河长制：权宜之计还是长效机制？

水环境治理原本是一项系统性工程，但过去长期是由环保、水利、住建、农业、林业、交通、渔业、海洋等多部门共同承担和管理，因此，我国水环境治理一直处于“九龙治水”的碎片化治理局面，从政策制定到水体划分，从专业分工再到权威分级，均呈现出异彩纷呈的景象。水环境治理工作中权责不清、推诿塞责、监管缺位等问题时常出现。然而，“白云区RH镇草菇种植的兴与废”与“三资平台治水”的案例中折射出的是河长制在基层对经济与民生造成影响的问题，更是对“河长制”权威性与合法性的拷问。河长制到底是应付政治目标的权宜之计，还是长效的制度设计，仍值得探究。

图6-18　村（居）级河长关于部门协同的看法（N=1472）

1.围绕法治与人治的思辨

河长制依靠行政力推动的流域治理行动，在局部水体环境改善方面取得了一定的成效，实现了水环境治理的统筹协调，体现了协同治理的设计理念，能缓解“九龙治水”的乱象。一是由各级一把手亲自兼任总河长的强行政模式，通过领导责任包干解决行动激励问题；二是“一票否决”的绩效考核机制，实现分流域分段分责任考核，确保从上到下一致重视。由此，河长制下的水环境治理效率极高，短时间内确实可见成效。

河长制不断被人诟病烙下了“人治”印记的原因，一方面是长期的行政高压使得基层治理人员苦不堪言，各级领导干部也为此不断耗费大量的行政资源；另一方面是基于一票否决的考核机制，管理者为保职位，往往不论实际影响实行一刀切，使得关系民生的经济、生产、生活受到影响。如S市BY区RH镇的草菇产业，RH镇有农业部门的技术指导与补贴。但自2014年被认定种植草菇对水源有所污染后，草菇产业被整治甚至勒令全部关停，引发村民不满。诸如此类的还有RH镇养鸽产业关停事件、JG镇J村拆违事件等，均引发小范围的群众上访与不满。

正如诸多学者与新闻评论所指出的意见一致，河长制过分依赖领导个人意志与威信，强行政短时间的高压治理，其过程本身就有着“人治”的烙印，将水环境的治理成效寄托于河长的重视程度、其拥有的行政资源及后续的监督问责力度，只看水的情况而忽视了其他相关的问题。肖显静（2009）认为，依靠河长个人的强有力的行政操作，也许能够在短期内带来暂时的效益，但这是一种长官意志与强权政治的体现，更多的是应急之举，存在着许多隐患。现代治理需要依靠优越的制度设计与优良的法律保障，而非只顾眼前成效的长官意志。而治水绩效也并不能代表社会治理绩效，加之冰冻三尺非一日之寒，水污染是长期追求经济发展的后遗症，本非一朝一夕即可扭转局面，因此，在推进水环境治理制度化和法制化时，切莫急于求成，将法治推向“人治”。

2.运动式治理与长效机制的冲突(https://www.xing528.com)

河长制源于政府应对大规模爆发的水污染问题而采取的应急措施，河长办实质上与紧急任务、重点工程等的“办公室”“领导小组”类似，S市为治理水环境污染，迅速划分4个层级，设立了河长办，负责统筹协调水环境治理的部门。从种种迹象看来，河长制具有“运动式”治理的特点：一是人员兼职不费编制，基本不增加办公经费，最大限度地节约了行政成本；二是高度集权的政治结构；三是没有完整的岗位说明与入职培训、在岗学习与培训等。在前述中已对河长兼职不兼薪的特点作过介绍，而在调研JH街基层河长办时了解到，许多基层一线的河长并未接受过专业的培训，更无与水环境治理相关的专业知识与技术背景；部分参加过临时性培训的河长则认为培训的内容只不过是日常工作与信息报送流程类的讲解，也与水环境治理无关。类似的内容在J镇等其他镇街也有反馈。具备这类特征的、有短平快效果的治理与运动式治理相契合。

3.部门协同与社会动员的不足

西方学者詹姆斯·罗西瑙、埃莉诺·奥斯特罗姆以及中国学者俞可平等都曾对协同治理、多元治理等治理理论的发展做出过重要贡献，总体上形成了较为一致的理论内涵取向。治理的内涵较多引用的是全球治理委员会的定义：“公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式之和。它是使冲突性或多样化利益得以调和并采取合作行动的持续性过程；既包括有权强制遵守的正式制度和体制，也包括个人和机构同意或认为符合他们利益的非正式制度安排。”协同治理则要求与他人或他组织合作治理，是两个或两个以上组织基于共同规则一起工作的过程，并能实现共同利益，共享合作成果。河长制以协同治理的理念为蓝本，旨在改善“九龙治水”的乱象，在制度设计上确实为治水工作提供了部门协同治水的基础和平台。然而，在协同过程中，涉及的部门利益与治水公共性的矛盾、互动过程的信息阻碍、部门本位主义与协同目标的相悖、行动与决策的一致性与部门权力的冲突、协同产出与部门绩效的出入等问题，使河长制空有协同治理的制度设计外衣，实际跟协同治理的理念还存在较大差距。

河长制在基层的实践中，不仅呈现了内部条块协同的困难，在公私合作和社会动员方面也存在不足：一是信息公开不全面，传统思维禁锢阻碍了流域治水信息向社会公开；二是经费支持不到位，对内部条块协同的激励与保障尚没有专项资金，更别谈用于社会宣传与动员激励的公私合作经费；三是政策门槛的阻碍，使得民间环保组织、私人企业、社会团体与河涌沿岸居民等难有参与治水的途径。长此以往，让原本人人有责的水环境保护与治理成了政府一家独扛的工作，在政府治理能力存在缺陷的现实面前，是政府独担还是合作共治，是目前完善河长制亟须考虑的重要问题。

水环境治理不是迅速的“手术”可以解决。有学者指出，河长制本身就是应急策略而非长久之计。其原因在于，公共资源是有限的，对一项公共事务投入过多的资源，必然要求减少对其他领域的投入。因此，就目前的河长制实施成效来看，水污染治理是一项需要长期坚持的工作，行政强制式、运动式的治理是无法长期坚持与运作下去的。因此，在河长制的实践与创新方面，我们还应该多关注如何将河长制变为河长治。