案例背景及问题分析

1.案例背景

广州市旧楼加装电梯从1999年就被提上议事日程，2003年政府部门开始接受用户的旧楼加装电梯申请，2006年前后越来越多的市民开始接触到旧楼加装电梯这个概念，也是从那时开始，老旧社区加装电梯全方位进入市民的视线。广州市于2011年发布了《广州市住宅加建电梯暂行办法（草案）》，明确各项办理流程，以四个相关附件将加建工作细分化、具体化，对于申办人给予便利；2012年4月又制定了《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，进一步明确了相关加装申报程序；2016年8月，广州市政府正式颁布《广州市既有住宅增设电梯办法》，成为广州市老旧楼栋加装电梯的重要依据，随后，各区也相应出台了《既有住宅增设电梯财政补助经费管理规定》；2016年9月，广州市国土资源和规划委员会联合广州市质量技术监督局、广州市公安消防局印发《广州市既有住宅增设电梯技术规程》，旨在规范和指导既有住宅增设电梯的设计工作；2019年10月，广州市印发《加快推进广州市老旧小区住宅加装电梯三年行动方案（2019—2021年）》，为未来各职能部门优化提供“一站式”咨询服务，以及解决“审批难”等问题提供指引，相应地，各区也根据市文件精神，印发了各区行动方案。经过这些年的推进，据规划部门统计，截至2019年9月底，广州市加装电梯规划审批已达6153宗，建成投入使用共3781台，惠及居民70万余人，居全国第一。老旧社区加装电梯颇有“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”的迹象。加装电梯主要包括四个阶段：业主前期协商—申请建设工程规划许可证—施工建设—设备安装。首先是业主前期协商。要想加装电梯，必须征得占建筑物总面积2/3以上的业主、占总人数2/3以上的业主同意；如果占有业主专有部分的，还需征得同意。图8-1为既有住宅增设电梯批前公示。如果低层住户不同意，可沟通协商，也可给予适当的补偿；费用分摊也由业主自行协商决定。其次，在业主也同意的情况下，可以制定设计方案并且提交政府部门审批，办理加装电梯工程的报建手续，提交设计方案及施工图、申报规划许可证。最后，在规划局初审及建设局复审通过后，就可以进行施工建设了。在竣工后，还需要提交竣工图，申请竣工验收，电梯进入试运行阶段。详细流程参见图8-2。

图8-1　既有住宅增设电梯批前公示

2.问题提出

既有住宅电梯加装是基于政府工作报告中“以人为核心”的重要思想，推进老旧社区“微改造”、解决老年群众“出行难”问题、提升社区居民幸福感的重要举措。近年来，广州市及下辖各区出台了一系列推动电梯加装的政策及配套措施，使得广州市老旧社区加装电梯取得了一定的成效，不断涌现成功加装电梯的典型案例。随着老旧社区申请加装电梯的诉求增多，由此引发的纠纷也呈上升趋势，前有2011年广州市首宗由电梯加装引起的物权保护纠纷案，低层住户首先告规划局要求撤销规划许可证，其次告施工方要求拆除电梯恢复原状，结果均败诉；后有2019年5月越秀区某小区低层业主因心脏病发猝死于施工现场。

那么，现实生活中老旧社区加装电梯之困具体表现在哪些方面呢？电梯加装为何好事难办？其背后的深层原因到底是什么？如何走出加装电梯困局，进一步推进老旧社区“微改造”，创新社区共治？本案例小组收集了大量与加装电梯相关的政府文件、工作报告、材料汇编、访谈材料等，据此把加装电梯效果分为三类，即加装成功、加装受阻、加装失败，进行分析，结合助推理论，对上述问题予以回应。

图8-2　既有住宅加装电梯流程图(www.xing528.com)

3.概念界定

首先我们结合所有调研的楼栋以及访谈材料，对加装成功、加装受阻以及加装失败进行概念界定。

（1）加装成功：完成协商阶段并且审批程序已通过，正在施工或已完成施工。

（2）加装受阻：由于协商不力或报建手续问题等其他因素，陷入停滞，但推动加装的意愿与行为并未完全中断，牵头小组仍然存在和活跃。

（3）加装失败：由于组织不力或协商失败等因素，加装工作完全停止，牵头小组停止活动。