我国国有企业所有权特征与改革思路：清江的创新实践

我国目前的国有企业是建立在生产资料公有制的基础上，并且是从过去的计划经济体制中几经改革而形成的。因此，与建立在私有产权基础上的资本主义的企业相比，我国国有企业的产权关系更为复杂。由于政企不分、产权模糊、约束软化、激励不足等先天性的缺陷，一直影响着国有企业效率的提高。改革开放以来，我国许多经济学家一直在分析国有企业的产权结构、探讨如何改革国有企业的管理体制，以提高企业效率。其中，有从两权分离的角度分析的，有从委托—代理的角度分析的，也有从法定产权与事实产权不一致的角度分析的。

一、我国国有企业所有权特征

我国国有企业的产权结构不同于私有企业。从理论上讲，国有资产归全民所有，而全体人民是一个集合名词，它不可能成为所有权主体。因此法律规定，国家是国有资产的惟一所有权主体，并禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者损害国有资产。由于国家也是一个抽象的概念，所以，由国家权利执行机构的政府代表国家行使国有资产的产权是其逻辑选择。在传统体制下，政府拥有国有企业的全部控制权和剩余索取权，不仅国有企业的企业领导人由上级主管部门（政府）任命，而且企业的生产经营控制权也由上级主管部门掌握，企业领导人只有执行上级主管部门生产经营计划指令的权力，企业的实际控制权完全掌握在企业主管部门手中，并由此形成了层级的行政管理体制。也就是说，企业控制权是行政权力的一部分，企业控制权的授予、监督约束是靠干部管理体制保证的。企业管理人员和工人的职责就是执行政府的经营决策，他们无须对经济环境作出主动的反应，政府只需通过指令、制度、规章和纪律等行政手段就可以约束企业的行为。这种企业所有权高度集中于政府的体制，必然是僵化的，势必不能对经济环境的各种可能的变化作出灵活的反应，因而不利于企业效率的提高。而且，受政治机制调节的经营行为很可能导致经营者以政治目标替代经济目标。

改革开放以来，我国针对国有企业进行了一系列的改革，包括下放企业的经营权、产品定价权、劳动人事权，以及承包经营、租赁经营等，直到目前实行的现代企业制度，政企关系已经逐步分开，企业所有权结构也发生了明显的变化。然而，企业的产权关系还远没有理顺，企业的剩余控制权和剩余索取权也远没有达到最优配置，从而使国有企业的效率不能得到明显提高。按照现代企业理论，无论是企业剩余控制权还是剩余索取权，都是在一定契约基础上的产权。但我国现实经济中的国有企业不是在契约基础上形成的，没有最初的企业契约，“剩余权”也就无法界定，这也就是为什么国有企业清楚界定“剩余权”十分困难的原因（周其仁，1997）。同样，国有企业中也就无法界定特定控制权和剩余控制权。但是，国有企业的正常运转，一定存在相应的控制权。这种控制权表现为排他性使用企业资产、对企业的生产经营活动进行管理决策的权力。只要使国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体，国有企业的企业家必然会拥有事实上的控制权。然而，在以现代企业制度为目标的国有企业的渐进式改革推进过程中，由于真正行使国有企业所有者权力和承担所有者责任的主体难以明确，有效的公司治理结构也就无法建立。此时国有企业企业家的控制权得不到有效的监督和制约，而原有的以政治、公平等目标对企业家控制权的监督约束也不复存在，“内部人控制”（insider control）问题也就产生了（青木昌彦，1995）。因此，我们可以将现阶段国有企业的企业控制权的特征概括为“控制权行政配置”与“内部人控制”共存（黄群慧，2000）。这里“控制权行政配置”所强调的主要内容是政府行使对企业经营者的任免权，而非通过经理市场和控制权市场来实现控制权的配置和转移。按理说，政府作为国有企业的所有者应该具有对职业企业家的任免权，但问题在于这种权力的行使没有纳入到企业组织的内部，不是通过法人治理结构这种内部治理机制来实现的，政府任免企业家也不是基于市场竞争的优胜劣汰的逻辑来进行的，对于获取控制权的企业家也不存在来自控制权市场的竞争威胁。实质上这种任免权是一种行政权力，而非基于资本逻辑的所有者权力。中国企业家调查系统1996年、1997年和1998年连续3年的调查报告表明了这一点。1996年和1997年的调查结果都显示：近2/3的企业经营者是由组织部门任命而走向企业家职位的，其中还有1/3的人觉得勉为其难，仅有1/4的人认为职位的获得是由于自己的才能。1996年的调查还显示，国有企业经营者流动依靠组织人事部门调动的占63.5%，而通过经理人才市场选择的仅占16.0%。1998年的调查结果似乎问题表现得更为突出，主管部门任命方式占90.9%，董事会任命方式占4.4%，职代会选举方式占2.2%，企业内部招标竞争方式占1.2%，社会人才配置方式占0.3%，其他方式为1%。“内部人控制”作为转轨经济中企业家控制权机制的一种表现，对企业家的激励约束作用是独特的。一方面，与传统的计划体制下的企业相比，“内部人控制”使企业家有绝对的经营自主权，产生了巨大的激励力量，提高了企业的效率。实际上，由于国有企业家有效的报酬激励机制还没有形成，企业家的名义报酬普遍很低，因而授予企业家经营控制权几乎成为惟一有效的激励机制。在这种机制下，由于企业的商业目标部分替代了计划体制下企业的社会目标，原有的政府行政管理体系对企业经营管理活动的绝对制约被打破，多级委托代理关系对激励机制的扭曲得到了一定的克服，“内部人”在企业经营管理方面的信息优势和能力优势得到发挥，因而企业效率得到改善。另一方面，与现代企业制度下的规范的法人治理结构相比，“内部人控制”缺少对企业家控制权的必要的约束，企业家的行为会偏离所有者利益最大化的要求，国有资产流失问题严重。产生这种问题的原因在于，虽然“内部人控制”企业存在着类似于股份公司中的契约控制权的授权过程，但由于所有者缺位，没有形成诸如规范的法人治理结构之类的对企业家的控制权进行动态调整的决策机制。再加之市场体系的不完善，不存在经理市场、产品市场和资本市场对企业家行为的有效的竞争约束，企业家偏离所有者利益最大化的行为得不到有效的监督制约。因此，现阶段国有企业的所有权配置既不能保证提高企业的经济效率，也难以避免国有资产的流失。

二、国有企业所有权安排的几种思路

在我国理论界，对于国有企业必须改革，必须建立“政企分开、产权明晰、责权明确、管理科学”的现代企业制度这一点上，观点基本上是一致的。但具体到如何安排企业所有权却有几种不同的思路。

一种是以张维迎为代表的，认为应当将国有资产转变为债权而不是股权，而企业所有权应当向经营者集中。也就是说，企业的剩余索取权和最终控制权不仅应该统一，而且应该一起授予经营者。其理由是，国家如果作为“股东”，当国家领取剩余时，它必须承担相当的监督控制职能，否则剩余就会变成零，甚至为负。而国家在信息不完全的情况下监督企业是一项成本很高效率很低的活动。当国家作为“债权人”领取固定收入时，它仅仅是一个“后备”所有者，在企业正常经营情况下，国家无须从事费力的监督工作，而把这项工作留给其他资本所有者，只有当企业无力支付国家应取得的固定收入时，国家才接管监督职能；只要企业的总负债比不越过临界值，国家作为资本所有者是可以旱涝保收的。这一观点正好与现代企业理论的一项研究的结论相符，这项研究表明，债务合同是一种可以有效节约监督成本的交易方式（Gale and Hellwig，1985；Diamond，1984）。张维迎进一步认为，企业的剩余索取权和最终控制权应该统一，也就是说，剩余索取权与投票权应该对应。如果剩余索取权与最终控制权不对应，控制权就成为一种“廉价投票权”，因为享有控制权的人并不承担企业的经营风险。并且，剩余索取权相对集中是至关重要的，把剩余索取权授予经营者比授予工人（或平分剩余索取权）更为有效率。因此把剩余索取权和最终控制权授予经营者有利于提高经营者本人及企业成员的“综合积极性”，从而提高企业效率（张维迎，1994）。

另一种观点主张对国有企业分门别类地分类，分别实行不同的所有权形式。罗仲伟、郑江淮（2000）首先将国有企业分成不同的类别，然后提出了7种不同的企业所有权安排形式：一是绝对锁定所有权—不可竞争形式，即不可竞争绝对所有权，也就是国有独资，只允许国有企业经营。主要包括涉及国家安全的行业、提供重要公共产品和服务的大部分国有企业和自然垄断行业与高新技术产业中的特大型重点国有企业。二是相对锁定所有权—不可竞争形式，即控制权与剩余索取权不相匹配，控制权大于剩余收益索取权，具体方式有股权金字塔、交叉持股、普通股等。主要包括自然垄断行业和高新技术产业中的部分企业。三是强控制所有权—可竞争形式，即控制权与剩余索取权相匹配情况下的绝对控股。主要包括支柱产业和高新技术产业中的骨干企业及部分提供公共产品和服务的企业。四是弱控制所有权—可竞争形式，即控制权与剩余索取权相匹配情况下的相对控股。这种模式适合于高新技术产业中相对不重要和其他行业中相对重要的国有企业。五是无控制所有权—可竞争形式，即控制权与剩余索取权相匹配情况下的参股。适合于竞争性行业，对经营业绩相对稳定并且还能继续维持的国有企业可以从其初始所有权状态向这种模式过渡，以增强流动性，减少经营风险。六是无控制所有权—不可竞争形式，即控制权与剩余索取权不相匹配情况下，只拥有一定数量的优先股。适合于不太重要的基础设施和公用事业，以及目前经营状况一般，未来还会有一定发展空间的一般竞争性行业的国有企业。七是退出所有权—可竞争形式，即通过证券市场或企业接管市场退出所有权。在大多数一般竞争性行业、市场化程度高的行业中的国有企业可以通过这种模式逐步放弃所有权，并使退出所获得的资本向国有经济具有优势或私人收益大的领域集中，或用于建立国有企业发展基金。

杨灿明（2001）也认为，应当对国有企业进行分类，界定清楚哪些应当国有，哪些不应当国有。一般地说，国有企业主要应定位于非竞争性（或弱竞争性）、非赢利性（或低赢利性）、高风险性、高外部性的产业，承担这些市场不愿意涉足或经营不好的部分。对应当或适合于国有的产业、产品，应由政府作为资产所有者的代表，这时再来决定选择什么样的具体组织形式和经营方式，既可以是股份制，也可以是租赁制，还可以是承包制甚至是国有经营。(www.xing528.com)

还有一种观点着重强调国有企业的激励机制，主张承认企业财产权，或把控制权作为企业家的激励约束因素。刘小玄（1996）认为，目前，对于大多数国有企业来说，不可能都成为上市股份公司，也不可能都实行“三资嫁接”或拍卖的方式。而现有的国有企业改造为有限公司，基本上仍是国有资本占绝对优势，而其他的法人股微乎其微，不成气候。国有出资者的剩余权甚至比原先承包制下更大，而企业的剩余权所剩无几。这对企业追求剩余或追求效率的动机和行为是极其不利的。承包制下企业获得一定的剩余权，因而产生了较大的激励效应，在一定程度上导致了帕累托改进式的效率提高。但由于那种剩余权是极不完全的，出资者不仅仍然对企业的许多重大决策权保持控制，还对企业的人事权和干部任免权保持控制。企业经营者通常只有三年的承包期。这种剩余权根本就无法成为一种推动企业长期发展的动力。企业经营者既无法预料承包期后会有什么政策变化，也不知自己能在这个职位上呆多久，奉命调动是随时可能发生的。于是，短期行为化的倾向占了上风。要从根本上承认企业的独立利益，企业的财产权是十分必要的。一个绩效很好的企业，在扣除了各种可能的事先规定的收益分配之后，势必还有着较大的剩余，这就是企业自有资本来源。企业自有资本是与企业的绩效成正相关关系。当企业绩效上升时，企业自有资本积累随之扩大，反之则不断缩小。企业经营绩效低于一定水平时，则不存在什么剩余，自有资本丧失来源。当企业濒临破产时，通常是资不抵债，企业自有资本亦不再存在。通常在后两种情形下，企业被接管、改组或兼并的可能性很大。因此，企业财产权只是在一定程度上被内部人控制，而在此之外，企业被重组或其可流动性是完全可能的。

确立企业的财产权是确保企业长期发展和具有长期发展动机的前提，没有财产权的企业一旦有了点钱总是倾向于分光，或是大量用于不必要的“工作消费”。在出资者对企业的信息不可能充分掌握的情形下，这种倾向是无法避免的。所以，种种“虚报”或“瞒报”的方式层出不穷，防不胜防。这种情形导致了很高的“代理成本”，其中包括企业发展动力的丧失和效率的低下，以及不必要的钱物的浪费和挥霍，等等。长期财产权还有利于企业在市场波动中发展，可以以丰补歉，增强对市场波动的承受能力，而不至于像只有短期承包权那样，在市场景气时捞一把，而在市场不景气时依赖软预算的保护。总之，企业财产权是企业对未来及发展的预期和信心的基础，是企业长期行为的保障。

当然，在具有企业财产权的条件下，对来自于职工分光“剩余”，侵蚀企业积累的倾向，在产品市场竞争激烈的今天，它会受到市场的有力约束。因为任何企业一旦没有发展基金，没有后劲，很快就会处于竞争劣势而陷入困境，从而导致破产。如果企业员工能认清自己不再有往昔的“软预算”和“铁饭碗”，就会同样具有市场压力和积极竞争的动力。总之，企业有了自身财产权就可以在较大程度上自负盈亏，就能较负责地承担一定风险，尤其是在企业的出资者处于债权所有者的状态时，企业实际需要更大的责任（即依靠自己的积累资本）来承担所有权的职能。这种企业的产权结构在中国现有的条件下，比较接近现实，可以成为一种供选择的改革模式。

黄群慧（2000）则更加强调用控制权来激励和约束企业家。他认为，把控制权作为企业家的激励约束因素，就是把企业控制权授予与否、授予后控制权的约束程度作为对企业家努力程度和贡献大小的相应回报。控制权机制的激励有效性和激励约束强度取决于企业家的贡献和他所获得的控制权之间的对称性。掌握经营控制权可以满足企业家自我实现的需要、对权利的需要和报酬以外的物质利益的需要。控制权的激励力量大小取决于控制权所带来的这些满足的程度如何，而这些满足的程度是受剩余控制权对特定控制权的约束程度影响的。这种剩余控制权和特定控制权之间的作用关系就构成了现代公司的企业家控制权机制的作用机理。现实中的现代企业是通过法人治理结构对企业家的控制权授予和约束进行动态调整的，旨在保证控制权机制既对企业家行为有约束作用，又对企业家有激励作用。因此，他认为要通过控制权来增强对企业家的激励和约束来深化国有企业改革。

三、清江体制的所有权安排及其效率分析

流域的水电资源开发属于自然垄断行业，它提供的产品又是准公共产品。因此，流域水电资源开发的国有企业的所有权安排就更为复杂。如果按照张维迎（1994）的观点，国家放弃作为“所有者”的身份，退出对企业所有权的控制，仅仅作为“债权人”收取固定回报。那么，国家不仅会失去对重要资源开发和大型国有企业的控制力，而且也难以保证流域开发的成功。因为这一领域属于自然垄断，且提供的是公共产品，这就决定了这一领域是市场失灵的领域，仅靠市场调节难以奏效。如果按照罗仲伟、郑江淮（2000）和杨灿明（2001）的观点，应该由国家绝对锁定所有权，由国有企业垄断经营。这种安排虽然能够保证国家的控制力，但不论是国有企业过去的经验，还是清江最初的探索，都证明这种安排的效率是低下的。其他观点也大都集中在讨论竞争性国有企业的所有权安排。由此可见，在流域开发企业的所有权安排上，目前还没有一种令人信服的观点。

流域开发项目涉及面很广，并且有着很强的外部性。要把它所涉及的每一项产权都界定清楚，并且使每一项产权都获得相应的收益，几乎是不可能的。即使在理论上能够做到，其费用也是不可估量的。如：水资源的产权、淹没区的国土资源的产权和财产（房产、森林等）的产权等，这些产权既有国家的，也有集体和私人的。如果开发主体是企业，通过市场来解决，即通过与每一个产权主体进行谈判来解决，那么谈判费用将是一个天文数字。如果说以上产权在理论上是可以界定的，而外部性的产权则是在理论上都无法界定。流域开发具有正的外部效应，因为流域开发可以防洪，可以改善流域内的交通状况（如航道、公路的改善）和生态环境，可以增加库区居民的水产品产量和旅游收入，等等。对于这些开发主体都要付出成本，却难以获得收益。因为开发主体无法衡量谁获得了收益，获得了多少，然后对他们进行收费。正因为上述原因，流域开发一般由政府投资，政府经营。如我国过去的流域开发体制是：项目由政府选定，设计由政府组织，投资由政府审定，物资由政府配给，队伍由政府指定，工程由政府验收，生产由政府指定的另一个单位负责，产品由政府包销，价格由政府确定，经营由政府负责，利润由政府收取，亏损由政府弥补。其结果是，整个流域开发项目效率低下。

针对上述问题，清江人大胆创新，他们在既考虑界定产权的成本，又考虑收益的前提下，对流域开发的产权进行了两个层次的界定。一是政府与承担流域开发的主体之间的产权的界定。政府负责移民、各方面关系的协调及法规监管等，其收益通过税收和流域内经济发展来体现。流域开发主体负责电站建设、防洪和航运设施建设等，其收益通过电力生产经营及相关经济项目的经营收入来体现。通过这一层次的产权界定，使政府在流域开发中的社会经济管理职能与流域开发主体的生产经营职能分开。政府以流域内社会稳定与经济发展为目标，开发主体以提高经济效益，实现利润最大化为目标。各司其职，各负其责，并且互不冲突，相互促进。二是对流域开发主体的国有资产所有权的界定。他们分别组建了湖北省清江水电投资公司和湖北省清江水电开发股份有限公司，由投资公司代表省政府行使国有资产的所有权，享受投资收益，决定清江流域开发国有资产产权的变动与重组。水电开发公司负责电站的建设和电力的生产与经营，并从电力的生产与经营中取得收入。从而使国有资产的所有权与经营权分离，提高国有资产营运效率。我们将在委托—代理的框架下对这一问题作更详尽的分析。清江人通过独创性的流域开发产权的界定，大大地提高了流域开发效率。目前，清江流域开发的经济效益和社会效益都十分显著（详细资料见其他章节），为我国流域开发和国有企业改革闯出了一条新路。