清江体制：迈向跨越的两次飞跃

从创建初期至今，清江体制已经完成了两次飞跃：第一次是从项目制到业主负责制的飞跃；第二次是从业主负责制到现代企业制度的飞跃。考察这两次飞跃的过程，了解其实际执行内容，我们才能正确地把握清江体制的性质及其发展方向。

一、第一次飞跃：从项目制到业主负责制

清江公司从创建之初，就经历了从项目制到业主负责制的创新。

我国大型基本建设工程的管理，历来采取项目制，或者说建设项目指挥部负责制。一项工程经国家主管部门批准立项后，一般都是由政府基本建设主管部门组织，由建设单位、地方政府和公安、土地、民政等其他方面参加的工程指挥部，并由这种指挥部用行政手段直接组织工程建设的大兵团作战。这种工程建设管理体制存在着很多弊端。首先是工程建设的组织成本很高。每一个建设单位、辅助单位和政府部门实际上都有其独立利益和行为目标。用行政手段来指挥和协调众多的单位、部门及其人员的行为，往往耗时费力。有时，建设单位的行政级别可能并不比指挥部的级别低。上级党政机关提高指挥部的级别和权限一般也不能有效地减少其中的组织成本。因为各个建设单位和部门原来的隶属关系一般并不能改变；指挥部对其人员的职位升迁等实际利益并没有决定性的影响。指挥部往往是临时的，最多也不过几年十几年；工程完工后，各个单位和部门还要各奔东西。所以，在指挥部体制中往往存在很多扯皮拉筋的现象。其次是损失浪费严重。工程指挥部以前只负责如期把工程建成，而不对工程的建设质量和成本等等负责。因而工程建设过程中原材料等方面的损失浪费往往是很惊人的。改革以后，有些地方开始让工程指挥部对工程建设的周期、质量和成本负责，但实际上它往往不可能对这些问题负完全责任。作为行政性的机关，指挥部并不拥有独立的财产。建设工程超支的资金只能由国家承担而不可能由指挥部承担。工程建设中消耗的所有物资实际上都是国家的投入。因此，以往的水电工程建设经常是“投资无底洞，工期马拉松”。最后是不完全符合日后经营管理的需要。即使工程指挥部按着上级政府要求的工期、质量和成本把工程建成，但如果从日后经营管理的需要来看，这种工期、质量和成本也不一定就是最佳的。新的企业接管工程并开始进行经营管理后，往往就会发现工程建设过程中的一些不合理之处，其中既可能存在一些安全隐患和工程缺陷，也可能存在某种过高的安全系数及不必要的成本支出。如果让经营管理单位自己进行建设，那他们在工期、质量和成本等方面所取得的效果可能比上级要求指挥部达到的效果更好。清江水电开发公司对流域梯级水电站实行“建管结合”，在工程建成后负责水电站的经营管理，而在工程建设过程中则以业主的身份统一进行组织、指挥和监督。这就使清江流域的开发工程从一开始就用业主负责制代替了传统的工程项目指挥部负责制。这在我国水电建设史上具有首创性。

业主负责制是当代发达国家工程建设普遍采取的管理模式。它反映了现代市场经济对工程建设管理体制的内在要求。业主是对建设工程行使所有权和经营权的法人机构，它对工程建设的方案设计、资金筹集、原材料及设备采购、施工组织和工程建成后的经营管理享有完整的权力，同时也承担其中的全部责任。市场经济中的电站、工厂、矿山和房地产等开发项目都是由业主负责进行的。用业主负责制代替项目指挥部负责制，这对国家投资建设的经营性工程具有重要意义。因为这符合市场经济发展的内在规律。第一，业主负责制使工程的建设和经营管理机构有可能成为市场经济的微观主体。工程指挥部是一种类似于政府机关的行政性机构，它的行为目标最多只能体现政绩最大化原则。他本身不可能成为市场经济的微观主体，而只能是这些主体的指挥者、组织者和管理者。业主可以成为企业法人，它的行为目标可以体现利润最大化原则，可以与其他市场主体形成竞争关系，因而可以成为市场经济的微观主体之一。第二，业主负责制会使工程建设深入贯彻以经济效益为核心的原则。经济效益原则是现代市场经济通行的基本原则。工程指挥部在工程建设过程中只管用钱而不管其他，因而不能完全按效益原则办事。业主在建设过程中则不仅要用钱，而且还要筹钱、还钱以及用现有的钱去赚更多的钱。所以他们必须在建设工期、工程质量和原材料消耗等多方面讲求效益。第三，业主负责制会使工程建设者从一开始就具有较强的利益驱动力，并且使这种驱动力与工程的建设效果紧密相连，因而会增强业主作为企业的积累能力和发展能力，从而增强市场经济的内在发展机制。一种经济的发展能力取决于它的微观主体的内在发展动力与能力。市场经济就要求其每一个微观主体都有较强的利益驱动力。业主负责制正好满足了市场经济对水电工程建设管理体制的要求。

用业主负责制代替传统的工程项目指挥部负责制，这是清江体制演变过程中的一种重要变革，是党的改革开放政策和国外先进经营管理方式在水电工程建设上的成功运用。它使清江水电开发公司成了一个独立自主的市场主体的胚胎或半成品。它使清江流域开发机构在企业化方面迈开了可喜的一步。尽管业主负责制还不是清江体制的成熟形式，但它毕竟为这种体制走向成熟奠定了良好的基础。

二、第二次飞跃：从业主负责制到现代企业制度

业主负责制在清江流域开发过程中功不可没。但是清江人并未就此满足。他们清醒地认识到，业主负责制虽然初步实现了流域开发机构的企业化，但它并没有明晰流域开发企业内部的产权关系；没有明确企业不同利益主体之间的权利和责任；没有解决这种企业的治理结构和治理方式问题。显然，这些都是企业制度的重要内容。在流域开发的任务基本完成以后，开发企业还完了建设过程中筹集的资金，剩下的资产由谁来行使所有权、经营权及其收益权？由谁来进行企业资本营运的决策？业主制的开发机构基本上也是一种工厂制企业，它不可能全面行使这些权力。政府部门远离流域开发的现场和实践，而且，政府行使这些权利与职责也有悖于市场经济关于政企分开的基本要求。这已经在理论和实践上反复得到了证明。如果清江体制像传统国有企业一样处理上述问题，那它就可能只是一个传统的国有企业；其他国有企业中存在的问题，就可能同样存在于清江公司中。因此，单纯的业主负责制还难以使清江公司这样的流域开发企业表现出比一般国有企业更强的经营活力。要真正使清江公司具有更加旺盛的生机与活力，企业必须进行产权关系和治理方式等方面的改革，也就是企业制度方面的改革。

1995年，清江公司报请湖北省委、省政府和国家有关部门批准，按着现代企业制度的要求对企业管理体制进行了根本性的改革。这次改革组建了湖北清江水电开发有限责任公司（以下简称清江有限公司），国家和湖北方面分别占其投资的62.5%和37.5%。在国家方面，明确由华中电力集团公司作为出资者代表。在湖北方面，注销了原有的清江水电开发总公司，成立湖北省清江水电投资公司（以下简称清江投资公司）作为本方新的代表机构。清江投资公司以湖北省政府所投入的财政周转金和电建基金共7亿元作为注册资金。它是清江有限公司的控股公司，享有对清江有限公司的主要出资人权力。与此同时，湖北省政府还同意，清江投资公司和清江有限公司的法人代表由同一人担任；该公司承担原定由清江水电开发公司承担的流域开发任务；政府所投入的资金在流域开发期间实行“权益算清楚，资金不抽走”的办法，一直由公司用于清江流域的滚动开发。

经过这次改革，清江体制较好地体现了“产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学”的原则。从产权关系来看，清江投资公司是清江有限公司的投资主体和所有者代表，它在清江有限公司中享有出资人权利；清江有限公司则是经营主体，享有本企业的经营权即法人财产权。这种关系是很清晰的。从责任和权利的划分来看，清江投资公司直接对湖北省政府负责，享有国有资本的营运权，负责按规划完成流域开发任务；它在对清江有限公司享有出资人权利的同时也承担出资人风险。清江有限公司对华中电力公司和清江投资公司两家负责。它要具体负责三个梯级水电站的建设和经营管理。从政企关系来看，湖北省政府除了对清江投资公司的主要经营者进行选择和委任以外，不干预该公司的投资活动；而且除收税以外，不动用清江公司所掌握的任何资金。政府各部门既不是清江投资公司的出资人，更不是清江有限公司的出资人，因而他们既不能干预前者的经营活动，更不能干预后者的经营活动。从管理的角度来看，清江有限公司形成了决策、管理和操作等不同的管理层级。其中决策层是由华中电力集团和清江投资公司两方共11人组成的董事会；管理层是由董事会决定选聘的一名总经理及若干名副总经理；操作层则是清江有限公司下属的电站建设公司、管理公司和多种经营公司等机构。清江投资公司是一个投资中心；清江有限公司是一个利润中心；而其各个下属机构则是成本中心。这就为科学的管理奠定了基础。(www.xing528.com)

三、飞跃过程中的理性思考

清江体制的两次飞跃，都不是盲目和完全试探性的，都有较充分的理论准备和较明确的行为目标。清江公司前后各级经营者和骨干员工都比较注重对有关理论的学习和研究，公开或在企业内部发表了大量讨论企业制度的论文。理性的思维方式提高了改革过程中制度创新的效率。在第一次飞跃的过程中，及时总结了我国以往水电工程建设的经验和教训，及时吸收了发达市场经济中的先进做法。实行这次飞跃的主要目的是要摆脱指挥部负责制的弊病，在工程建设的工期质量和成本控制方面尽快取得较好的效果。在第二次飞跃的过程中，认真学习了有关现代企业制度的理论，认真研究了我国企业建立现代企业制度的各种经验和教训。实行这次飞跃的主要目的是摆脱或避免各个政府部门对公司的干预和控制，使国有企业的所有者代表直接进入企业。当清江水电投资公司成立并取得清江有限公司的出资人权力以后，任何政府部门就不能再以出资人的身份来干预和控制后者了。清江投资公司实际上是清江有限公司与政府各部门之间的一堵挡风的墙。而这堵墙是根据现代企业的治理方式建立起来的。这是清江人的理性和智慧的表现。

四、清江公司的内部管理体制

经过两次质的飞跃以后，清江体制不仅在政府与企业之间的产权关系方面进行了重要的制度创新，而且也在企业的内部管理体制方面进行了许多重要的改革。这些改革可以被看作是清江“两全分离，两体结合”体制的产物，是这种体制的重要结果。

归口负责制。按照建管结合和流域滚动开发的要求，清江公司在隔河岩电站建设开工后就要开始准备对该电站进行经营管理；在上一座电站建设过程中就要筹备下一座电站建设；在开发水电资源的同时还要适当开发其他资源。这样，公司的主要业务常常表现在工程建设、电力生产和多种经营等几个方面。按照工程建设、电力生产和多种经营各自的不同特点，清江公司把经营层和下属机构划分为三个口，即工程建设口、电力生产口和多种经营口，实行归口负责。工程建设口由一名副总经理和总工程师（隔河岩电站发电后是副总工程师）牵头，公司机关的工程和机电部门参加，下设隔河岩工程建设代表处、高坝洲工程建设公司和水布垭工程建设筹备处。这些机构和人员逐层对工程建设的质量、工期和成本负责。电力生产口由一名副总经理和副总工程师牵头，电力生产部、水库调度中心和隔河岩电厂、高坝洲电厂等具体负责电站的经营管理，保证电站的安全、高效运行。多种经营口由公司的开发部和多种经营公司牵头，下辖三类分支企业：一是为清江开发建设和电力生产提供服务的企业，如清江物资设备公司、通信公司和物业公司等；二是清江公司控股和参股的企业，如爱卫信公司、金江岛公司和江友公司等；三是作为清江公司自备电站的清能公司。这些多种经营公司都是清江公司为扩大资本运营渠道和促进水电资源开发服务的，它们分别就各自的经营效果向清江有限责任公司负责。这种归口负责的制度突出了清江公司的经营管理重点，逐层分解了公司的经营管理责任，有效地促进了清江流域开发目标的实现。

内部经济责任制。通过任务的归口和逐层分解，清江公司对各个部门和分支机构都制定了较为具体的考核奖惩办法。公司的各分支机构都有一定的自主权，也有其独立的责任和利益。例如，公司允许水电站工程建设代表处有一定的独立决策权，并让他们的工资和奖金与工程建设的实际效果紧密联系起来。公司允许隔河岩水电厂在授权范围内对外行使法人权利，并从1993年开始对电厂实行经济责任考核奖励办法。电厂的工资总额与其经济效益挂钩，而其经济效益则具体地量化为安全生产的周期、发电质量和收入等指标。在这种经济责任制度的基础上，公司的各分支机构之间形成了类似于独立市场主体的关系，实行模拟市场运行的方式，促进了各分支机构效率的提高。

一江两制。清江公司在主体部分实行国家所有制的同时，对附属的清能公司实行员工持股制。清能公司所经营的是清江自备电站。该电站的建设目的是要保证大电站因故断电时整个公司的电力供应。按照常规，国有电厂的自备电站要由国家出资兴建。但是在当时，国家和湖北省能够投入清江流域开发的资金都十分有限。要用仅仅几个亿的资金完成流域梯级开发的任务，那几乎是不可能的。1990年前后，清江公司曾出现过严重的资金短缺状况。在这种情况下，清江人勇于探索新路，于1992年按有限责任公司方式解决了清能公司的资金问题。其中，员工个人入股占70%，清江公司的法人股占30%。一江两制创造了清江体制的多元产权结构，使员工的利益与公司利益更加紧密地结合起来，使整个企业具备了更加旺盛的活力。

此外，清江公司在干部制度、劳动用工制度、内部分配制度、质量控制制度和安全管理制度等方面，也都进行了不断的创新。这些创新也都是清江体制的重要内容。对于这些方面的具体作法，本书在清江体制的实践效果和管理经验部分还将作进一步的探讨，此处就不再赘述了。