传统国有经济的委托代理问题探析

近十年来，我国许多经济学家运用委托—代理理论分析了我国的国有企业，他们分析了我国国有经济的委托—代理结构，也指出了这种委托—代理关系的弊端，还分析了国有企业改革思路的局限性。

一、传统国有经济的委托—代理结构

从法律上讲，在传统的国有经济体制下，每个公民都是国有经济的最终所有者，都平等地拥有公有经济的剩余索取权，并且剩余索取权不可以有偿转让给他人。这样就形成国有经济特有的委托—代理结构，张维迎（1994）曾构建了公有经济委托—代理模型，概述如下。

如果把公有经济中的剩余索取人（共有人）称为“委托人”（the principals），企业中领取固定报酬的内部成员就可以称为“代理人”（the agents）。和私人企业一样，公有企业的委托人也拥有监督代理人的权力。但是，根据定义，公共所有制意味着“用手投票”是委托人行使监督职能的惟一方式。换句话说，监督只有通过以“一人一票”和某种代表制度为基础的个人行为的加总程序才能实施，在这个意义上，它是一种典型的“公共选择”。由于信息交流问题和组织成本，当共同体很大时，一种等级结构的代表制便是必不可少的。一般地，共同体包括（或被分解为）许多基层共同体（bottom-communities），每个个体均属于某一基层共同体；每个基层共同体将监督权授予其选出的代表；从某些不同的基层共同体选出的代表共同组成一个委员会，并再次将委员会的权利授予其代表；从某些委员会选出的代表组成一个高级委员会，并再次授权给它的代表；如此继续，直至“中央”委员会（central commitee）；“中央”委员会代表整个共同体对所有公有企业行使监督和控制职能。由于控制幅度（span of control）的局限，如果企业很多，中央委员会要直接监督所有这些企业是不可能的，因此，另一套等级结构也是不可避免的；中央委员会授权给它的下级委员会，每个下级委员会又授权给一些更低一级的委员会，如此继续，直至企业的内部成员。

概括起来，公有经济中委托人—代理人关系的典型特征是两大等级体系。第一等级体系是通过从剩余索取人（委托人）到中央委员会的授权链（delegation chain of power）而形成的，它的委托人—代理人方向是向下的（由上至下）。应该注意的是，除了两类特殊的局中人（剩余索取人和企业内部成员），每个局中人均扮演着双重角色，他既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。为方便起见，我们称剩余索取人为初始委托人（ultimate agents）。“上游代理人”（up-stream agent）和“下游代理人”（down-stream agent）则分别用来指有关代理人之前和之后的代理人。整个公有经济的委托—代理关系就是两条很长的交织在一起的委托人—代理人链（principal-agent chain）。

张维迎进一步证明：①初始委托人的最优监督积极性和最终代理人受监督下的最优工作努力都随共同体规模的扩大而严格递减；②初始委托人的最优监督积极性随经济规模的扩大可能递增，也可能递减，视监督效率参数和第二等级体系中的控制面而定。但是，最终代理人受监督下的工作努力则随经济规模的扩大而严格递减。也就是说，公有经济中成员越多，委托—代理链条越长，初始委托人的监督积极性和最终代理人的工作积极性越低。而经济规模越大，初始委托人的监督积极性可能越大，也可能越小。但最终代理人的工作积极性一定越小。这是因为，当成员越多、委托—代理链条越长时，每个委托人分享到的份额减少，同时监督成本提高，因此最优监督积极性下降，代理人受监督下的工作努力也下降。但是，对于一个给定规模的经济，所有权共同体的分割将使委托人的监督积极性和代理人受监督下的工作积极性增大。这是因为，虽然分割并未增加每个委托人享有的剩余的实际份额，但是它缩短了从委托人到代理人之间的距离，从而提高了监督的总效率。

实际中的公有制经济是一种变形（distorted）的公有制经济，虽然所有权在法律上（或名义上）是赋予共同体的，但剩余至少是部分地归等级体系内部的代理人所有的。代理人分享剩余可能会有多种形式。有些剩余会被代理人隐藏起来。这样，委托人观察到的剩余就会小于实际剩余。分享剩余的另一种形式是，代理人将一些剩余耗费在据称会改进监督技术或生产力并因此为委托人利益服务的项目上。但实际上，这些项目却会给代理人自己而不是给委托人带来好处。不过，张维迎认为，这种变形的公有经济对于纯粹的公有制经济来说，是一种帕累托改进，因为代理人对剩余的“非法”享有并不损害最初委托人的利益，而可以增加代理人的福利，从而可以激励代理人更加努力。其实，对于这一点巴泽尔（1989）有过类似的观点，巴泽尔在分析产权界定时强调，从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定它，花费的资源通常要小。在事实上界定一项产权要么很难，要么费用太高，所以，总有一部分产权被留在“公共领域”（public domain）。这样，把很难界定，或者界定费用很高的产权留在公共领域或许效率更好。现在的问题是代理人对剩余的非法享有未必不损害委托人的利益。因为，只要有公共领域就必然有“福利攫取”（welfare capture）。周其仁（2000）认为，这种福利攫取会带来“攫取损失”（capture loss）或“租金耗散”（rent dissipation）。这首先因为，攫取所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的非法性，会被迫采取某些非效率的方法。最后，攫取者得益会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散。同样的道理，部分代理人对剩余的非法享有会迫使他们采取某些非效率的方法掩盖其行为的非法性，同样也会激发更多的代理人参与对剩余的非法占有，最终会损害委托人的利益。由此可见，变形的公有经济并没有从根本上改变其固有的委托—代理机构，其弊端依然存在。

二、国有经济多级委托—代理关系的弊端

1.代理成本高

在一个委托—代理关系中，委托人和代理人都是追求效用最大化的理性人，由于双方的目标函数不一致，代理人就有可能不以委托人的最大利益而行动。委托人要通过对代理人进行适当的激励，以及通过承担用来约束代理人越轨活动的监督费用，以便使其利益偏差控制在一定的范围。另一方面，代理人为了使委托人确信他不会侵蚀委托人的利益，他会支付一笔保证金。这样，在大多数的委托—代理关系中，委托人和代理人将分别承担监督费用和保证费用（非金钱的和金钱的）。另外，代理人的决策与使委托人福利最大化的决策之间会存在某些偏差。由于这些偏差，委托人的福利将遭受一定的损失，这也是代理关系的一种费用，一般称为“剩余损失”。所以，代理成本包括三个方面的内容：一是委托人的监督支出；二是代理人的保证支出；三是剩余损失（詹森、麦克林，1976）。在国有经济中，由于委托—代理的链条很长，委托人和代理人的目标函数就偏离更远。同时，代理环节越多，信息的收集就越困难，委托人所付出的监督成本就越高。同样，在信息很难收集，委托人很难监督代理人的情况下，代理人要付出更多的努力来证明他的行动将是符合委托人的利益的，这就导致更高的保证支出（同样包括金钱的和非金钱的）。并且，由于委托人和代理人的目标函数偏离更远，而监督又是软弱无力的，代理人偏离委托人的利益而行事，甚至恶意决策的可能性就更高，由此导致剩余损失也就更大。由此可见，在传统国有经济的委托—代理关系中，代理成本是很高的。

2.简单粗放的分配方式不能对代理人产生有效的激励(www.xing528.com)

在传统的计划经济时代，对企业领导的分配方式是级别工资制，能对他们产生激励的是行政待遇和政治荣誉。这就迫使企业领导选择以完成政府的任务为目标，从而偏离经济原则。改革开放以后，通过奖金制、承包制、租赁制以及现在部分企业实行的年薪制等形式，使大多数国有企业建立了具备一定功能的激励机制。在这种机制下，经营者的报酬及其绩效评价在不同程度上与其行为结果挂上了钩，从而在某种程度上缓解了激励过于不足的问题。但这些激励机制过于简单、粗放，使经营者追求短期收益，不注重投资效益和企业的长期赢利能力，甚至采取杀鸡取卵式的短期行为。同时，在机制的设计上，目标不够清晰，档次没有拉开，缺乏吸引力，难以长期激发经营者的努力。

3.剩余索取权的不可转让性和市场完善使监督机制和约束机制流于形式

在规范的委托—代理关系中，委托人对代理人最有效的约束应该是委托人所拥有的“退出权”，委托人通过行使退出权来惩罚代理人的不适当行为，使代理人不仅得不到预期收益，而且会失去经理的工作，降低其在企业界的声誉和市场价值，影响其长期收益。从而使委托人对代理人实施有效的约束。然而，在国有经济中，由于剩余索取权是不能转让的，委托人不能真正行使其退出权。再加上没有经理市场，国有企业的经理由政府任命，他们既没有来自经理市场竞争的威胁，也没有因经营失败而被解雇构成个人前途重大挫折的压力。因而，委托人几乎无法有效地约束代理人的行为。同时，委托人对代理人的监督也主要是由审计等政府机构来实施，不是通过市场力量。而这些机构的作用是有限的，并且说到底他们也只是个代理人，他们行使监督职能的作用远远比不上时刻关心自己切身利益的市场主体。

这些弊端的直接结果就是导致国有资产流失。首先是由道德风险所引起的国有资产流失。一旦形成代理合约，委托人通常可通过对利润、股票市场行情及直接行为的度量了解代理人行为的信息，设置激励约束机制。但是，在股市不健全及股市投机行为盛行的条件下，股票价格也不能客观反映企业的经营业绩。既然委托人很难通过利润指标和股市行情了解到代理人努力程度的足够信息，就只能主要通过直接行为的度量来监控代理人行为。然而，当委托人向代理人了解有关信息时，除非通过货币支付或者某种控制工具作为刺激或代价，否则代理人就不会如实相告。获取有关信息的成本不仅高昂，而且平常并不可靠，针对代理人努力程度的信息常常包含某些误差和错误。由于信息的不对称性，委托人也难以清楚地判断某种不良后果（如企业亏损）是产生于不可抗力的因素还是代理人的偷懒行为，所以代理人很容易为自己损害委托人权益的行为寻找借口。即使委托人不惜费用获取代理人行为的信息，并据此设置激励约束机制，但由于环境的不确定性，委托人将支付很高的约束成本。当委托人难以充分了解代理人努力程度的信息，甚至常常被代理人所制造的假信息所迷惑或误导时，不仅容易滋生道德风险，而且无法对代理人“为所欲为”的行为实现有效的监控，从而导致国有资产的流失。

其次是由代理人与生产者利益的趋同化所引起的国有资产流失。实行多级代理后，在企业内同样存在每个要素所有者的边际生产率几乎无法测定的问题。根据阿尔钦和德姆塞茨（1972）的团队生产理论，为了防止团队成员的偷懒动机和行为，就有必要从制度上将企业的产权结构化，即由检测团队各成员的监督者拥有剩余索取权，使监督者的偷懒动机变得对自己没有利，从而达到双方的激励相容性。在国有企业里，代理人只是公司的经营者，却不拥有剩余索取权。因此，代理人是否忠实地履行对生产者的监督职能，对于保护股东的权益是极其重要的。即使为了强化代理人的监督动机而使其货币收益与企业盈余挂钩，也会因成本与收益的不对称性而使代理人同样有偷懒动机，因为代理人要为努力监督生产者承担全部成本，却只能分享很小一部分剩余。另外，国家所有制是全民所有制的一种实现形式，生产者在理论上应是企业的主人。企业经理人员直接由生产者选举产生或委托人在选择代理人时听取生产者的呼声，正是反映这种产权制度的某些特征。当代理人的监督行为反而受到受监督对象的约束时，说明双方在利益和动机上有雷同。企业经理如果努力监督，不仅要支付很高的成本，而且可能会触犯众怒而失去职位。于是，代理人不仅会对生产者的偷懒行为采取容忍的态度，甚至会与生产者“合谋”共同对付国家，从而导致国有资产的流失。

最后是由市场不完善所引起的国有资产流失。市场制度的建设与激励约束机制的设置对于抑制代理人的违约或欺诈行为居于同样重要的地位。市场反应会削弱或增强合同的特点以缓解道德风险，这些反应取决于竞争的性质。例如，如果经济市场的竞争是有效的，则经理在任职期间如被发现有严重的损害出资人利益的行为，那么他的人力资本价值就会贬值；产品市场的竞争会迫使经理努力降低成本，提高资产营运效率；资本市场的竞争会使经理时时感受到公司有被接管的威胁，经理为保住自己的职位，就会努力使企业利润最大化。目前我国的市场制度还很不完善，尤其是当国有企业还没有成为真正的市场竞争主体时，市场的发育更是显得步履艰难。在以上条件下实行剩余索取权与控制权的分离，则一旦委托人放松控制，代理成本就会上升；一旦通过制定详尽的契约关系来监控代理人行为，约束成本将会上升，其结果都将难以抑制国有资产的流失（杨瑞龙，1995）。

三、传统国有企业改革思路及其局限性

我国自1984年开始对国有企业进行改革以来，先后经历了放权让利、承包制、租赁制和建立现代企业制度等几种形式，这些改革举措基本上是“两权分离”和完善委托—代理关系这两种改革思路的反映。“两权分离”，即“所有权与经营权相分离”实质上是政府与企业分享企业的经营决策权，共同经营国有企业。这种模式可称为“经营决策主体二元化”的企业制度模式。在这种模式下，国有企业有了一定的经营决策自主权和可以独立支配的“国有资金”，这就使得企业在完成政府指定任务后，可根据自身情况以及市场需求，灵活地对企业的生产作出选择和决策。企业承包经营责任制是“经营决策主体二元化”模式的典型代表。由于政府和企业的经济目标不同，因而在决策过程中，必然会发生利益分歧，要解决这些分歧，势必增加微观决策成本。为了降低成本，为了寻求“经营决策主体二元化”较好的具体实现形式，承包制就应运而生了。在这种模式下，政府的决策以承办合同的方式融入企业的经营决策目标中，与此同时，企业可以从自身角度出发，作出补充性的决策来满足市场的需要。这样的双重决策，使得政府的决策目标与企业的经济利益联系在一起，从而在某种程度上缓解了宏观经济目标之间的利益冲突，相对降低了二元决策主体之间达成一致意见的成本。但是，“经营决策主体二元化”的企业制度模式并不能做到真正意义上的“两权分离”。事实上，在西方市场经济国家的企业制度中，所谓“两权分离”也只是一种内部的相对分离，是一种分工的需要，并且它的微观基础是私有制，其主要目的是扩大经营规模，而不是完善激励与约束机制。而国有企业以公有制为基础，以政府作为所有者代表，并不存在扩大经营规模的困难，恰恰最大的问题是缺乏激励和约束机制，而“两权分离”在完善激励与约束机制的问题上并没有明显的优势，因此“两权分离”解决不了国有企业的根本问题（杨灿明，2001）。

运用“委托—代理”理论框架来分析我国国有企业改革问题，虽然取得了一些成果，但还存在许多问题。因为委托—代理理论是以市场经济条件下的现代公司制度为分析基础的，而现代公司制度又是以竞争性的市场作为运行基础的。委托—代理中所有者对经营者的监督与控制，很大一部分外化为市场机制对经营者行为的监督与约束。换言之，委托人对代理人进行有效监督的困难，在很大程度上被市场机制克服了。第一，由于企业之间的激烈竞争，会形成一种平均利润率，这种平均利润率可以作为考核和监督代理人行为的一个充分信息指标。它大大地简化了委托人搜集代理人信息的工作量，在较大程度上克服了信息不对称的问题。第二，激烈的市场竞争以及平均利润率的形成，引致了经理市场本身的形成和发展，出现了一大批专司经营管理的职业企业家以及他们相互之间的竞争。这一市场压力，在更高的程度上克服了委托人对代理人实施监督的困难，使所有者和经营者的激励变成了基本相容（林毅夫，1997）。但是，在我国的国有经济中，初始委托人对最终代理人的控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域，其行为能力大大减弱。另外，虽然我国相当一部分国有企业已经实施了股份制改造，并且一部分公司已经发行股票公开上市，但整个的市场环境还不成熟，市场监管也不规范，经理市场等还没有形成。所以，市场还难以发挥对代理人的监督作用。更为重要的是，在我国国有企业中，有很大一部分企业处在非竞争领域，它们的产权结构与竞争性国有企业相比更为特殊，用现有的委托—代理框架进行分析，难以令人信服。