拆迁与财产权：北京市大兴区北程庄村的实证研究

一、引言

在城市化进程中，农民的财产权利是如何维护和发展的，这是一个重大的社会实践问题，也是一个重大的公共政策问题和事关城乡融合发展的重大理论问题。正是带着这些问题，最近我们对北京市大兴区黄村镇北程庄村进行了调查。黄村镇是大兴区委区政府所在地，北程庄村作为黄村镇所属的一个行政村，地处大兴区新城北区，距离大兴区政府6.3公里。该村在2010年3月底前，先后完成了土地全部征占、整建制转居和集体经济组织产权制度改革，已属于无农业、无农村、无农民而只有集体经济组织即北程庄村股份经济合作社的三无村。北程庄村虽然完全没有农业这个产业、没有村庄这个形态，也没有农民这个身份，但至今仍然保留着村委会这块牌子。因征地拆迁，农民上楼，北程庄村村民与其他拆迁村村民混住在郁花园三里社区和康泰园社区，这两个社区均成立了城市社区居委会。

2006年，即在北程庄村进行最后一轮大规模征地拆迁的前一年，该村村域面积约50公顷，全村共有72户，农业户籍人口259人，农村劳动力183人。村集体经济组织总收入149万元，资产总额为1767.4万元，其中固定资产1231.7万元，流动资产535.7万元。到2017年，该村集体经济组织总收入659万元，资产总额为8805万元，其中固定资产3710.2万元，流动资产5094.8万元，农民人均所得14300元。该村共有集体经济组织成员265人，其中劳动力140人。

二、土地征收与安置补偿

自20世纪80年代以来，北京市的征地补偿安置政策经历了三次较大的调整。最近一次调整是2004年4月29日北京市政府常务会议通过、自2004年7月1日起施行的《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号，俗称148号令）。该办法有几个明显的特点：一是规定了征地补偿，也规定了人员安置和社会保险。二是明确征地补偿费实行最低保护标准制度。三是实行逢征必转原则，规定征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。四是实行逢转必保，建立社会保险制度，将转非劳动力纳入城镇社会保险体系。五是明确农村村民转为非农业户口后，不丧失对农村集体经济组织积累应当享有的财产权利。

从20世纪90年代末期开始，北程庄村集体土地先后四次被陆续征用或征收，到2007年，该村土地已被全部征收。

发生在1999年前后和2004年的两次征地，分别是因为修建铁路和修建公路的需要而征地，属于小规模的征收耕地，且只征地不转居。该村土地大规模被征收发生在2007年。一次是因京沪铁路建设，征收该村21.3公顷土地，根据《北京市建设征地补偿安置办法》，征地补偿标准统一打包，征地单位按照300万元/公顷的标准支付给村集体征地补偿款；另一次是大兴区新城北区5.75平方公里规划开发建设征地，这次征地共涉及7个村庄，北程庄村属于其中的一个，该村被征收剩余的所有土地即30.7公顷，征地单位按照240万元/公顷的标准支付给集体征地补偿款，同时给村集体2600平方米底商的所有权。2007年，北程庄村两次征地补偿款约13700万元。

北程庄村的前两次征地，没有改变村庄的基本格局。2007年的两次征地拆迁，使北程庄村完全失去了传统村庄的基本形态和结构，实现了从传统乡村向现代城市社区的历史性嬗变。

2007年，北程庄村土地被征占、整体拆迁后，在回迁社区还没有建成之前，征地单位采取按照置换面积进行房租补贴的方式安置农民生活，农民自主租房，每月每平方米补贴租金20元。北程庄村拆迁补偿方案以每户为单位，按照每户宅基地面积75%置换回迁房。此外，还有宅基地的地上物补偿和旧房装修补偿。其中，宅基地的地上物补偿按照房屋重置成新价补偿。一般情况下，回迁的村民每户能置换到4套房（每套房约90平方米）和60多万元的现金补偿。该村置换面积较多的几户，置换了7套房和100余万元的现金补偿。凡是按规定提前签字搬迁的，每户还能获得2万元奖励资金。

2009年6月，北程庄村村民开始回迁到两个已建成的回迁社区公寓。提前搬家的进入郁花园三里社区居住，搬家较晚的进入康太园社区居住。康泰园社区系在北程庄村原址上建成的城市社区；郁花园三里社区则是7个拆迁村的集中回迁社区，隶属于新成立的高米店街道管辖，共有16栋回迁楼，1865套公寓，居住了5000多人，其中本地户籍人口约2500人，外来人口约2500人。

《北京市建设征地补偿安置办法》对转非劳动力就业做了规定，强调转非劳动力就业坚持征地单位优先招用、劳动者自主择业、政府促进就业的原则。转非劳动力自谋职业的，一次性就业补助费支付给本人。该村转非劳动力基本上选择自谋职业，征地之日男不满40岁、女不满30岁的16周岁以上的劳动力，只支付给本人一次性就业补助费，人均约5.6万元。

三、整建制转居和社会保险

按照《北京市建设征地补偿安置办法》的有关规定，2007年，北程庄村的土地被全部征收，农业户籍人口全部转为非农业户籍，全村整建制转为城镇居民。农村集体经济组织或者村民委员会要对转非劳动力和超转人员办理参加社会保险手续，缴纳社会保险费。

转非劳动力是指征地转为非农业户口且在法定劳动年龄范围内具有劳动能力的人员，不包括16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生。对于转非劳动力补缴的社会保险费主要包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费三种。超转人员是指征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上年龄超过转工安置年限的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员，包括无人赡养的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内经有关部门鉴定完全丧失劳动能力且不能进入社会保险体系的病残人员。其中，超转人员安置办法依照2004年6月27日印发的《北京市人民政府办公厅转发市民政局关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知》（京政办发〔2004〕41号）执行。

2007年北程庄村征地时，转非人数共265人，其中转非劳动力100多人，超转人员43人。村集体从征地补偿款中支付转非劳动力和超转人员的社会保险费约2000多万元，其中超转人员平均每人缴纳生活补助费用和医疗费用达65万元。该村没有经认定完全丧失劳动能力的疾病人员，如认定有转非病残人员，其缴纳的社会保险费用会更高。

四、集体产权改革与收益分配

北程庄村于2009年开始实行集体经济产权制度改革，2010年完成集体经济产权改革任务，开始实行按股分红。其基本做法是：

一是确定改革基准日，开展清产核资工作。北程庄村将2009年4月30日确定为改革基准日，自2009年4月30日至2010年3月30日，开展清产核资工作。截至2010年3月30日，北程庄村集体资产总额80734366.04元，其中村集体固定资产总额50083951.5元，货币资金30355989.54元，其他资产294425元。村集体负债总额2367797.48元，村集体净资产总额为78366568.56元。

二是确定集体经济组织成员身份和股东人数。根据有关规定，北程庄村确定集体经济组织成员即村股份经济合作社股民共265人。其中1956年1月1日至1983年12月31日（1983年后实行家庭联产承包责任制不再有集体劳动），全村参加集体劳动的人员106人，劳龄总年数1458年。

三是兑现原集体经济组织成员劳龄款。1956年1月1日至1983年12月31日期间，参加集体生产劳动但在改革基准日前，户口已经迁出本村的原集体经济组织成员共81人，对这些原集体经济组织成员计算劳龄款，实行现金一次性兑现的办法支付。原集体经济组织成员劳龄总年数582年，按每年365元计算，共支付原集体经济组织成员劳龄款212430元。

四是明确股权设置和股权权能。该村集体净资产总额78366568.56元减去原集体经济组织成员劳龄款212430元后，所剩余的净资产额78154138.56元作为股权设置的份额。在股份设置中，北程庄村基本上按照集体股占30%、个人股占70%的比例原则设置股权。(www.xing528.com)

五是实行按股分红。2010年，北程庄村完成集体经济组织产权制度改革后，就实行了按股分红。2010年至2014年，北程庄村集体经济组织成员每年的基本股分红金额分别为10204元、12270元、18405元、20450元、20859元，2015年至2017年每年分红均为22495元。

五、思考和建议

作为从传统村庄转型为城市社区的典型案例，北程庄村的转型过程有许多深层次问题值得深思，相关公共政策需要进行必要调整。

（一）关于征地拆迁及补偿

目前这种高成本的征地拆迁城市化模式存在严重弊端，亟须革除。改革的总体要求是在建设法治中国的目标下，坚持和实现土地集体所有制与土地国有制这两种公有制的平等，维护和发展农村集体和农民的财产权利，实现社会的公平正义，推进治理体系和治理能力的现代化。

为此，要从根本上改变现行的征地思维和征地制度。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这从静态上规定了城市土地属于国有、农村土地属于集体所有。就是说，在1982年这个时间节点上，城市土地属于国有、农村土地属于集体所有。有关部门应当对当时的城市土地以及农村的集体土地的所有权分别进行所有权的确权登记，并进行固化。《宪法》并没有规定在城市化这个动态过程中集体土地必须转为国有土地。城市化是一个动态的发展过程，在这个过程中，不一定非要对集体土地实行征收使之变为国有土地。所以，我们建议：一是加快土地方面的立法工作，保障两种土地公有制的平等地位。在城市化进程中，在符合规划的前提下，集体土地与国有土地一样可以开发建设，换言之，在集体土地上同样可以建设城市。同理，国有土地也同样可以从事农业生产经营，比如国有农场、国有林场、都市田园、城市农业等。土地管理要实现法治化、精细化、科学化，要分别对国有土地和集体土地的所有权进行详细的确权登记，集体土地的所有权分别确权登记到相应的集体经济组织名下，国有土地的所有权应当实行各级政府的分级登记，明确由国务院行使以及由地方各级政府行使的所有权领域和范围。二是区分因公共利益需要的一般公益征收与城市建设需要的开发建设征收。《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。就是说，国家为了公共利益的需要，不仅可以对集体土地实行征收或征用，也可以对国有土地实行征收或征用。这种征收就是一般公益征收，应当给予公正补偿。因城市开发建设需要征收农村集体土地的应当列入开发建设征收范围。开发建设征收可以借鉴台湾地区区段征收的经验做法，对纳入城市建设规划区的农村集体土地实行开发建设征收时，在对被征收集体土地进行重新规划整理后，将40%—50%的土地退回给集体土地所有权人（略类似于我国有的地方实行的留地安置），政府将取得的50%—60%的土地中的约三分之二用于城市建设需要的公共设施建设，其余约三分之一用于公开拍卖出售或出租，其收入用于土地开发和公共设施建设所需。三是取消土地财政，建立健全土地税制。要改变长期以来政府通过强制从农村集体和农民手中低价征收土地再高价出让从而攫取巨额土地差价的土地财政政策，政府应当从经营土地的赢利角色回归公共利益的公正角色，通过从土地增值收益中依法收取税收，从而获得法定收入。因此，加快土地税制改革刻不容缓。四是要区分对承包地、宅基地、集体建设用地等所有权人的补偿和使用权的补偿，并明确所有权人和使用权人之间的补偿分配比例。在征地中，既要保障土地所有权人获得公正的补偿，也应明确和保障对土地使用权的公正补偿。现行重所有权人补偿、轻使用权人补偿的做法要切实改变过来。五是加快国家层面土地法律体系的制度供给。特别是要抓紧开展《土地法》的立法调研以及《土地管理法》的修改等法制建设工作；全面修订《北京市建设征地补偿安置办法》《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等地方法规。要切实改变立法利益部门化、部门利益法制化的状况，改变由原国土部门主导土地立法的部门化倾向，发挥全国人大及其常委会以及地方各级人大及其常委会在立法中的主导作用，扭转立法滞后、立法失衡的局面，在法治中国的大背景下加强土地法律法规方面的制度建设。改革开放以来，北京市大致每10年修订一次有关征地补偿安置的地方法规。148号令至今已经实行了14年，不少条款已不合时宜，迫切需要重新修改。同时要加快土地征收安置补偿等法规的立法调研和修改工作。城市化中的法律法规滞后是一个非常突出的治理问题。

（二）关于农民身份转换和社会保障

我国20世纪50年代建立的城乡二元体制，是以城乡二元户籍制度为核心的。在城乡二元户籍制度未改革的情况下，推进城市化进程，就存在城郊农村土地被征收时相应的农村居民转为城镇居民即农业户籍人口转为城镇户籍人口的政策安排的合理性。改革开放以来，北京市因城市化征地实行农转居政策，并将转居农民纳入城镇社会保险体系，其保险费由村集体和农民缴纳，主要从征地补偿费中扣除。同时，在城乡二元结构中，长期以来，国家只为城镇居民建设社会保障制度，而没有为农民建立社会保障制度。随着改革的深入，传统城乡二元户籍制度不断得到突破，覆盖城乡的社会保障制度也不断建立。在户籍制度改革方面，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为居民户口。2016年9月，北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，同样规定取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为居民户口。在社会保障制度建设方面，2002年11月党的十六大以后，在统筹城乡发展的理念下，国家开始逐步建立覆盖农民的社会保障体系。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。该法将农民纳入社会保险之中，规定国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。进入21世纪后，北京市也已陆续出台了针对农民的“新农保”、“新农合”、农村低保等社会保障政策，不断推进社会保障政策制度的城乡一体化。从2015年7月起，北京市城乡低保标准实现了并轨，城乡居民低保标准统一为每月710元；自2018年1月起，北京市城乡低保标准调整为家庭月人均1000元，城乡低收入家庭认定标准调整为家庭月人均2000元。自2009年1月1日起，北京市实行《北京市城乡居民养老保险办法》，自2018年1月1日起，北京市实行《北京市城乡居民基本医疗保险办法》，城乡居民养老保险、城乡居民基本医疗保险实现了完全并轨。

为此，我们建议：一是落实户籍制度改革成果，全面取消农转居政策。2016年以后，北京市已经明确宣布取消农业户籍和非农业户籍的划分，统一登记为居民户口。而一些地方至今仍然在僵化地实行农转居政策。农转居政策的前提是还存在农业户籍与非农业户籍的划分，但在取消农业户籍和非农业户籍划分的改革后，农转居就完全失去了继续存在的政策前提。一些地方还在继续实行农转居政策，说明户籍制度改革的成果尚未真正落地，各部门之间的政策缺乏应有的衔接统一，存在各自为政的现象，也暴露了一些部门不能与时俱进调整政策的官僚主义懈怠作风。二是尽快废止《北京市建设征地补偿安置办法》中有关征地农转居的政策规定。在城乡二元体制没有破除的情况下，“逢征必转”的政策曾经发挥过积极作用。但随着城乡一体的户籍制度改革的突破，城乡二元体制下的“逢征必转”已经不合时宜。有关部门要加强立法修改的调查研究，克服不作为或慢作为的现象，与时俱进地加强法制建设，主动增强制度供给能力。北京市人大及其常委会要依法履职，增强地方立法的主动性、针对性、有效性和科学性，切实改变有关“三农”立法严重滞后的局面。三是全面废止征地转非劳动力缴纳社会保险的政策规定。在国家和北京市没有为农民建立社会保障的情况下，实行“征地必保”政策具有积极的意义，但在已经普遍建立城乡统一的社会保障制度的新形势下，实行“征地必保”政策就已经失去了政策法律依据。尤其令人诧异的是，现行的征地社会保险政策，完全由村集体从征地补偿款中缴纳巨额的社会保险费用，而政府在为农民提供社会保险这个公共产品上没有体现应有的基本职责。这实质上是政府在履行公共产品供给上的缺位，是对村集体和农民财产权利的巨额攫取。这种征地社会保险政策具有极大的不合理性，农民群众意见较大。享有基本的社会保险，是《宪法》赋予每个公民的基本权利，是各级政府应当履行的基本职责，这与征地无关。不管是否征收农民的土地，农民都应当平等享有基本的社会保障的权利。建议全面废止《北京市建设征地补偿安置办法》中有关社会保险的规定。凡是依法征地的，政府只需对被征地单位和个人进行公正的财产补偿，要将征地补偿与社会保险完全脱钩。

（三）关于集体所有制和集体经济组织

集体所有制是我国两种公有制之一。坚持集体所有制，是政治正确性的重要体现。但在政治原则和政治立场上强调坚持集体所有制，与在现实生活中特别是在城市化中能否真正坚持集体所有制，并不是一回事。集体经济组织是集体所有制的权利行使主体，是广大农村最为普遍的农民组织。在社会主义市场经济条件下，如何坚持集体所有制、规范和发展集体经济组织、维护集体经济组织权益、落实集体经济组织的特别法人地位，是一个十分紧迫的现实课题。2016年4月，习近平总书记在安徽小岗村召开的农村改革座谈会上强调：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”我们在调查中发现，对农村集体所有制冲击最大的是政府主导的征地城市化模式。现行的征地城市化模式，强制征收集体土地并将之变性为国有土地，这实质上是消灭了土地集体所有制，而集体经济组织也在城市化中面临生死裂变。

我们建议：一是实行集体土地与国有土地同样可以开发建设城市的政策制度。要改变现行的征地城市化模式，不再实行以土地国有制吞并土地集体所有制的征地方式。1982年《宪法》对城乡土地性质的规定，可以理解为一个静态的时间节点上的土地所有权形态。随着城市的不断发展，要允许城市中既有国有土地，也有集体土地。就是说，集体土地同样可以合规合法地开发建设城市。现在一些地方正在实行的农村集体建设用地建设入市试点，就为集体土地合法进入城市开发建设提供了先行探索。在新型城镇化中，要赋予集体经济组织依法合规自主利用集体土地进行开发建设的权利，集体土地使用权与国有土地使用权一样可以依法转让。这是在城市化进程中坚持土地集体所有制的充分体现。在城市化进程中要真正坚持土地的集体所有制，就必须改变传统的征地城市化模式。二是深化集体经济组织产权制度改革。推进农村集体经济组织产权制度改革，是城市化中维护和发展农民财产权利的现实途径和有效方式。北京虽然已经完成了98%的村级集体经济组织产权制度改革的任务，但仍然存在不少需要继续深化改革的深层次问题。例如，在集体股上，凡是已经撤村建居或只剩有村委会牌子的三无村，应当对集体股进行再次量化给股东的二次改革。在股权权能上，应当在现有个人股享有继承、内部转让的基础上，赋予其有偿退出、抵押、担保等权能。在产权格局上，要改变集体产权的封闭性，实现集体产权的开放性，以适应市场经济发展的需要。如果没有集体产权的开放性，乡村振兴和集体经济发展都将面临不可克服的产权封闭性的重大制约。在内部经营管理上，要进一步健全新型集体经济组织的法人治理结构，保障股东的民主参与权和收益分配权。三是创新农村合作经济经营管理方式。在快速城市化进程中，出现了三无村或只有村委会牌子的空壳村，历史上以土地为纽带的集体经济组织转变为以资产为纽带的集体经济组织，以前由农民组成的集体经济组织也因农民转为城市居民而转变为由市民组成的集体经济组织，相应的农村集体经济组织就转变为城市集体经济组织，等等。这种新的重大变化对各级农村经管部门提出了全新的要求，迫切需要各级农村经管部门转变观念，增强市场化、精细化、民主化、法治化等管理观念和服务方式，更加注重对城乡集体资产的监督管理，更加注重对城乡股份合作经济组织的指导服务，更加注重对集体经济组织成员，即股东民主权利和财产权利的维护保障，等等。

（四）关于撤村设居

1999年12月27日，北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办〔1999〕92号），对撤制村、队集体资产的处置分两种情况进行：一种情况是集体资产数额较大的撤制村、队，要进行股份合作制改造，发展股份合作经济。在集体经济组织改制中，将集体净资产划分为集体股和个人股，集体股一般不低于30%，其他作为个人股量化到个人；另一种情况是集体资产数额较小，或者没有条件发展股份合作制经济的村、队，其集体资产的处置办法主要是：（1）固定资产（包括变价、折价款）和历年的公积金（发展基金）余额，以及占地补偿费，全部交由所属村或乡镇合作经济组织管理。待村或乡镇合作经济组织撤制时再处置；（2）公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等，兑现给集体经济组织成员；（3）青苗补偿费，村队种植的树木补偿费和不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，可以兑现给集体经济组织成员；（4）撤制村、队集体经济组织成员最初的入社股金，可按15倍左右的比例返还。

城市化发展使大量的农村地区转变为城市地区，相应的农村村委会建制被撤销，城市社区居委会迅速增加。从1984年到2017年，北京市乡镇个数从365个减少到181个，减少了184个；村委会个数从4398个减少到3920个，减少了478个；城市社区居委会从2888个增加到3140个，增加了252个。撤村设居事关农村集体和农民的财产权利，事关城市化的公平正义，事关治理体系和治理能力现代化，兹事体大。我们建议：一是尽快修改《北京市撤制村队集体资产处置办法》，完善撤制乡村集体资产处置办法。要适应新的发展形势，进一步修改完善撤制村集体资产处置办法，更好地维护和发展农民的财产权利；同时应当明确规定撤制乡镇的集体资产处置办法。二是要及时撤销三无村或空壳村的村委会建制。北程庄村完全符合撤销村委会建制的条件，但至今仍然保留村委会的牌子，各级财政每年还需拨付给这种有名无实的空壳村日常管理经费。据北京市“三农普”调查，2016年，全市保留有村委会牌子的无农业、无村庄、无农民的所谓空壳村尚有103个。有关部门应当与时俱进、履职尽责，担当起撤村设居的基本职责。三是各级政府应当全面承担起撤村后设立的新的城市社区居委会的公共管理和公共服务职责，将新设立的居委会管理服务经费全面纳入财政预算予以保障，切实减轻集体经济组织承担的社区居委会管理服务负担。

调研组组长：张英洪

调研组成员：刘雯、陈珊、王丽红、李婷婷

执笔人：张英洪、刘雯

【注释】

[1]数据来源于《北京信息》第186期《蔡奇同志带队到怀柔区、密云区围绕实施乡村振兴战略开展大调研》。