使用库存物资：改善中国交通堵塞问题

汽车是用来载物（人与货），道路则是用来承载汽车的。汽车再多，没有道路也寸步难行。由此曾经引起一则公论：改革开放之初，有人大力呼吁发展汽车产业，有人则竭力反对，其理由是，中国是个农业国，十来亿人要吃饭，修建公路要占用大量农田，没有田地，就没有饭吃，饭都没得吃，还造什么汽车？另外，修路需要花费大量的钱，公路就是用百元人民币一张一张铺成的，没有钱，修什么路？没有路，造了车到哪里跑？既然如此，还造什么车？这些在今天被认为是奇谈怪论的话，在当初的确是中央高层争论的焦点。当然，如今这些争论早已被事实推翻。但切不可忘记，与汽车密不可分的公路，当初的确是发展汽车工业的一大制约。而中国公路，尤其是高速公路的建设成果，为中国汽车产业提供了大发展的基本保障。

自1958年起，中国公路建设就下放给地方，新中国成立以来，国家基本上没有公路建设的投资预算，每年仅有两三亿的预算资金，主要用于边疆战备公路的建设和保养。由于投入不足，20世纪80年代初期，全国公路的通车里程仅七八十万千米。其中，一级路只有几百千米，二级路有几千千米，其余全是三级、四级路，都是些沙石路、土路。那时的公路基本上都是双向两车道，各种运输工具，包括货车、客车、拖拉机、摩托、自行车、马车都在狭窄的公路上行驶。路面坑坑洼洼，汽车在上面跑，颠簸起伏，扭来扭去，被戏称为“纽约路”（“扭腰”之谐音）、“伦敦路”（“轮顿”之谐音）。公路等级不高，而且没有联成网，走了一截就没有了，这种路被称为“断头路”。这种断头路往往在省际交界、城际交界之处最为严重，中国那么大个国家，仅仅就这么点公路，还通行不畅。时任交通部部长钱永昌回忆：

有一次我去江苏出差，在南京去扬州的路上，本来就很拥挤的公路上，又挤进来一辆拖拉机，拖斗上装满了红红绿绿的棉被等各种结婚嫁妆，还有穿了新衣服的新郎新娘，一路吹吹打打，好不热闹。但慢吞吞的拖拉机在路上跑，导致后面的各种汽车只能慢吞吞地跟着，犹如送亲的车队。过了一会，迎面又来了一辆拖拉机，这一次拖拉机的拖斗中则载满了穿了丧服的出殡的家人以及丧葬用品。红白喜事在一条公路上对了头，双方的拖拉机在公路上旁若无人地缓慢行驶，造成大量汽车行进缓慢。看到如此景象，我在车里感叹不已！

由于国家没有公路建设的预算投资，所以公路维修建设的资金全由各地政府解决，而各地方财政更为紧张，公路建设全靠养路费结余的有限资金。养路费结余能有多少？有一口，吃一口，这就导致当时的公路建设严重滞后。那时，中国的公路都是破破烂烂的，再好的车辆在公路上也只能慢腾腾地爬行。

党的十二大以后，以经济建设为中心的指导思想开始全面落实，开放引资、物资交流、商品交换、港口疏运、人员出行等日益活跃，公路运输的重要性日益显现。但中国公路长期没有投入，远远不能满足快速增长的物流需求，公路运输不堪重负，交通运输已成为制约经济发展的“瓶颈”。当时在各省广泛流传着一句话“要想富，先修路”，这充分说明了国家与百姓都有着改善公路面貌的迫切期望。

为了解决公路建设问题，1984年12月27日，国务院召开常务会议，专题讨论了“关于加快公路建设的问题”，提出了有关建设公路资金来源的多项政策，为加快公路建设创造了条件。回忆当年修公路的情况，钱永昌说：当时国家没有钱，我们的公路建设是从“以工代赈”开始的。当年修路不像今天，到处是机械化，那时全靠人海战术，特别是县乡道路，要动员大量的民工修路，出一天工给一天工钱。当时国内经济发展水平低，农村的农民经常要靠国家救济，但国家的经济也困难，这样长期救济也难以维持，于是采用国家投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以这种办法取代直接救济，谓之“以工代赈”。

交通部提出要大规模修路，但修路没资金，当时的国务院领导提出，国库里积存有大批粮食、棉花、布匹、日用百货等物资，可在这些物资上想办法。获此消息后，交通部副部长王展意提出了一个“以工代赈”建路实施办法，并向国务院提出报告，将这些库存物资无偿划拨给交通部，实行“以工代赈”的政策来修路。这个意见得到了国家的同意。

交通部通过地方政府将国库里的这些棉花、布匹、粮食以及大量的日用品，如闹钟、自行车、收音机、搪瓷面盆等，折算成工分，发给出工修路的民工。这样农民们既修了路，又有新衣服穿、新被子盖，又有饱饭吃，很受农民欢迎，这样既消化了大批库存积压物资，又解决了广大农民的生活困难，还修了路，于国于民都有利。从公路建设的总体及长远来说，“以工代赈”只能解决极小部分的问题，只能算是“杯水车薪”；要建设覆盖全国的公路网络，从长远看，仍需要有稳定的资金来源。

交通部曾提出增加养路费收入以解决修路资金来源，但在财政部会签时，因为考虑到会由此增加车辆使用单位的负担而带来不良的社会影响而遭到了否定。没想到，在中央没能通过，在地方竟然取得突破。突破口就是改革开放的前沿——广东。

改革开放初期，为发展经济，各省、市地方政府及交通厅在改革的大形势影响下，也在积极探索公路建设资金的出路。作为改革开放前沿的广东省的物流量大幅增加，公路不堪重负。面对破破烂烂的公路，在国家无钱投入的情况下，广东省在养路费上动起了脑筋。当时，国家规定的养路费收费标准为营业收入的8%，而广东省交通厅将8%提高到12%，将增收的部分专用于新建公路的建设资金。这一政策经广东省政府批准后，1983年起在广东全省推行实施。实施后效果明显，好几条公路的建设维护同时上马，人们感叹，车一到广东就好走了。

有些办法，既然在广东省可行，那么别的省为什么不能这样做呢？面对“地方经济”体制，钱永昌想了一个办法，在全国交通工作会议期间，他让广东省在会上介绍经验，然后在会议总结讲话中对广东的做法予以肯定。有了广东省的先例，全国其他省的交通厅也开始仿效他们。由此，全国大部分省有了一笔可自己支配的筑路投资费用，各地的公路维护建设都有了明显的起色。

当大部分省份将养路费标准提到12%时，广东省又把收费标准提到了15%，而且开始酝酿出台“贷款建路（桥）、过路（桥）收费”的办法。广东的做法究竟是地方政府行为，而交通部要统筹考虑全国公路建设的资金，就必须要从政策源头解决资金来源。源头在哪里呢？

20世纪80年代后，国内对汽车的需求快速增加，汽车进口一浪高过一浪。大小汽车加起来，每年进口汽车多达数十万辆。车是要到路上跑的，面对快速增长的汽车保有量，中国的道路建设却远远不能适应。1984年，中国公路总长刚刚过90万千米，但其中80%以上为四级和等外公路，一二级公路只有2.3%，道路铺装率为20%，而美国为100%、欧洲为96%、日本为57%、印度为36%、墨西哥为46%、连泰国都有35%。没有铺装的道路，晴天扬灰，雨天泥泞。不光道路差，而且路上除了汽车外，还挤满了拖拉机、人力车、畜力车、自行车。当时，全国拖拉机保有量310多万辆，自行车近3亿辆，这些车与汽车挤在一起走，汽车的平均时速因此不到30千米。面对国内公路现状，各种意见纷至沓来，集中起来就是：路少车多，道路状况太差。如此差的路况，交通部为什么不修路？《人民日报》《经济日报》等新闻单位先后发表了《高速公路与现代化》《世界的高速公路》等文章介绍高速公路基本常识，呼吁尽早建设我国的高速公路。

车多了要修路，要修路国家又没有钱，但有钱购车就有义务出钱修路，于是交通部因势利导，向国家提出了几项政策要求：

一是适当提高养路费征收标准，提高的部分作为专款用于公路建设，原则上从历年来一直沿袭的按营业额的8%收费，提高到12%。考虑到全国经济发展水平不平衡，提高的标准不搞一刀切，根据各省的情况允许有所不同，一般征收12%，最高为15%。

二是对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收车辆购置附加费。车辆购置附加费的标准为：国产汽车征收车价的10%，进口汽车征收车价的15%，这笔钱由交通部负责征收，只准用于公路建设，专款专用。具体做法为，交通部委托进口城市及生产城市的省政府代收。为提高和保证地方政府认真收费的积极性，与地方政府实行三七分成，30%留地方财政，用于建路专用；70%上交交通部，用于全国建路统筹专用。

三是集资或贷款修建的高速公路和主要交通建筑物，如桥梁、隧道等，车辆通过时允许收过路费和过桥费用于还贷。

1984年12月27日，国务院召开第54次常务会议，听取了交通部关于加快公路建设的有关问题的汇报，除个别部委的领导同志提出了一些不同意见外，国务院的领导一致支持与赞同这几项政策及办法。会议通过了提高养路费收费标准，征收车辆购置费附加费，贷款修路、收费还贷等三项政策。国务院办公厅于1984年12月27日下发了《关于加快公路建设问题的国务院常务会议纪要》，摘要如下：

（一）适当提高养路费征收标准。征多少，不要搞得太死，要允许各省有所不同。一般征收10%～12%，个别需要提高的，也不要超过15%。征收范围，包括军队、企业，以及参加营业运输的其他军用车辆，不包括国家机关的小汽车和军用物资运输车辆。具体征收办法和标准，由交通部、财政部和计委等有关部门研究制定。

（二）为了使公路建设有长期稳定的收入来源，除征收养路费外，对所有购置车辆的单位和个人，包括国家机关和军队，一律征收购置车辆附加费（即从汽车销售中加一道税）。征收标准，可以考虑国产汽车加价10%，进口汽车加价15%。将来汽车多了，可以降低，但要坚持征收购置车辆附加费。这笔资金只能用于公路建设，中国汽车工业公司不要抽头。征收办法，由交通部、财政部等有关部门研究拿出方案。

（三）集资或贷款修建的高速公路和主要交通建筑物，如桥梁、隧道等，车辆通过时允许收过路费和过桥费，但通过一般公路和桥梁不要收。为了保证车辆行驶速度，拖拉机不能上高速公路和一级公路。

1987年10月13日国务院又发布了《中华人民共和国公路管理条例》，摘要如下：

第九条，公路建设资金可以采取以下方式筹集：国家和地方投资、专用单位投资、中外合资、社会集资、贷款、车辆购置附加费和部分养路费。公路建设还可以采取民办公助和以工代赈的办法。

第十条，公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头，可以向过往车辆收取通行费，用于偿还集资和贷款。

1984年12月25日国务院常务会议的决定，是中国公路建设的一次分水岭。

在改革开放的大环境下，长期困扰中国公路建设的资金问题，终于找到了长期稳定的资金来源，这是中国公路建设历史中带有突破性意义的重要决策。各地方政府有了建路的资金来源，都积极部署当地的公路规划，交通部有了统筹全国公路建设的资金，开始部署规划全国的公路建设，并以资金补助的方式调动各地规划建设公路的积极性。

有了这几项政策，加上中国汽车工业快速发展，汽车产量越来越多，到了20世纪90年代，中国汽车产量跨过了100万的门槛。车越多，交的养路费和过桥过路费就越多，中国公路建设由此形成了良性循环。公路营运里程及公路等级，都有了令人振奋的提高。到2006年底，全国公路总里程已达345.70万千米，其中高速公路已达4.53万千米。

以“快速、安全、经济、舒适”为特征的高速公路不仅是交通运输现代化的重要标志，同时也是一个国家现代化的重要标志。高速公路的发展不仅仅是经济发展的需要，也是人类文明和现代生活的一部分。(www.xing528.com)

20世纪80年代末期，中国高速公路建设也开始提上议事日程。中国高速公路的发展经过了一个曲折的过程。早在1975年，交通部公路副局长王展意等六人去日本考察高速公路，这是中国第一次将目光投向高速公路。1978年3月，时任交通部长叶飞去西欧考察，目睹高速公路的优越性及其在经济建设中的重要作用。叶飞果断提出，中国也要发展集装箱运输和高速公路，并提出将北京至天津塘沽的公路作为我国第一条高速公路进行规划建设，但在当时的环境下，这一想法未能实现。20世纪80年代初期，交通部开始规划中国的高速公路建设，但遇到了来自各方面的不同意见和反对声音，社会上也是议论纷纷：

高速公路投资大、造价高，我国经济实力尚不够条件，人均收入不高，只有等到人均收入达到1000美元才有必要和有条件修建高速公路。

高速公路需要大量钢筋、水泥，我国建材本就不敷应用。

高速公路占地多，占用农民的地，又不能让拖拉机上路，不允许自行车通行，脱离人民群众。

高速公路主要为小汽车服务，我国小汽车不多（当时才几十万辆），作为社会主义国家，今后也不应该大量发展小汽车。

提倡修高速公路，发展小汽车，是资产阶级自由化和高消费的表现。

因为认识问题未能解决，特别是有些主管领导也有不同认识，所以交通部给国家计委的高等级公路建设的立项报告也久久得不到批示。以后在立项审批的过程中，有领导提出：“既然已封闭，流量不大，造价又高，何必建四车道，为节约造价，来回双车道就行了。”

经过多方努力，交通部关于建设高等级公路的报告终于获得审批通过。高速公路建设开始进入路线选择阶段。

交通部最早选择建设的是：京津塘（北京—天津—塘沽），沪宁（上海—南京），广深（广州—深圳）和沈大（沈阳—大连）四条高速公路。

为什么确定这四条线呢？

天津港和塘沽新港是北方和渤海湾经济圈的主要港口，是华北，也是北京的海上门户，在政治上、经济上都具有重要的地位。但港口的后方主要靠铁路疏运，由于疏运能力不足，天津港和塘沽港每年都发生严重的堵塞现象，因此急需一条交通大动脉来缓解交通压力。

沪宁路是长江三角洲重要的经济带，沿途有镇江、常州、无锡、苏州、张家港等城市，这里人口稠密、经济发达，虽有长江水运、铁路、普通公路和长三角内河水网，但交通通道仍不敷需要，这是全国汽车流量最繁忙的一个区域，也是高速公路的需求最为突出和紧迫的地区。

广深路，广州和深圳是我国改革开放的前沿，广深两市之间大量的城镇“三来一补”经济十分活跃，商品流通量增长迅猛，是发展珠江三角洲经济的重要通道，现有公路远远不能满足经济发展的需要。

沈大路，大连是辽宁重要的海上门户，从辽宁沈阳到大连是辽东半岛主要的出海通道，在没有高速公路前，和天津新港一样，大连港口的货物转运只有一条铁路，疏港不通畅，常常出现港口堵塞，所以急需建设一条运输效益高的高速公路。

1984年，交通部邀请北京市、天津市、河北省的领导共同商议京津塘高速公路的建设问题，落实了资金、建设组织等相关问题，并决定取名为“京津塘高速公路”。道路设计为双向四车道，全长140千米，计划投资预算为5.4亿元人民币。资金由世界银行贷款及地方出资两部分组成，世行贷款1.5亿美元，余下的由北京、河北、天津三地按里程比例分摊。《关于建设京津塘高速公路建设的报告》报国务院并很快得到批准。

1987年12月，京津塘高速公路开工建设；1990年9月，北京至天津杨村段72千米建成通车；1993年9月25日全线贯通。

1984年，交通部于就将沪宁高速公路列入计划，但江苏省因为资金问题动作迟缓。拖至1989年，江苏省才将沪宁高速公路列入计划，1992年6月正式开工，1996年2月全线贯通，1996年9月投入运营。

广深高速公路则是起了个大早，赶了个晚集。早在1983年，广东就提出了建设广深高速公路的计划。直到1987年5月，广深高速公路才全面开工。1993年12月，广深高速公路基本建成，1994年7月全线试通车，1997年7月1日正式通车运营。

“神州第一路”。在当时建设的几条高速公路中，沈大高速公路最值得一提。

沈阳到大连是东北重要的经济走廊，大连是辽东半岛的海上门户。但以前的沈大公路除了沈阳到鞍山有一段二级公路外，其余全部是三级路。这条路长年失修、交通拥挤、事故频繁，完全不能适应经济发展的需求。1983年年初，辽宁省政府和辽宁省计委将沈大路列为建设重点。1983年10月，辽宁省《建设“汽车专用公路”可行性报告》初审在沈阳举行，该报告得到了交通部的支持。1984年5月国家计委批复，批复文件中规定沈阳、大连两头修建一级公路，中间为二级公路。辽宁省动作很快，在接到批复后的次月，即1984年6月就开工了。辽宁采取的是“迂回前进”的战略，开工建设时就设想以时速120千米的高速公路作为长远目标，但采取分期施工，分阶段实施，对外秘而不宣。

1984年10月，交通部发出“关于贯彻中央和国务院领导指示精神搞好交通运输改革的通知”，“通知”中提到，“在公路建设方面，要建成以京津塘、广深、沈大三条高速公路为骨干的一批高标准公路”。这为辽宁省将沈大路建设成高速公路提供了依据。1986年，沈阳至鞍山的一级公路建成通车。这条一级公路实际上已经具备了高速公路的基本条件，只是因为国家计委批的是一级公路，所以才按一级公路的建设标准，沿途没有封闭，有些道口没有实现立交。一条具备高速行驶条件的道路却没有按照标准实施封闭，还允许各种交通工具包括拖拉机上路行驶，这本身就隐藏着极大的危险性。1987年4月，在灯塔（地名）路段发生了一起重大交通事故，一辆东北电业管理局的面包车与一辆拖拉机相撞，车上电管局的领导3死7伤。这一事故引起了社会震惊和国务院、交通部及辽宁省的重视。在交通部的支持下，辽宁省领导立刻指示辽宁省交通厅在这条道路上增设相关设施，改成全封闭全立交的一级公路。1987年9月，国家计委批复了辽宁省的报告，同意沈阳、大连两头建设全封闭的汽车专用公路，但中间仍定为不封闭的一级公路。生命和鲜血的教训换来了沈大路的等级提升。

道路实现封闭，说起来容易，做起来就有很多问题需要加以解决。道路封闭了，拖拉机等其他交通工具不允许上路，就必须给它们一出路。在辽宁之前，交通部在河北省曾进行过试点，将一条从沧州到吴桥的二级公路全部封闭起来，改造成只允许汽车行驶的“专用公路”，在封闭公路的旁边再修建一条辅路，供其他交通工具通行。封闭以后，在这条二级公路上，汽车的时速可达80千米，有效地解决了混合交通的问题，实现提高车速的目的，在当时公路平均时速只有30～40千米的年代，应该说是一个很有效的办法。对河北的做法，交通部组织向全国推广，鼓励有条件的地方可以对道路实行封闭改造，定名为“汽车专用路”。但同时提出要求，凡是实行封闭的道路，一定要在主干道旁边修筑一条辅道，若没有辅道，就不得对道路实行封闭。辽宁借鉴了这个经验，迅速地将道路封闭了起来。

建设高速公路是一件费钱的事，辽宁省的财力有限，省内也有不同意见，道理很简单：一是没有钱，高速公路一千米的建设费用就是几百万上千万，辽宁哪里找这么多钱？第二，除少数人外，多数人都没有见过高速公路是什么样子，对高速公路缺乏感性认识，建高速公路有什么好？辽宁省的领导很有办法，缺钱，就靠大家的力量。高速公路就是钢铁与水泥，辽宁有鞍钢，有大型水泥厂，他们利用优惠政策鼓励、动员沿线的企业参与建设。所需的钢材就动员鞍钢做贡献，建路所需的水泥则由辽宁自己的水泥厂提供。一条耗资巨大的高速公路就这样建起来了。

对高速公路持反对意见的人不是对高速公路没有感性认识吗？为了说服省内有不同意见的人，当沈阳到鞍山段建成通车后，时任辽宁省省长李长春组织省里的四大班子（党委、人大、政协、政府）的领导坐车从沈阳直奔鞍山，让大家以自身的感受来思考该不该发展高速公路。这种方法非常有效。车子一上高速公路，时速一下子就是120千米，行驶平稳、乘坐舒适，平时在公路上那种灰腾腾、慢吞吞、不停颠簸的感觉全都没有了，从沈阳到鞍山平时要跑半天，现在一个多小时就到了。下了车，一位持反对意见的领导表示自己这一生头一次体会到什么叫“风驰电掣”了。大家都亲身体会到了高速公路的优越性，反对意见烟消云散。

1988年10月，沈阳、大连两头分别建成了全封闭的汽车专用公路，并开始分段收费通行。辽宁趁热打铁，开始将中间部分也按照高速公路标准建设。到1989年7月17日，全封闭的汽车专用公路全线建成。1990年9月1日，沈大高速公路举行全线通车典礼。沈大高速公路是东北地区一条重要的运输大动脉，也是国内第一条长达374千米的高速公路，沈大高速公路的建成通车实现了中国高速公路零的突破，因此又被称为“神州第一路”。沈大公路全长374千米，总计投资22亿元，平均每千米造价586万元。但它所创造的经济和社会效益是不可估量的，每年仅省油、省时、减少车辆磨损等可以计算的经济效益就达4亿元。更为重要的是，它为辽东半岛及整个东北筑起了一条振兴经济和对外开放的黄金通道，为全国树立了一条“样板路”。在通车典礼上，时任国务委员邹家华充满激情地称沈大路是“志气之路，腾飞之路”！

1990年8月20日，新华社向全世界发布消息，“沈大路的建设成功表明，中国公路建设已经跨入高速公路时代”。8月21日，《人民日报》《光明日报》在头版头条以《神州第一路》为名发表了一组文章，盛赞沈大路的通车。

全长374千米、气若长虹的沈大公路纵贯辽东半岛，将沈阳、辽阳、鞍山、营口、大连5个大中城市、3大港口和两个国际机场连接了起来。城市与城市之间实现了1小时车程。沈大公路修通后，许多辽宁人感觉“辽宁变小了”。鞍钢的领导说：以前从鞍山乘车到沈阳来，路上要走四五个小时，省里开一天会，我们要提前一天动身，在沈阳住一夜；第二天开完会，第三天上午动身，下午到鞍山，前后要三天时间。现在，早上7点动身，能赶上9点开会；一天会议结束，还可以当天回鞍山吃晚饭，节约了两天时间。沈阳的老百姓说，修了沈大路，相当于给沈阳增加了一个海港，假日可去海滩洗海澡。过去从沈阳到营口鲅鱼圈港，乘汽车需要四五个小时，而现在只需1个多小时。通车后，百姓的生活大大丰富了，给交通运输部门带来的好处那就更多了。