找到这种人格化的主体。国有企业的最终所有权属于全国人民。而每一个人民群众却很难像关心个人财产那样关心整个国有经济的发展绩效。一方面，个人只是全国13亿人民群众中的一分子，他在整个国有经济中只享有十三亿分之一的利益；如果一个人以搞好整个国有经济为己任，那他需要付出的努力和他所能得到的收获远远不成比例。因此，一般老百姓大多不会像关心自己的事业一样关心整个国有经济和每个国有企业的效率问题。另一方面，即使每个老百姓都能像关心自己的事业一样关心国有经济的发展，那他们也没有足够的行为能力。老百姓既不能像一般企业的股东那样用投票的方式参与国有经济和国有企业的重要决策，也不能像一般企业的股东那样用出售股票的方式表示其对国有企业经营状况的否定。所以，国有企业的大多数最终所有者既不能构成对国有企业的激励，也不能构成对这种企业的约束。全民的所有权只能由国家来行使，而国家也不是人格化的所有者。国家对国有经济的管理必须通过政府来进行。政府是由很多层次的管理部门和机构组成的，这些机构和部门的职能又必须通过众多的政府官员去履行。每一个政府部门和政府官员都不能单独代表国家。政府最高领导人可以代表国家，但他们本身并不就是国家，他们也只是国家和全民的代理人。所以，国家领导人也不是国家所有权的人格化代表。即使我们把国家最高领导人看作是国家所有权的人格化代表，那他们也无法直接管理每一个国有企业，而必须通过各级政府机构和政府官员进行这种管理。所以，这种人格化代表在每个具体的国有企业的经营管理过程中所能发挥的作用是十分有限的。真正能够代表国家对国有企业进行管理和控制的只能是直接管理这些企业的政府机构和政府官员。但是，这些机构和官员离国家所有权人格化的要求总是有很大的差距。国有企业的收益并非直接就是他们个人的收益，国有企业的损失也并非直接就是他们个人的损失。

其次，让国家所有权采取普通股权的形式就很难回避政企不分的问题。普通股权必然要表现为对企业重大经营决策的一定程度的参与权。普通股权是要分享企业经营剩余并承担亏损风险的。为了更多地得到剩余和更少地遭遇风险，所有者至少就要参与企业的重大经营决策，或者说至少要在一定条件下参与这种决策。那么，由谁来行使国家的所有权并参与企业的经营决策呢？在当代条件下，只有政府才能代表国家。因此，只有政府或政府的代理人才有资格参与企业的经营决策。但是，政府这样做的结果必然导致政企不分。有人以为，在政府的国有资产管理部门与国有企业之间设一些经营性的控股公司，就可以实现政企分离，就可以解决政企不分的问题。这实际上是一种十分幼稚的想法。只有那些自以为可以代表国家、对国家负责，而实际上根本不对国有资产的浪费与流失承担责任的人才会提出这种自欺欺人的想法。显然，如果所谓控股公司只是一种行政性的机构，那它不过是政府机关的一种变相的形式。他们对企业经营决策的参与仍然等同于政府的参与。如果所谓控股公司是真正意义上的企业，那么政府对这种控股公司的重大经营决策也要进行参与，否则国家的普通股权就失去了存在的意义。任何一个关心自己资产保值增值的经济主体都不会把自己的普通股权交给别人而不闻不问。如果政府可以把国有企业交给一个新增的和多余的控股公司而不闻不问，那它还不如直接把经营权和剩余索取权都交给企业。所以，政府、控股公司与企业之间的关系同样可能是政企不分。正像把爸爸与儿子的关系换成爷爷与孙子或爷爷与重孙子的关系并不能改变其直系血亲性质一样，把政府与国有企业的关系换成政府、国有控股公司与国有企业的关系也不能改变政企不分的内在必然性。还有一些人认为，让人民代表大会作为国有企业的所有权主体就可以避免政企不分的问题。那也是不现实的。人民代表大会是立法机关而不是执法或行政机关，因而它不应代表国家管理经济，也不应代表国家管理国有企业。如果我们硬是要人大管理国有企业，那它就成了另一个政府行政机关。其结果不过是用人大与企业间的政企不分代替了其他政府部门与企业间的政企不分。

再次，国有经济的委托代理关系过于复杂，很容易造成信息传递的失真，很容易导致过高的代理成本。国家最高领导人不能直接管理企业，只有企业的顶头上司才能进行这种管理。从国家最高领导人到企业的顶头上司，中间要经过很多层次和环节。其中既有中央和各省、市、自治区、地级市、县、县级市等等之间的关系，又有综合管理部门和专业管理部门之间的关系。如果加上全民与中央政府之间的委托代理，这种关系就更复杂了。在这种关系中，国家最高领导人搞好国有企业的冲动会遭到层层过滤。基层政府主管部门和官员的行为目标与国家最高领导人的目标不可能完全一致。基层政府主管部门和政府官员在国有企业中的制度内利益与普通老百姓所能得到的利益并没有很大的区别。他们的行为难免会偏离国家最高领导人的目标。这种多层次、多环节的委托代理关系很容易造成信息传递的障碍与失真。各级政府官员很难充分了解企业发展的内在要求，也很难充分了解企业经营者和劳动者工作投入的态度、数量和质量。哪一种产品更适合特定企业的生产和经营条件？哪里的原材料更加物美价廉？企业内部哪一种设备已经需要检修？哪一种设备虽然在账面上净值为零但实际上仍可使用多年？哪一部分库存是合理的？哪一部分库存是企业在财务上虚增利润造成的？哪个人多年普普通通，不声不响，实际上为企业发展做出了很多无私的奉献？哪个人虽然说的好听，反响不错，但实际上并没有投入百分之百的精力？对于这样多方面的具体情况，各级政府官员不可能完全准确地了解到。他们所能了解到的主要是企业负责人反映上去的信息。如果企业经营者想要隐瞒其中某些信息，那么各级政府官员就很难了解真相。

因此，国家要想以普通股权的形式在国有企业中行使所有权，其费用是很高的，而其效率则往往是较低的。所有者要以普通股权的形式行使所有权，那他就需要尽可能多地掌握有关企业的信息。政府要想充分了解企业内部的真实情况和经营发展的客观需要，就必须投入很大的人力、物力和财力。所谓“充分了解”，几乎是做不到的。如果政府的某个主管部门硬是要完完全全地了解企业内部的真实情况，那往往就会形成对企业经营活动的干预，就会表现出对企业经营者的不信任，就会削弱企业的经营自主权，挫伤企业的积极性。不参与企业的经营决策过程，政府主管部门就不能及时了解有关信息；而要参与企业的决策过程，那就会对企业自主权形成干预。人们对于我国近年在国有企业试行的稽查特派员制度、财务总监委派制度等等，总是存有一定的争议。其原因之一就在于，这些制度对企业的经营自主权或多或少总是会有一些消极影响，搞不好还会在企业经营者和稽查特派员及财务总监之间形成一定的矛盾。这些特派员和总监的监督，加上财政、税务、审计等方面的审查、企业主管机关各部门的检查、指导等等，往往要使企业花费很大的精力去应付，会造成很大的效率损失。而且，企业主管部门对企业的指导、帮助和干预等等往往并不适合企业发展的实际需要。结果，很多国有企业创新机制不灵、经营效果不佳。多年存在的大面积亏损在很大程度上就是这样造成的。权力与责任总是对应的。国家要以普通股权的形式行使所有权，那就必须承担企业亏损的风险。既要以普通股权的形式行使所有权，保持对企业的控制权和剩余索取权，又不承担经营风险而让企业自负盈亏，那是不可能的。国家以普通股权的形式行使对国有企业的所有权，其本来目的是要保持对企业的控制权和剩余索取权。但是这样做的结果，国家往往得不到多少企业的剩余，反而要承担很多企业的亏损。国有经济多年的实践已经证明了这一点。

二、国家所有权优先股权化的双赢效果(www.xing528.com)

让国家的所有权采取优先股权的形式，这对提高企业的经营绩效和保证国家的投资收益都是有好处的。国家的所有权采取优先股权的形式以后，就不需要再过问企业的经营决策，就可以根据政府与企业间的约定，按期从企业得到优先股股息那样的稳定投资收益。企业只要能够保证支付国家的优先股股息，就可以完全独立地从事经营活动并独立地占有经营剩余。只要照章纳税并遵守国家的法律和法规，企业就有权不理会任何政府部门的干预和“指导”。国家与国有企业间的关系将类似于银行与企业间的关系。这样，国有企业就不再是任何政府机构的附属物，而是真正成了自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立市场主体。国家所有制和市场经济体制就真正地融合在一起了。国家不仅从国有企业得到了法定的税收，而且还以股息的形式得到了投资收益。根据宏观经济的需要，国家可以把它从国有企业得到的各种收益用于增加其在企业中的优先股权，也可以把这些收益用于国防、科研、教育、公共工程和社会保障等其他宏观目标。可见，国家的所有权在这里得到了较好的实现。国有企业存在的意义在这里也得到了较好的表现。企业得到了自主经营权和剩余占有权，同时也承担起了全部的经营风险。这样他们就有了内在的动力与压力，就必须竭尽全力去提高经营效率。市场开拓、产品创新、技术改造、成本控制、减员增效、内部竞争、管理创新和制度创新等等都将成为企业的自觉行动。由于没有了政府各部门的乱干预，由于有了内在的动力和压力，国有企业的竞争能力、创新能力、经营管理能力和市场开发能力等等，都将有较大程度的提高。企业显然都愿意接受这种契约安排。对于国家来说，虽然这种安排所给予政府的直接控制权比较小，剩余索取权不在自己手中，但是它承担的风险也比较小，其收益是较稳定的。由于改革会导致企业效率的提高，因而他们作为整体交给国家的收益可能是以前的国有企业所无法比拟的。依靠这些收益，政府可以在宏观方面表现出很强的间接控制力。与国家所有权普通股权化所导致的政企不分和效率低下的情况相比，国家所有权优先股权化所给予政府的宏观控制力将会大得多。所以，国家也应愿意接受这种契约安排。在这种安排中，企业通过向国家支付稳定收益的办法换来了独立的经营权和剩余占有权，而国家用承认企业的独立经营权和剩余占有权的办法换来了稳定的收益和宏观上的较大控制权。可见，不管是对国家来说还是对企业来说，也不管是从宏观方面来说还是从微观方面来说，这种契约安排都是具有较高效率的。

三、如何保证国家的优先股权益

在国家的所有权采取优先股权的形式以后，这种股权的收益水平应如何确定？确定后的收益水平是否能够得到保证？实行国家所有权优先股权化会不会像过去试行承包制和利改税那样，使政府与企业在国家应得收益水平问题上一对一谈判、争论不休，导致企业负盈不负亏，使国家仍然在实际上承担企业的经营风险？这是人们自然会提出的疑问。因为它们直接关系到国家所有权优先股权化的契约效率的实现。这种契约安排与承包制和利改税有一些相似之处，它们都试图划清国家与企业间的利益界限，都想既保证国家的利益，又让企业有充分的经营自主权。人们会以为，既然承包制和利改税行不通，那么国家所有权优先股权化也可能行不通。我们认为，这些问题是可以得到解决的，它们不会成为国家所有权优先股权化的障碍。

国家优先股收益水平的确定虽然是一个较为具体、较为复杂的问题，但并不是无法解决的。这个问题涉及两个方面：一是企业中的国有资产净值的确定；二是国家优先股股息率的确定。国有资产净值决定国家优先股的股份数额。用这个股份数额乘以优先股的股息率就得到国家应得的收益水平。资产净值是反映企业经营条件和收益能力的基本指标。确定企业中的国有资产净值可以有多种方式，其中包括按企业账面净值确定、政府与企业协商确定、由社会中介机构评估确定等。我们主张采取最后一种办法。现有企业的财务账目一般都没有充分反映无形资产的价值；有形资产的账面数额与其市场价值之间也存在较大的差距，因而不能如实反映国家向企业提供的经营条件。政府与企业间关于国有资产净值的协商又可能陷入一对一谈判的僵局。而且，企业在谈判中往往拥有比政府更大的信息优势和主动权。因此，只有社会中介机构的评估才是较为可取的办法。所谓社会中介机构可以是政府与企业共同认可并有资格、信誉好、能够负责的资产评估公司，也可以是双方共同认可的专家委员会。资产评估的有关技术已经是相当成熟的。我们在此不需要详细讨论。这里的问题在于，有些企业可能会收买资产评估公司或专家委员会的成员，向主管政府官员行贿，从而低估国有资产的价值。这种现象在我国企业的股份制改造、股票上市和股权转让等活动中已经时有发生。要杜绝或减少这种现象，国家必须加强对行贿的企业和受贿的资产评估公司及有关专家的查处，必须在发生国有资产评估不实导致国家损失时追究有关官员、公司和专家的长期连带责任。如果在发生这种现象时没有人痛心，没有人去认真地追究与查处，那种状况只能有两种解释：要么是我们的制度仍有问题；要么是我们的有关官员素质太低，责任心太差。国家应改革有关官员的选拔方式，加强对他们的培养教育和监督。我们相信，这种现象是可以得到避免和控制的。至于优先股的利率水平，有国际惯例可循，不难处理。它一般应略高于银行利率。国家可以统一规定一个优先股股息率水平，也可以规定在特殊情况下由政府产权部门与企业协商确定。由于优先股股息率高于银行利率的幅度有限，因而相对于国有资产净值评估来说，它对双方收益的影响较小；政府与企业在这方面的协商应该并不困难。

在国家的优先股数额和股息率水平确定以后，国家在企业中的产权边界清晰了，因而企业对国家的责任也就清晰了。前面的分析已经表明，国家所有权优先股权化以后的企业效率会高于目前国有企业的经营效率。在多数情况下，国家的股息是可以得到保证的。如果企业不能按期支付国家的股息，那么政府的产权管理部门就可以接管企业或参与企业的治理决策，例如更换企业的经营者、调整企业的经营战略等等。如果这样做仍不能保证国家的权益，那么政府主管部门就可以通过拍卖国家股权等形式从企业退出，把所得的资金投入其他企业或用于别的宏观经济目标。任何企业都会有生有死，其效率也会有高有低。个别企业不能保证支付国家的优先股股息，这并不能说明国家所有权优先股权化的效率低下。国家股从这样的企业退出，并不一定构成损失。只要这种退出是及时的，那么即使有一点损失也无关紧要。

20世纪80年代的承包制和利改税等改革措施之所以不成功，其实并非由于国家与企业间的利益界限根本无法划清，这在很大程度上是由改革初期的客观环境造成的。那时，整个经济体系的很多方面还没有改革到位；非国有经济的发展、人才的流动、市场体系和社会保障制度的建立等等都还很不充分；政府、企业和很多人士都还缺乏市场经济的实践经验；人们对企业资产和收益能力的评估、无形资产的价值、国有企业的内在功能、招标和拍卖等方式在国有资产经营中的作用、有限责任制度等现代企业制度的意义等等，都还缺乏认识。这些客观环境对于承包制等改革措施的实施都会产生重要影响，都是导致承包制失败的重要原因。当代发达国家的所谓私有化，有些实际上就是通过私人承包国有企业进行的。为什么承包制在那里行得通而在我国20世纪80年代却行不通呢？这就是由于两者所处的客观环境的不同。假如当时的承包制不是直接采取政府与企业一对一谈判的方式，而是采取首先对企业资产进行客观评估和公开招标的方式；假如当时的承包者能够像发达国家的企业家那样处理企业的冗员并拥有其他必要的自主权；假如政府在企业完不成承包任务时能够及时更换承包者或用拍卖企业等方式从企业契约关系中退出；假如人民群众对管理国有经济的政府官员能够实行较强的监督和制约，那么承包制在我国也可以取得较大的成功。在今天，国家所有权优先股权化的客观环境已经与20世纪80年代初期大不相同了。我们不仅可以通过国有资产价值的客观评估等来合理确定国家与企业间的利益界限，而且可以比较充分地落实企业的经营自主权。在企业不能保证国家的优先股息时，政府可以及时接管企业或用拍卖股权等方式保全国有资产的价值。而且，国家所有权优先股权化并不是像承包制那样，保持国家对企业的惟一所有者地位，而是要在企业中引进企业财产权和其他财产权。所以，只要处理得好，国家所有权优先股权化既可以避免像承包制那样陷入一对一谈判的僵局，也可以避免像承包制那样导致企业自主权不落实、负盈不负亏、“富了和尚穷了庙”等现象。利改税不是从国家与企业间的财产权关系出发，而是从国家与企业间的行政权关系出发来处理两者间的利益界限，因而导致了企业一户一个税率等问题。在企业不能完成既定的纳税任务时，人们当时也不知道应该采取什么措施。这也是和改革初期人们对国家与国有企业间关系的认识不足相联系的。国家所有权优先股权化不是从国家与企业间的行政关系出发，而是从两者间的财产权关系出发来处理问题，因而不会导致利改税那样的困境。

我们并不认为，所有国有企业中的国家所有权都应采取优先股权的形式。在那些自然垄断性行业和那些对宏观经济形势影响特别重大的行业以及少数重点企业，国家还需要以普通股权的形式保持直接的控制权，或者占有其中的垄断利润。在这样的领域，国家所有权就未必实行优先股权化的改革。