改革开放下的国有体制探索

中国的改革是一场市场取向的改革，国有企业的改革也是一场市场取向的改革。20多年来，改革就是在探索国家所有制与市场经济相融合的最佳方式。到目前为止，我们虽然取得了很大的进展，但还没有完全解决这个问题。在这里，清理一下改革的思路，回顾一下改革的历程，总结一下改革的经验和教训，这对于改革的进一步深化来说是很重要的。

一、改革的主要思路

针对传统国有经济与企业自主经营的矛盾，我国20多年来的国有经济改革主要是循着三条思路进行的。

一是放权让利。这是改革初期方向不甚明确的思路。针对计划经济体制的弊端，党的十一届三中全会首先吹响了改革的号角。全会公报指出，“现在我国经济管理体制的严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”按照这种精神，国家就首先对国有企业进行了放权让利的改革。这种思路主要表现为扩大企业自主权，把原来企业上缴国家的利润和折旧等等留一部分给企业。这是一种基本上不脱离计划经济体制的改革思路。它并没有试图把企业塑造成独立的市场主体，而只是想在计划体制的框架内划分国家与企业之间的权利。因此，这种思路不可能解决国有经济的内部矛盾。不过，作为一种探索，它对于初期的国有经济改革也起到了一定的推动作用。

二是国有民营。这种思路认为，企业的所有权与经营权是可以分离的；现代企业的实践、马克思主义创始人关于资本所有权职能与经营管理职能在股份公司中发生分离的论述、关于在土地的国家所有制基础上实行集体经营的论述等等，对于我国国有经济的改革具有重要的启迪和指导作用；只要把国有企业的所有权和经营权分开，让国家享有所有权，让企业享有经营权，国有企业就可以成为相对独立的商品生产者和经营者。为了实现政企分开，保证企业的经营权，人们还建议在所有权与经营权分离的同时实行政府的行政管理职能与国有资产所有权职能分开，建立专门的国有资产所有权职能机构，这是一种得到广泛认同的思路。人们观点的差异主要表现在国有民营的具体形式上。有人曾提出过“国家所有、合作经营”的设想（施达政、徐雅民，1983）。有人曾提出过“资产经营责任制”方案（华生，1986）。有人积极倡导承包制（杜海燕，1987；王小强，1988）。有人曾提出三个层次的分权说，即国家和企业在所有权、经营权和收益分配权三个层次划分权限的主张（李泽中，1993）。有人则认为，国家所有权的债权化或优先股权化是国有民营的重要前提（张维迎，1995；刘恒中，1995；王利明，1998）。理论模式的多样性表明，国有民营并不是很容易做到的。国家对国有企业的所有权是否能够与其经营权完全分开？如何才能实现这种分离？这还需要深入的探讨和反复的实践检验。

三是所有权多元化。所有权多元化是指国有企业中原来由国家单独拥有的所有权，改变为由国家、企业法人、金融机构和投资者个人分别拥有的所有权。金立佐、吴稼祥（1985）、厉以宁（1987）、肖灼基（1992）、吴敬琏（1989）、银温泉（1993）等人都曾提出过这种思路。这种思路认为，在单纯国家所有的条件下，企业的所有权与经营权不可能完全分离；企业的经营剩余由国家和企业经营者及劳动者分享，很容易发生相互依赖、相互侵权的现象。所有权多元化以后，原国有企业将改变为法人持股为主。非国家所有权的进入将消除国家行政机构直接干预企业的基础，从而消除原国有企业政企不分的弊端，减少国家在企业运营中需付出的监督成本和信息成本，使企业的效率得到提高。所有权多元化可以通过国有企业引入新的非国有增量资本的方式来实现，也可以通过向非国有主体出售原国有企业部分存量资产的方式来实现。所有权多元化并没有完全改变国家对原国有企业的所有权，同时又引进了新的非国有产权主体，这种改变会使企业的经营机制发生一定程度的变化。但是，它能否真正改变原国有企业政企不分的状况，使企业成为完全独立自主的经营主体，这还要经过实践的检验。

二、改革的三个阶段

到目前为止，我国国有经济的改革大体经历了以下三个阶段。

从1979年到1984年，可以说是国有经济改革的准备阶段或初步探索阶段。国家所有制与市场经济的结合是一种前所未有的事业。改革初期，我们虽然看到了原有计划经济体制的弊端，但尚未弄清整个经济体制改革的目标模式。因此，初期的国有经济改革带有很大的试探性质。这一阶段以“放权让利”为主要取向。针对原有体制集中过多、统得过死的问题，这时的改革主要是在原有计划体制的基础上扩大企业自主权。1980年，全国实行扩大企业自主权试点的工业企业6600多家，占全部预算内工业企业的16%。这时的改革，主要还是对计划经济体制的局部触动。企业的自主权增大了，原材料采购权、产品销售权、定价权、留存利润的支配权等都逐步有所增加。但总的来说，企业还远没有获得完整意义上的经营自主权，还处在政府的严格控制和干预下。在理论上，国家与国有企业之间应建立怎样的关系？企业到底应该拥有什么样的经营自主权，自主权扩大以后的责、权、利关系应怎样相互适应，这一时期并没有成熟的见解，这是一种只知破什么而不知立什么的改革阶段。在扩大企业自主权的同时，必须对国家与企业之间的关系进行重新确定。为此，1983年全国曾开始对国有企业实行利改税，试图用税收的方式划清国家与企业之间的利益界限。后来的实践证明，利改税并不能解决国家与国有企业之间的责、权、利关系问题。

从1984年到1991年，是国有经济改革的全面探索阶段。1984年以前，中国改革的主战场在农村。城市改革只是局部的探索。因而国有企业的改革也是局部的探索。1984年10月，党的十二届三中全会做出了《关于经济体制改革的决定》，把改革的重点推向了城市，并把企业改革确定为城市经济改革的中心环节。这就使国有企业的改革进入了全面探索时期，几乎所有国有企业都进行了多种形式和多种环节的改革。在理论上，十二届三中全会提出了发展“有计划商品经济”的思想，使人们对中国改革的目标模式的认识实现了一次质的飞跃。在企业改革方面，党中央提出了“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为具有一定权利和义务的法人”。在这种思想的指导下，各地企业纷纷进行了资产经营责任制、承包制、租赁制和股份制等改革试点，并在企业内部相应进行了劳动制度和分配制度等方面的改革。在这个阶段，承包制实行的范围最广，1988年底，全国实行承包制的企业达到国有企业总数的90%以上。

1992年以后，我国国有经济改革进入了制度创新阶段。邓小平同志南巡讲话和党的十四大以后，我国明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。因而，企业改革的目标也就明确了，那就是要使企业成为社会主义市场经济的微观主体，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。这就要求对原有的企业制度和运行机制进行彻底改造。1992年7月，国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。1993年11月，党中央做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了建立现代企业制度的问题，1999年，党的十五届四中全会又专门做出了《关于国有经济改革的决定》。在这一阶段，国有经济体制的改革在很多方面日益深化了。首先，改革被推进到了制度层次。以前的改革主要是在原有计划体制的基础上，在政府和企业之间进行责、权、利的划分，改革的思维方式多从管理的角度思考问题。而现在的改革则引进了法人财产制度、有限责任制度和公司治理结构等。这就要全面变革国有经济中国家、地方、企业经营者和劳动者之间的关系。其次，改革更注意从国有经济的整体上考虑问题。以前的改革主要是想搞活每一个国有企业，而现在的改革则提出了“抓大放小”，进行国有经济的战略调整，从整体上搞活国有经济的任务。再次，改革进入了攻坚阶段，改革措施越来越具有实质性。公司制改造、破产兼并、人员下岗分流、经营者公开招聘、年薪制试点等等，许多长期酝酿而未能实行的措施开始付诸实施。最后，改革更注意整体配套。根据企业改革的需要，资本市场、人才市场、房地产市场、技术市场和社会保障制度等方面的改革也在大力推进。针对改革过程出现的问题，国家还通过委派稽查特派员和财务总监等，加强了对国有企业的监督制约。

三、改革的主要形式分析

改革以来，人们一直在寻找国有企业政企分开的方式，实际上也就是国家所有制与市场经济相结合的方式。应该承认，这些方式在增强国有企业活力方面都曾起到过一些作用，但都还存在一些难以克服的问题，都没有使国家所有制与市场经济体制相结合的任务得以完成。(www.xing528.com)

1.利改税

第一阶段改革的主要形式应该说是利改税。扩大企业自主权并不构成政企分开的一种独立形式。因为扩大自主权并不等于企业在责、权、利各方面独立于政府。实践的结果正是如此。利改税虽然实行的时间不长，而且没有被当作政企分开的改革形式受到普遍重视，但它实际上确实是政企分开的一种重要思路。如果国有企业除向国家交纳税收以外不再承担其他责任，国家的所有权除体现在税收方面以外就不再有其他表现，那么国家与企业间的分配关系就被确定下来；企业在责、权、利各方面就完全独立于国家和政府；国家所有制与市场经济相结合的问题也就很容易地被解决了。但是实践证明，用利改税的办法实行政企分开，这种想法过于简单化了。全国国有企业数十万家，他们在资金占用、技术装备、市场条件和政策环境等方面千差万别。而这些差别对其盈利能力和纳税能力都有着重要影响。在这种情况下，要用统一的税收标准来划清国家与企业间的利益界限，那是很困难的。在当时的实践中，国家除按国有企业盈利的55%征收所得税以外，还要采取调节税、递增包干上交、固定比例上交和定额包干上交等办法，处理企业所得税后利润。结果，企业的税收实际上是“一户一率”，而且其比率也很难固定不变。所以，利改税很难实现其初衷。另一方面，利改税主要通过财政部门来推行和操作。而传统国有经济所有权的实现是通过计委、经委、行业、财政和物价等许多部门实现的。如果不解决政府各部门与国有企业的关系，单纯从财政的角度来考虑问题，那就很难使政企利益分开。利润和税收是两种性质不同的范畴，国家对其收取的依据是完全不同的：前者依据的是国家对企业的资产所有权；后者依据的是国家的超经济行政权。把两者混在一起，不仅在理论上说不通，而且在实践中也遇到麻烦。所以，利改税从20世纪80年代末开始就逐步被“利税分流”代替了。

2.承包制

这种方式试图通过政府与企业承包人之间的承包协议来确定国家与企业之间的关系，其出发点也是要把政府和企业间的利益界限分清楚，使企业能有独立的动力和压力，成为经济活动中的独立主体。承包制的基本原则是“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”。在具体的承包方式上，各地对不同企业采取的具体方法也不同。从承包主体上看，有全员承包、集体承包和个人承包之分；从承包内容上看，有多项指标承包和综合效益承包之分；从企业利润上交的办法上看，又有定额承包、固定上交比例承包和递增包干等区别。在实践中，人们感到承包制有不少难以克服的弊端。一是包干基数和比例的确定带有主观随意性，往往需采取政府与企业一对一谈判的方式，企业在这种谈判中往往拥有更大的主动权，因而承包方案确定的结果往往有损于国家利益。二是承包者往往负盈不负亏，当企业亏损，完不成承包任务时，政府没有多少办法对承包者实行制裁，在企业全员承包时尤其如此。有些个人和集体承包者在承包期间从事掠夺性经营，腐蚀国有资产，完不成承包任务时一走了之，结果是富了和尚穷了庙。三是有些政府部门在企业承包后仍然对企业的经营活动进行干预，有时还会追加一些承包指标，增加对企业的摊派等。这一方面影响了企业自主权的落实，另一方面也给承包者负盈不负亏提供了借口。

我们认为，虽然承包制并未在我国国有企业改革中取得长期、普遍的成效，但这不等于说它不可能成为国有企业改革的重要形式。承包制在我国的失效，并不完全是由这种体制本身决定的，而是在较大程度上由企业改革初期的外部环境决定的。例如，物资流通和价格体制的改革使有些企业承包后利润大幅增长，而另一些企业利润却大幅下降。这种利润的变动很难完全由企业负责。政府体制改革的不到位使国有经济管理政出多门，一个部门承诺不干预不等于其他部门也不干预。政府缺乏用市场方法管理国有经济的经验，不善于用招标、抵押等方式对企业承包者进行选择和约束等。这些都是承包制失效的重要原因。如果政府主管部门能够充分代表国家和全体人民的利益，如果宏观经济体制和经济环境是相对稳定的，如果承包的办法定得科学合理，那么承包制未必不能成为政企分开的一种形式。当然，承包制也不可能适用于所有国有企业。那些资产规模较大、实行招标、抵押承包比较困难、承包偏差对社会影响较大的企业，可能就不适合采用承包的方式。即使对于那些适于承包的企业来说，其所处的环境总是有区别的，因而其具体的承包方法也还需要进一步探索、进一步科学化。

3.租赁制

租赁制也是使国有企业政企分开的形式之一。在这种形式中，政府把企业出租给承租者，并按期限收取一定的租金，除此以外不再对企业的经营活动进行任何干预；承租者在保证缴纳租金的前提下，享有对企业的完整经营权；租赁期满后，企业仍归国家所有，政府可以对企业的经营者和经营形式进行重新选择。应当说，租赁制是在国家所有制条件下实行政企分开的一种比较规范的形式。国家的所有权和企业的经营自主权都得到了较好的保证。但是与承包制相类似，租赁制也存在着租金水平的确定是否合理、承租者在经营期内是否从事掠夺经营等问题。而且，由于国家的控制权和干预权在租赁制条件下要比在承包制等形式下小得多，因而在出现上述问题时，政府在处理上也比承包制等形式下被动得多。因此，租赁制只适用于一些小型国有企业，很难适用于大中型企业的改革。

4.公司制

公司制是按照现代企业的有限责任制度、法人财产制度和公司治理结构对国有企业进行改造，以便促进政企分开的一种方式，是近年国有企业改革的主要形式。公司财产组织采取两种形式：一种是有限责任公司（其中包括国有独资公司）；另一种是股份有限公司。在股份有限公司中，一部分企业已通过股票上市成为上市公司。到目前为止，全国已上市的国家控股企业已有1000多家。公司制改革主要是想从两个方面促进政企分开。一方面，公司制可以规范国家的出资人角色，防止政府各部门对企业经营活动的随意干预。按照现代公司制的要求，出资人对企业负有限责任，因而对企业日常经营的干预也是有限的。规范的出资人权力仅表现为对企业主要经营者的选择权、监督权、重大经营决策的参与权和企业收益及剩余财产的分享权等。这些权利的执行需受公司法和章程的制约。改革以后，企业拥有相对的独立的法人财产权。政府对企业的干预不能违背有关公司的法律规定和惯例。另一方面，公司制可以在国有企业中引进其他产权主体，使国有企业产权主体多元化。这就会使政府对企业的干预受到其他产权主体的制约，使企业进一步独立于政府而存在。

但是，公司制在我国国企改革中也没有取得普遍的成功。国内上市公司的前身大部分都是比较好的国有企业。这些公司的盈利能力在上市后不是普遍提升而是普遍下降了。1993年，我国上市公司的平均净资产收益率为13.19%；而2000年，该指标已降低到8.1%。影响公司制国有和国有控股企业经营绩效的因素很多，但其中有两个问题是值得特别重视的。第一，当国家在企业中处于绝对控股地位时，国有企业的公司制改革只是企业组织形式的变换，它不一定能够带来企业内部经营机制的转变。这里的变化主要在于，政府在改革前是宏观经济管理者，而在改革后则是企业的最大股东。国家与企业的关系并没有根本的改变。第二，当企业的出资人权力仍由政府部门或政府部门组成的“翻牌公司”掌握时，国有企业的公司制改革实际上仍然是一种形式上的变换。这里的变化只是可能使对企业进行干预的政府部门减少，使这种干预从宏观经济管理者的职权变为控股单位或翻牌控股公司的职权。所以，公司制改造未必能够使国有企业具有独立经营的权利、责任和利益。

到目前为止，我们还不能说，社会主义国家所有制在当代市场经济中的实现形式问题已经完全成功地解决了。