河长制在基层的困境及原因分析

S镇河长的一天给我们呈现了基层河长的工作现状，同时也普遍呈现出基层河长日常履职中的困境。从河长制案例中“治官还是治水”的部分我们可以看出，基层河长的履职积极性普遍不高，主要有以下五个方面的原因。

1.河长本身的角色冲突、权责不一

各级大小“河长”非专职全职角色，而是由各级主要领导兼职，这与其原职能部门的领导角色势必存在时间、权责与内容等方面的冲突。各级条块划分存在不同标准，致使河长的权责不匹配。一是既在纵向上分级设置河长办，又在横向上设立流域管理，形成一定的条块交叉。二是仍然延续了政府“放管服”模式，将治理任务与责任层层下压，造成基层任务重、责任大，却没有实际的治理权力与能力，导致问题积压，陷入难以解决的困局。河长的职责在于发现问题与上报。图6-8、图6-9显示，63%的镇（街）级河长与62%的村（居）级河长认为“权责不一致，责大权小”。

图6-8　镇（街）级河长对“权责不一致，责大权小”的看法（N=643）

图6-9　村（居）级河长对“权责不一致，责大权小”的看法（N=1472）

2.工作负荷大，考核不合理

工作负荷大：一是巡查的时间、地点要求严苛，与基层工作时间的冲突明显，基层河长工作负荷大；二是巡河App对巡河时间、地点和路线的要求过于刻板。考核不合理：一是市里下达指标一刀切，超过一半的镇（街）级河长（见图6-10）以及接近一半的村（居）级河长（见图6-11）认为市里面下达指标一刀切，完成任务难度大，[5]81.65%的镇（街）级河长（见图6-10）与70.80%的村（居）级河长（见图6-11）认为历史欠账多（整体规划不足、官网建设落后、未达到雨污分流等），影响了治水工作；二是触及基层利益问题，基层阻力很大，超过三分之一的镇（街）级以及村（居）级河长认为河长是一个得罪人的职位，需要协调的利益主体多，关系复杂，难以完成考核目标；三是由于基层河长治理能力与责任边界的无限性，令基层河长面临上报与瞒报的两难选择（上报，问题无法解决，完成不了考核指标；瞒报，一经发现，要被问责处理）。[6]考核机制的不合理压力，导致村（居）级河长机会主义行为环生，如巡河不积极，App上报问题不积极[7]，巡查避重就轻，对“老大难”问题虚报瞒报等。

3.上级的问责压力大，缺乏激励机制

河长制现有的考核机制主要是自上而下的内部考核，局限于行政系统内部，缺乏公开透明的监督机制，更未引入第三方独立评价。问责力度大，问责形式多是目前河长制问责的特点，稍有不慎即被通报批评，影响工资与升迁。“有责无权”的尴尬，使得基层河长变成“光杆司令”，让责任制的落实程度大打折扣。45.31%的村（居）级河长表示河长工作是吃力不讨好的工作，且问责压力较大。而考核的正向激励缺失，造成基层河长的积极性不足。在河长制官方文件和调查中发现，考核与问责等约束机制已成体系，而正面激励机制却没有凸显，河长面临着“重问责，轻激励”的奖惩机制。由图6-12、图6-13可以看出，73.25%的镇（街）级河长与66.80%的村（居）级河长认为未落实激励机制，影响了工作积极性。

图6-10　镇（街）级河长对考核相关问题的看法（N=643）(www.xing528.com)

图6-11　村（居）级河长对考核相关问题的看法（N=1472）

图6-12　镇（街）级河长关于“未落实激励机制”的看法（N=643）

图6-13　村（居）级河长关于“问责压力大”及“未落实激励机制”的看法（N=1472）

4.管理体制的冲突

首先，流域划分管理与属地管理制之间存在冲突。根据相关法律法规，我国现行的水治理主要遵循属地管理的原则，如《水污染防治法》第九条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。《水法》第十三条规定：县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。这一属地管理原则的核心是强化地区政府的管制责任，主要以政府为主体进行水环境治理。然而，河流特别是大的流域，流经的区域众多，流域管理机构就会存在局限性，由此会产生不同行政区划之间的条块分割，导致在流域管理中重区域管理、轻流域管理，重地方利益、轻流域生态环境保护。其次，村（居）级河长制的设置与乡村治理体制之间存在冲突。乡村治理强调村民自治，重在引导村民进行自我管理与自我服务，村委会主任也多由村民选举产生。然而将村委会主任设为河长，对其上级机关负责，则是把村委会主任纳入行政体制内进行管理，也对上级河长办带来管理压力。

5.镇（街）对于村（居）级河长管理不力，约束力不足

村（居）级河长多由村委会主任担任，而村委会主任又由村民选举产生，不属于行政体制内，因此出台的河长制水环境责任追究制对于这种非官员或是半官员体制的人没有较大的威慑力；再加上有些村委会主任甚至都不是党员，也就无法通过党规党纪向其施压，因此镇（街）对于村（居）级河长是否积极履职还没有很好的约束措施。上级部门把责权下压给镇（街），而镇（街）却无力推动村（居）级工作，形成“两头轻、中间重”的局面。调研中，39%的镇（街）级河长认为由于村（居）级河长不是公职人员，因此难以有效推动村（居）工作（见图6-14）。

图6-14　镇（街）级河长关于“难以有效推动村居工作”的看法（N=643）

河长制，治官还是治水？长期以经济为中心的发展，使资源过度使用而缺乏保护，河涌也难逃“公地悲剧”的厄运。水环境污染已成为危及子孙后代的严峻问题，从上述案例中可以看出，实施河长制本意是探索水环境治理的有效途径，其落脚点应该是聚焦如何治水与治水成效。然而，作为制度创新的河长制，在推动治水的过程中，却遭遇部门协同的合作困境。[8]加上权责划分的不清晰，与传统条块功能的冲突等，使河长制更多地聚焦于内部协调机制、问责等官僚制管理的环节。在实施过程中，一是倚重长官意志和个人威信缺乏合法稳定的权威资源及长效机制的保障，官员精力有限，流域治理只是众多责任中的一项，兼职注定不可能全力以赴，河长办所能发挥的统筹协调作用受到局限；二是河长制App的功能设计只注重任务指标数据的监测，只看短期成效，对水质问题的监控与跟踪难以呈现；三是基层河长的职责与作用只是发现问题与上报问题，并不是通过抓河长的履职情况和问责就能解决问题。