践行德治先行与自力更生：北京密云区东智北村乡村治理调查

乡村治理既是国家治理的重要组成部分，也是国家治理的短板领域和薄弱环节。党的十九大报告要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为乡村治理指明了前进的方向。那么在乡村治理体系中，自治、法治与德治之间的内在逻辑如何？德治在其中能够发挥怎样的作用？本报告以北京市密云区东智北村乡村治理为样本，着重分析其乡村治理的内在逻辑，特别是德治的经验做法和衍生效果，以期为完善具有首都特点的乡村治理政策制度，提供相关经验启示。

一、基本情况

东智北村是北京市密云区溪翁庄镇的一个传统村庄，位于密云区政府正北、密云水库以南各7公里处。全村共有267户，830人。村域面积3300亩，其中耕地约870亩、山场丘陵约1980亩，宅基地和公共用地约450亩。村民主要从事种植业、林业、民俗观光旅游业以及外出务工经商。

近十年来的东智北村治理情况，可以明显分为两个阶段。第一阶段：2010年以前，由于村“两委”在一些涉及村民利益的重大决策中存在不公开、不公正的情况，群众信访不断，干群关系紧张，村里资不抵债，村庄建设严重滞后。2010年年底村集体外债达170多万元，东智北村陷入了严重的治理困境。第二阶段：2010年年底至今。2010年年底，现任支部书记作为镇级机关选派干部到东智北村担任党支部第一书记，并于2012年、2015年支部换届中，经过民主程序正式被选举为村党支部书记。这八年时间里，东智北村以党建为引领，推进道德建设先行，完善自治，加强法治，由内而外告别了原来的“乱村、上访村、欠债村”形象。全村连续五年零上访，干部满意度调查全优。该村先后获得首都文明村、北京市卫生村、密云区五好标兵党支部等荣誉称号。村集体年年有积累，固定资产逐年增加。截至2017年年底，村集体资产总额累计1085.9万元，其中固定资产881.7万元。

二、主要做法

八年前，面对政德滑坡、民心散乱、社会不稳、集体负债的村庄治理难题，东智北村从德治入手，以政德带动民德，扭转村庄歪风邪气，聚人心、合众力，先将村庄人文软环境塑造起来，再推动村庄硬环境的滚动建设发展。

（一）树政德、立公信，重塑清明社会生态

德治要求领导者以身作则，注意修身和勤政，充分发挥道德模范作用。唯有立身正、为政正，才能开拓施政新局面。为了塑造村庄良好的社会生态环境，东智北村着力通过树政德、立公信，建设群众信服的村“两委”班子。

一是村书记以身作则、坚决做到“五个第一”。即坚持决策工作第一个搞调研、处理矛盾第一个到现场、工程建设第一个动手干、每天起床第一件事转村庄、出了问题第一个做检讨。从2011年起，村书记每年年初自己手绘一张东智北村的村庄规划布置示意图，标注上每年要做的事，并按此规划推进和落实年度工作，保证村庄每年建设都有新进展。

二是贯彻落实全面从严治党，发挥党员的先锋模范带头作用。村党支部严格划分各支部委员的工作职责，要求支部委员对照责任制立军令状，年度工作考核不合格的将被扣除部分工资，耽误工作且造成重大影响的自动辞职，并在全村公示半年度和全年度工作落实和考核结果。严格执行“三会一课”制度，对于不参会、不参加组织生活、不起带头作用的党员进行通报、劝退，纯洁党员队伍。

三是加强村干部管理。为了恢复群众对村干部的信任，将村干部权力关在制度的笼子里，接受群众的监督。东智北村制定了“村干部十不准”规定，即不准村干部及直系亲属参与村政建设工程，不准套取政策性优惠补助项目，不准收受村民钱物，不准入股村民承包的项目，不准参与任何形式的赌博，不准参与任何形式的村民上访，不准有任何违章建设行为，不准回避村民需要解决的问题，不准在村民之间制造矛盾、拉帮结派，不准以公谋私侵占集体村民利益。村书记带头严格执行“十不准”，严格接受村民监督。

四是在严格执行“四议两公开”和“村级财务逐笔公开”的基础上，推行了“零用工”“零招待”制度，压缩村里开支。“零用工”就是村干部自己承担过去雇佣专人负责的计生、电影放映、村部警卫、用水用电等工作，不再雇佣零工。“零招待”就是杜绝公款吃喝现象，所有村干部都不允许产生招待费。据调查，在公开时间为2018年10月20日至2019年1月19日的村级财务逐笔公开明细表上，显示2018年1月1日至9月30日，东智北村村级管理费用中招待费、村干部固定补贴、其他人员补贴、差旅费等科目都为0。

（二）建规矩、守规矩，发挥村庄自治机制

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。通过树政德、立公信，群众从对村干部不信任逐渐转变为拥护、尊敬与支持，为发挥村庄自治机制打下了良好的干群基础。围绕建立“讲守并重”的规矩意识，东智北村坚持实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，通过建立健全各种工作制度，严格按制度办事，推动村庄自治和发展。

一是坚持民主决策和民主管理。建立民主大厅，设置叙事小屋，把所有涉及村民利益的事项全部纳入民主议事范围，所有决策事项均公开、透明；重大工程项目必须经过议事八步法，同时开展入户调查、座谈会、论证会、代表会等形式广泛征求民意，让群众充分理解政策意图，坚决落实民主决策和民主管理。

二是坚持民主监督。成立由老党员、老干部、老长辈、村民代表等组成的村务监督委员会，对村级事务进行监督，保证村里每项重大决策、重大工程在集体的监督下公开透明、稳步推进。

三是民主制定和严格执行《村民公约》。村“两委”带领村民先后于2011年、2013年和2016年三次修订《村民公约》，每一次都经过两委会和党员大会不断讨论、完善，并且由村民代表大会表决后实行，有很强的民意基础。围绕加强环境治理问题，2011年的《村民公约》规定，所有建筑房屋户，包括翻建、扩建、新建房屋的村民，在村委会发给规划批准前交2000元保证金，一旦出现超占、违建、建筑垃圾不及时清理的情况，扣除保证金。2013年的《村民公约》规定，在村集体发放各项优惠补助项目前，必须由村务监督委员会以创环境优美村庄为主题进行检查，合格户才能兑现。2016年的《村民公约》规定，事事与环境挂钩，环境不达标的家庭不享受村集体的福利和服务。由于前期民意基础好，加上惩处到位，《村民公约》得到了公正公平的执行，邻里之间不再相互攀比观望，私搭乱建、乱停乱放的情况没有了，村容村貌发生了巨大变化，村民维护环境的内生意识更强、行动更加自觉。

四是坚持为民办事。东智北村始终强调不举债搞建设、不欠钱办事，坚持少花钱多办事，花小钱办大事，群众不愿办的事坚决不办，伤害老百姓的事坚决不办，劳民伤财的事坚决不干，形象工程坚决不干。村里充分发挥党员服务群众作用，党员干部带头清理环境卫生，为村民建设健身公园、修田间路、护坝等，已累计为群众办实事好事上百件，切实解决了村民在生产生活中的实际困难。

（三）育民德，兴文化，加强村民道德自律

在快速工业化和城镇化的进程中，留守农村的人员结构表现出高龄化、残障多和总体文化素质较低的特点。东智北村也面临这样的问题，全村267户，830人，其中60岁以上190人，约占23%；智障残障人员28人，约占3%。面对这样的治理群体，东智北村注重加强传统与现代结合的文化道德建设，提高村民道德自律。(www.xing528.com)

一是建设了“仁义礼智信”文化公园。这座公园的土地取得过程和建设过程本身就是德治的一项成果体现，村民主动、无条件地自愿腾退了50亩土地，并且在建设过程中自发将家中剩余的建筑材料捐出来，主动到公园参加义务劳动。以“文化”命名这座公园，既纪念了前人“重义轻利”“以义抑利”的传统美德，也不断提醒后人牢记古训，向上向善。公园里共刻有孝老爱亲、重义守信、勤俭持家、以和为贵、邻里和睦等相关碑文石刻56块，设有公平秤、警示钟、思源井、二十四孝传统故事墙等带有明显传统文化意境的景点，倡导村民要有“恻隐之心”“羞恶之心”“辞让之心”“是非之心”。

二是创建了阳光五谷农展室。该农展室陈列了320件村民自发捐赠的农业生产工具、老物件，真实地记录了农耕文化的变迁历史，意在让村民保留着一份对土地的敬畏，对农业的情怀，对健康食物的坚守。

三是用建筑垃圾修建了现代化的乒乓球活动室。通过修建乒乓球室，成立村乒乓球队，组织了村民参加各种乒乓球比赛，丰富村民文体生活和精神生活，促进村庄和谐。

（四）转观念，不等靠，发展依靠自力更生

天行健，君子以自强不息。东智北村在项目少、资金缺的条件下，依靠自力更生，“挖钱”节约搞建设，形成了该村独特的垃圾资源化建设发展模式——利用建筑垃圾建设村内基础设施。该村的自力更生发展体现在两方面：

一方面，自力更生取建材。东智北村2012年至2015年的集中村庄建设、2015年至今的集中村域设施建设的主要建筑材料都是村东侧镇级建筑垃圾场内的建筑垃圾。截至2018年年底，东智北村利用垃圾资源化建设发展模式，一共修建了4个停车场，2处防火瞭望台，13处田间景观，6个景观亭，2处花园，37000方护地坎挡墙，87盏路灯，1个文化公园，1所乒乓球活动室，扩展田间路4.07公里、2.04万平方米。建筑垃圾的资源化利用不仅为村庄建设节约了大量的建筑材料成本，而且解决了垃圾处理的问题。经过巧妙的设计，废弃物的使用形成了独特的整体田园风光，为发展观光休闲农业奠定了良好的硬件基础。

另一方面，自力更生搞建设。在推进村庄和村域建设期间，东智北村不用村外工人，所有用工都来自本村村民。通过建立投工投劳机制，充分调动村民参与村庄建设的热情，给予村民合理的用工报酬，最大限度地维护村民利益。

东智北村集体经济基础较弱，仅有一家集体企业——龙翔成机械厂，年收入约为100万元。在缺少收入来源的情况下，东智北村主要采取以下“节流”的方式推动村庄滚动建设，逐年增加集体积累。（1）减少村干部职数，交叉任职，年省资金10万元。（2）村书记在镇里领取工资，不领取村里工资，年省资金5万—6万元。（3）村“两委”取消招待费，实行零招待费，年省资金10万元。（4）村集体取消勤杂工、执勤工、作秀工，年省资金10万元。（5）党员带动群众每年都组织几次义务劳动，年省资金5万—6万元。（6）压缩各种会议和不必要的活动，年省资金5万—6万元。（7）村里所有工程不外包，由大队统一安排，村民自己施工，年省资金15万元左右。（8）巧用人工、废料。使用施工单位停工时的廉价民工，用各种渠道废弃的建筑垃圾，年省资金75万元左右。以上8项汇总约140万元左右。

三、经验与启示

（一）乡村治理需要德治先行

德治在中国有两千年之久，是中国古代社会管理的主导思想，其核心是主张以道德去感化教育人，使人心良善，懂得耻辱而无奸邪之心，以德服人，使人心悦诚服。相对于法治与自治，德治更具有基础性和前提性。法治与自治需要思想道德建设先行，法治与自治的运行更需要道德建设来支撑。在实际工作中，无论是法治还是自治，都要求村里的带头人具备法治观念、民主意识、道德品质、为民情怀和行动能力，以个人的思想道德境界和聪明才干才智促进村庄形成风清气正的政治生态和崇德向善的价值观念，继而为整个村庄的善治推进提供道德保障。德治先行、自治与法治跟进的治理逻辑对于类似原东智北村这样的乱村治理，效果尤为明显。原先的东智北村在村民自治中，出现了“四个民主”发展不平衡问题，即有民主选举的名，但缺少民主决策、民主管理和民主监督的实，使得村民对村务决策和管理不民主、不公开大为不满，造成村民与村干部关系紧张，村民自治运转难以正常维系。后来，东智北村通过践行以德为先，村书记严格带领村“两委”班子落实国家法律制度和村民自治制度，扭转了整个村庄的政治生态局面，激活了法治与自治原有的内生活力。可以说，相对于法治与自治所带有的制度化、规范化、固定化与静态化的特点，德治具有人性化、灵活化、动态化的特点，其和法治、自治动静结合、相辅相成。再者，德治在乡村治理中具有类似于我国传统中医注重系统生态、整体观念、辨证论治、治病求本的效果，其在乡村治理中的作用与效果虽不是一蹴而就，但却有根基性、根本性、根除性的治理特点。从东智北村前后治理效果的变化对比与分析来看，德治先行是其治理有效的一味良药。

（二）乡村治理需要高度匹配的精英资源

乡村治理精英是乡村治理好坏的重要因素，在一定程度上乡村治理状况的好坏取决于乡村管理人才素质的高低。我国在相当一段历史时期中是精英治村。改革开放后，随着市场化、城市化进程的推进，城乡之间、地域之间形成的巨大经济级差使得农村精英源源不断地流入城市或者其他产业，留在村里的精英人才越来越少，农村人口老少妇幼残障化严重。乡村治理的迫切性与治理精英的短缺性矛盾成为乡村治理的重大挑战。村庄治理带头人是治理精英中的关键。从东智北村的治理经验上看，不同的乡村治理阶段存在不同的问题与工作重心，其所需要村庄治理带头人的个人禀赋应与治理阶段的特点需求高度契合，才能有效发挥精英的作用。东智北村之前的主要问题是干群矛盾，所以需要政治素质过硬、管理经验丰富、道德素养和自律意识较高的带头人来扭转局面。而针对民风淳朴，但经济发展缓慢的村，则更需要有一定市场理念、经营能力和资源的带头人来推动村庄发展产业。当然，在现实复杂的村庄治理情形中，可能存在很多综合型的治理难题，那就需要先抓主要问题，再抓次要问题。而治理需求与治理人才的高度匹配，很难靠行政手段的计划配置来解决，重点还是要发挥市场机制的作用，明确村庄的需求，打破城乡双重政策制度壁垒，营造村庄开放的制度环境，给予愿意到农村创新创业精英选择自由度，以实现价值追求和市场收益作为人才下乡的驱动力，建立精英下乡治村创业的制度化通道。

（三）乡村治理需要激活农民的主观能动性

与传统意义上的“管理”相比，现代政治学和管理学将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体的民主、参与式、互动式管理，而不是单一的主体管理。乡村治理需要正确处理官治与自治的关系，充分激活村民的主观能动性，调动村民参与乡村治理的积极性、主动性和创造性，形成平等参与和协商互动的开放性治理局面。与京郊很多农村“坐在门口晒太阳，等到政府送小康”的“等、靠、要”现象相比，东智北村本着不等不靠、因地制宜、艰苦奋斗的精神，发挥全村人的积极性，通过勤俭节约、自力更生来建村治村。东智北村在修建新村、老村连接路和田间路的工作中，涉及占用77户的地边以及菜地、树木等，所有农户均无条件地让出自己的地边、菜园子，自觉拆除了自家建的围墙、篱笆、厕所、棚架等，不但没有提出要补偿的问题，还主动出义务工，群众真正成为村级各项事业可以依靠的强大力量。该村之所以能激活农民的主观能动性，靠的就是将自治、法治、德治紧密结合、相互融合、相互促进，通过建设文化公园、加强文化阵地建设，注重对乡村人情、道德规范的情感认同，发挥了德治的支撑和基础作用；通过大家的事情大家商量办，走民主程序，保障村民权益，凸显了村民自治的主体作用；通过制定自治章程、村规民约并发挥其在村庄治理中的积极作用，体现了法治的保障作用；从而进一步发挥“三治”结合的巨大的乘数效应，激活农民的主观能动性。

调研组组长：张英洪

调研组成员：刘雯、王丽红、李婷婷

执笔人：刘雯