清江体制与其他国有资产管理模式比较

我国比较典型的国有资产管理模式有深圳模式、上海模式和武汉模式等，与这些模式相比，清江体制有其自身的特点。本节将在介绍上述三种模式的基础上，比较清江体制与他们的不同，从而分析清江体制的创新之处。

一、我国国有资产管理的几种典型模式及其特点

1.深圳的“三级授权经营制”模式

深圳从1987年在全国成立第一家国有资产专门管理机构——深圳市投资管理公司，到1992年9月深圳市政府领导下的国有资产管理委员会的诞生；从1994年4月对第一批43家国有企业授权证书的颁发，到1995年3月全市第三家国有资产经营公司——物资总公司的转制，深圳逐步形成了比较完善的国有资产管理体制——三级授权经营制（苏东斌，1995）。

第一级：市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产共1018亿元进行宏观上统一的管理与监督。它是在深圳市政府直接领导下的专司国有资产管理的职能部门，这一独立机构的领导成员主要是市政府的主要官员及各经济类局、办、委的负责人。

第二级：市国有资产管理委员会授权给若干个市级国有资产经营公司，专司市属经营性国有资产的经营管理。这类具有法人资格、企业性质的市级公司运用市属企业上缴来一定比例的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交易等多种形式来组建与管理国有企业。从而确定了它的国有资产委托人（出资者、所有者）的经济身份。

第三级：市级国有资产经营公司授权给国有企业，具体地进行各个产业的经营活动，实现国有资产保值与增值计划，从而确立了国有企业法人代表的代理经济身份。

深圳“三级授权经营制”模式主要有以下几个特点：

第一，把计划经济体制下国家和企业的“行政隶属”关系改革为市场经济体制下委托人与代理人之间的“资产纽带”关系。打破了“政资不分”、“政企不分”的局面，给国有企业走向拥有法人地位、成为自主经营的独立的经济实体提供了前提条件。

第二，把计划经济体制下对国有资产实际上“无人负责”状态改革为市场经济体制下的“授权经营”，企业的国有资产产权代表与政府产权管理部门签订“资产经营责任书”，从而找到了一个“负责任”的“所有者”代表，克服了“所有者虚位”的状况。

第三，把计划经济体制下“统负盈亏”的财务制度改革为市场经济条件下“保值增值”的计划任务，实现了国有企业产权界定明确的基本要求，一方面企业法人拥有支配企业财产的权力，另一方面国家也不再负无限责任。从而把企业真正推向市场，使企业走上“自负盈亏”之路。

2.上海的“二二三”模式(www.xing528.com)

上海市首先对国有资产部门的职能进行了明确的界定，其职能主要体现在三个方面：一是国有资产所有者代表权，二是资本运营监管权，三是绩效评价权。在此基础上，上海市国有资产管理、监督、运营形成了“二二三”模式，即：二级管理，上海市政府和各区（县）政府分二级对各自所属的国有资产分别进行管理；二个体系，市和区（县）的国有资产管理和经营运作形成两个体系；三个层次，国有资产管理委员会是第一个层次，国有资产运营机构是第二个层次，而以资产为纽带所形成的独资公司、控股公司和参股公司是第三个层次（陈平、柯永果，1998）。

上海模式的主要特点是加强股权管理，促进国有资产结构优化。上海市国资委于1996年出台了《国有股权管理暂行办法》，建立了国有股持股单位向国有资产管理部门定期报告制度，加强股权设立、转让、收益管理，规范国有股东行为。并根据优胜劣汰的原则，针对全市国有股权的上市公司，采取换庄的办法，在明确调整依据、条件、方式和程序的前提下，对经营业绩差的上市公司，调整其国有股持股单位，实现上市公司资产重组，提高上海上市公司的质量，促进证券市场的发展。同时落实国有股增资配股资金，把好国有股权红利专用于国有股本扩张这一关，保障国有资产所有者的合法权益。此外，上海市还进一步完善了保值增值考核办法，加强考核的权威性，将保值增值考核与干部人事任免相结合，推行国有产权代表收入与资产保值增值考核相挂钩的年薪制度。并通过建立责任主体体系、管理体系、营运体系、考核体系、监管体系、激励体系等六个体系来完善保值增值机制。上海市还在1994年建立了产权交易所的基础上，1996年又组建了产权交易管理办公室，管理产权交易市场，除产权交易所外，兼有闲置设备交易市场、技术交易市场、二手资产市场等，从而在组织上保证了资产流动的规范、有序。

3.武汉“控股—监管”模式

武汉市于1994年成立了国有资产管理委员会及其办公室，使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，明确了市国资委对武汉市政府承担国有资产保值增值的责任地位。又于1997年将原市属各工业局撤销并组建了武汉机电国有控股公司、武汉轻纺化国有控股公司，调整了武汉国有资产经营公司，从而建立了三大国有资产营运机构，这样就形成了“国资委—控股公司—国有企业”模式。市国资委代表市政府授权控股公司行使国有资产出资人的职能，控股公司对市国资委承担国有资产保值增值的责任。市国资委制定或批准控股公司的章程；审议批准控股公司的发展规划，基本经营方针和重大投资计划；审议批准控股公司的年度经营目标，考核其国有资产的营运情况，根据营运业绩进行奖惩。市国资委向控股公司委派专职董事，专职董事的报酬由国资委支付。控股公司执行国资委的决议，承担国有资产保值增值的责任；按照产权关系。享有所投资企业国有资产的收益权，行使所投资企业出资人相应的决策权、人事任免权、监督权；通过对所持国有产权的运作，实现国有资产的优化组合。控股公司与其控股、参股和全资子公司的关系是国有资产出资人与被投资企业法人的关系，对被投资企业不行使政府行政管理职能和行业管理职能，不直接干预被投资企业的生产经营活动，维护所投资企业的法人财产权。

武汉模式的特点在于：他们不仅搞好国有资产营运，更注重对国有资产的监管。他们首先明确了监管主体，1994年他们就明确市国资委及其办公室作为国有资产的监管主体。后来又逐步形成了市国资委—营运机构—企业分层次的国有资产监管体系。其次，规范了治理结构，无论是对开展授权经营的集团公司，还是对企业进行股份制改造，武汉市都依据《公司法》规定，按照现代企业制度的要求，严格规范企业内部法人治理结构，形成了多层次多方位的监管格局，保证了国有资产的安全与增值。再次，建立了考核体系。武汉市国有资产保值增值考核大体上按三步进行，并坚持把考核结果与经营者的奖惩挂钩，一是对授权经营投资机构建立了年度考核、评价制度，制定了一套规范的定性、定量考核评价体系。其主要的考核指标包括国有资本金利润率、国有净资产收益率和国有净资产增长率。确定这些指标，主要目的是促进国有资产不断增长，提高国有资产营运效益，确保国有资产保值增值。二是建立中外合营企业中方董事述职制度。加强中外合资企业国有资产监管是我国当前建立和完善国有资产监管体系，促进中外合资合作企业健康发展，保证中方国有资产保值增值的一项重要内容，同时也是国有资产监管工作中的薄弱环节。1996年武汉市有23家主管部门按规定完成了中方董事述职工作，共涉及136个中外合资合作企业和182名中方董事。三是对既未改制、又未纳入授权经营范围的国有企业，推行资产经营责任制。最后，制定了政策法规，为了保证监管的效果，加大监管力度，武汉市先后建立了《武汉市国有企业资产经营责任制试点办法》、《武汉市国有企业财务总监管理暂行办法》、《关于对国有资产保值增值有突出贡献的经营者实行荣誉津贴的暂行办法》、《关于建立和完善国有资产营运机构管理体制的意见》、《武汉市国有资产营运机构经营业绩考核办法》等规章制度，初步建立了国有资产监督管理的法规体系，使全市国资监管工作基本上做到了有法可依，有法必依（杨卫东等，1998）。

二、清江体制与深圳、上海、武汉模式的比较

在清江体制和深圳、上海、武汉模式之间，既有许多共同点，又有各自的侧重点。

首先，这几种模式都初步建立了国有经济的委托—代理关系，明确了政府与国有企业之间的权责职能，落实了所有者主体和经营者主体。深圳市通过三级授权经营的方式，使政府的社会发展和经济管理职能与国有企业的经营职能分开，让国有资产经营公司成为国有资产的所有者代表，国有企业成为经营主体；上海市采取二级管理、二个体系和三个层次的方式，做到政企分开、政资分开，国有资产经营机构专门运作国有资产，把国有企业真正推向市场；武汉市建立了“控股—监管”体系，也相应地实现了“政企分开，产权明晰”的目的。而清江体制是在流域开发这样一个特殊背景下产生的，由于流域开发涉及的面更广，牵涉的各方面的关系更为复杂，政府与流域开发主体之间的权责职能更难以界定清楚。在这种情况下，清江人也做到了政府职能与企业经营分开，产权清晰明了。

其次，这几种模式都建立了比较完善的激励机制、监督机制和约束机制。前面已分别阐述，在此不再赘述。

第三，这几个模式都有各自的侧重点。深圳模式的侧重点主要放在三级委托—代理关系的建立上。上海模式的侧重点放在国有资产的营运上，通过国有资产的重组，并购和上市流通，提高国有资产的营运效益。武汉模式注重国有资产的监管，通过建立完善的国有资产监管体系，确保国有资产的安全运转和保值增值。与以上三种模式相比，清江体制的特点则更为鲜明。以上三种模式授权的经营主体主要集中在竞争性行业，因此，他们运营的国有资产可进可退，可上市流通。而清江公司是大型的水电建设、开发和经营企业，属于非竞争性行业，国有资产是不能轻易退出的，一方面水电建设开发需要大量的建设资金，另一方面供电价格也受国家控制。因此，建立“一对一”的投资经营体系，使投资主体与经营主体既分离又融合，既能保持国家对这一垄断性行业的控制力，保证国家建设资金的积累和增值，也能使国有资产所有权与经营权适当分离，提高国有资产营运的效益和国家流域开发的效率。所以，我们认为，清江体制是清江人在流域开发和非竞争性行业国有经济体制改革上的一大创举。更为重要的是，在清江的国有资本委托—代理关系中，它绕开了政府的国有资产管理部门，直接以企业（投资公司）作为国有资本的代理人，既简化了委托—代理关系，节约了代理成本，也强化了对代理人的约束，提高了代理收益，从而也为竞争性行业完善国有资本的委托—代理关系探索出了一条新路。