保护古村落，实现乡村治理——水峪村保护调查

京郊传统村落的保护和发展是落实北京“全国文化中心”城市定位和保护历史文化名城的重要内容。截至2017年，北京市共有市级传统村落44个，国家级传统古村落21个。在推进具有首都特点的乡村振兴和乡村治理体系现代化中，需要高度重视传统古村落的有效保护。近期，课题组对获得“第一批全国传统古村落”“第七批全国民主法治示范村”荣誉称号的北京市房山区南窖乡水峪村的乡村治理情况进行了调查。

一、基本情况

水峪村坐落于京西南80公里的房山区南窖乡，全村山地面积占96.7%，是典型的山区村。水峪村现有622户、1302人，常住人口400人。水峪村耕地面积26亩，主要种植玉米、稻谷。林地面积10352亩，其中桃、杏、核桃500亩，京枣300亩。集体建设用地364亩。2018年前三季度，水峪村集体资产总额为1142.1万元，负债总额为389.7万元，所有者权益为752.4万元。集体经济主要收入来源于集体资产资源发包、租赁收入，主要支出为村集体成员公益福利支出和工资奖金支出。

水峪村是一个自然环境优美、历史文化氛围浓郁的传统古村落，该村以古村、古碾、古中幡、古商道“四古”文化为代表，形成了独具特色的历史文化要素。2004年以来，水峪村先后被评为北京市民俗旅游村、北京最美乡村、全国生态文化村，2012年水峪村被列入第一批全国传统古村落名录，2014年荣获“中国历史文化名村”称号，该村2018年获得“第七批全国民主法治示范村”称号。

水峪村拥有丰厚的自然资源和旅游资源，在乡村治理方面也取得了很好的成效。然而，水峪村仍是北京市2016年确定的全市234个低收入村之一，全村低收入农户150户、295人，残疾人18人，低收入劳动力152人。

二、水峪村治理的主要做法

（一）坚持党建引领，充分发挥党组织的领导核心作用

多年来，水峪村结合村内经济社会发展的各项工作，探索了“党建+环境整治”“党建+古村落保护”“党建+脱低攻坚”等工作模式，提升了乡村环境，保护了古村原貌，增加了农民收入。一是以党建引领美丽乡村建设。水峪村“两委”通过与房山区南窖乡政府签订责任书，落实属地责任，建立“月考评、季评比、年考核”的工作制度，先后开展了不同主题的美丽乡村创建活动，改善了村内生态和人居环境。二是党建引领古村落保护。组建党员政策宣讲团，挨家挨户宣传保护利用古村落的重要性和政策实惠，实施了“次序动员”机制，完成了村内的古宅杨家大院的保护修缮和腾退工作，村党支部发挥带头作用，推动恢复了大鼓会、银音会等4个非遗花会。三是党建引领村民致富。在第一书记和村“两委”党员的带领下，该村申请了《京枣-39基地提升改造项目》等3项产业转型项目，通过村干部包村、党员保护的方式，带动村民增收脱低。2017年年底，水峪村实现低收入农户增收达标超50%，水峪村人均可支配收入11907元。

（二）完善民主机制，推进村民自治制度化

一是村干部以身作则，坚持党员工作作风、思想意识和工作纪律建设，充分发挥村“两委”干部在推进基层民主和完善依法治村上的领导核心作用，强化村干部的纪律意识和责任意识。坚持党员“三会一课”制度，落实“四制一规范”，依托各级各类培训，不断提升党员服务群众的能力。二是根据水峪村特定的历史文化资源，以及古朴的风俗习惯，水峪村加强乡村建章建制工作，建立了以《水峪村非物质文化遗产保护工作制度》为主体，以《水峪村村民自治章程《》水峪村村规民约《》水峪村村民委员会换届选举制度《》水峪村村民民主决策章程《》水峪村村务公开内容指南《》水峪村财务公开制度》为依托的“一个主体+六个依托”村民民主自治规章制度体系。通过民主制度建设，水峪村“两委”和村民群众实现了办事有章可循、程序规范、依法自治的基层民主机制体制。三是加强村务监督工作，建立监督问责机制。设立了群众匿名举报电话，实现群众监督村“两委”干部的有效渠道，并严格惩戒优亲厚友、行贿受贿等违法行为。设立了民主监督管理委员会，负责对村民委员会民主程序、民主决策进行全程监督。水峪村自1999年开始实行村务三公开、2005年开始实行村账乡记以来，村务公开和村级财务管理逐步规范，设立了专门的村务公开栏，建立了工作台账，“定期+随时”公开与村民生产、生活息息相关的重大信息，接受村民的监督和问责。实行干部离任审计制度，由第三方审计机构对离任干部的财务收支状况进行严格的审计。目前未出现一例村“两委”干部违法犯罪案例。

（三）加强法治宣传，坚持依法保护古村落

自2007年水峪中幡入选《北京市市级非物质文化遗产名录》，南窖乡司法所开始加强对水峪村“四古文化”的依法保护方面的宣传教育，实现法治建设与文化传承融为一体。一是为依法保护水峪村的历史文化名村，在区规划委员会、区法制办的支持下，自2012年开始研究制定了专门针对水峪村保护的《房山区水峪村历史文化名村保护管理暂行办法》，该管理办法对水峪村的村庄建设和保护发挥了重要的作用。二是加强普法教育。水峪村成立了法治宣传小组，向村民宣传《宪法》《刑法》《村组法》《婚姻法》《人口与计划生育法》《民法》《森林法》《土地管理法》《信访条例》等，同时采用沿街普法、展板宣传，发放《中华人民共和国非物质文化遗产法》宣传册、相关法律知识问答、广播宣传等多种渠道，将水峪中幡作为非物质文化遗产保护的法律政策、认定标准、表彰鼓励、档案保存、项目建制、传承与保护等法律法规和相关规范性文件进行了系统、多样化的宣传教育。建设了独具特色的法治宣传阵地，在古商道制作“二十四孝”背景，在石板路旁设置石质法治小标语牌30余块，与周围景观交相辉映，在公交站、充电桩附近设立古香古色的法治宣传栏等。三是加强对村民的法律服务和矛盾纠纷调解。贯彻落实“法律服务村居行”，专职律师服务村民，为村民提供法律服务、解决村民群众的困难和诉求。2015—2017年，“法律服务村居行”律师解答法律咨询200余件，代村民撰写起诉书、答辩状120余份，代理起诉案件30余件。建立了矛盾纠纷排查调处机制，在司法所的指导下，在两会、春节、国庆节等特殊时期做好矛盾纠纷排查和社区矫正安置帮教“两类”人员管控工作，及时调解村民内部纠纷，确保了水峪村社会秩序的稳定和村民群众的安定团结。2015—2017年，水峪村人民调解委员会共排查矛盾纠纷150余件，化解矛盾纠纷130余件，未发生一例群众性事件和群众性上访事件。

（四）发展文明旅游，推动乡村“三治”结合

水峪村“两委”带领村民积极调整产业结构，大力发展民俗旅游业，支持和组织农民发展经济，开拓增收致富的新路子。2004年，水峪村被评为北京市民俗旅游村，2012年获得2011—2012年度“北京最美的乡村”称号，2012年入选《中国传统村落名录》，2014年2月，获得第六批“中国历史文化名村”称号，2015年获得“全国生态文化村”称号。水峪村“两委”积极谋划古村落保护中乡村发展与振兴。目前，水峪村有民俗旅游户6户，闲置农宅124个，可用面积为2万平方米。村内有养殖、西山种植、旅游、野菜种植4个专业合作社。

三、面临的问题与挑战

（一）传统古村落治理面临村庄空心化和老龄化问题

村内人口流失严重。目前，水峪村户籍人口622户，1302人，然而常住人口仅400人；水峪村村民代表36人，由于居住转移，村民代表实际只有33人。人口老龄化问题突出。2018年，水峪村常住人口超过60岁的达到100人，占常住人口的三分之一。水峪村古民居院落闲置率达到95%。据有关调查，北京市44个市级传统村落中，村庄空心化和老龄化问题尤为突出，门头沟区14个传统村落中有4个村落外出务工人员占户籍人口的25%以上。人口老龄化和村庄空心化使传统古村落面临着谁来保护、谁来治理的严峻挑战。

（二）传统古村落保护与乡村发展的冲突

北京市是我国重要的历史文化名城。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出了“构建四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系”的要求。但北京市对传统古村落保护的政策还比较滞后，不但缺乏专门的保护办法，更没有完善的保护和发展的政策法规体系。房山区规划部门为保护水峪村的历史文化名村，专门制定了《房山区水峪村历史文化名村保护管理暂行办法》（房政发〔2013〕11号），对依法保护水峪村历史文化名村做了比较详细的规定，但从总体来看，该办法仍是重保护轻发展，缺乏对水峪村发展的政策和办法。为了不改变传统古村落的原貌，在政策缺位的情况下，农户在古宅居住的条件难以改善，全市新农村建设的相关政策也没办法在古村落内落实，导致村民居住条件与一般传统村的差距日益扩大。发展乡村旅游业又面临着巨大的生态承载压力，与传统古村落保护存在很大的冲突。(www.xing528.com)

（三）乡村发展受到有关部门的掣肘

传统古村落的发展缺乏村民自主权，农民没有成为古村落保护和发展的真正主体。在自治过程中，水峪村乡村发展与建设的决策受到有关部门的较大阻力。例如，水峪村2014年计划引入村民互助合作的“内置金融”方式，盘活和保护本村闲置农宅，激发村庄发展的内在动力，然而由于当地政府希望引入外来公司进行建设，导致该村没能实现自主发展的愿意，致使村内古宅闲置至今未被利用。

（四）现行项目管理方式给乡村治理带来挑战

当前对传统古村落保护的相关工程项目缺乏有效的统筹，给乡村治理带来诸多挑战，主要表现在：一是对古村落的保护处于“多龙治水”的状态，缺乏各部门项目更高层面的统筹。据调查，中央相关部门、市文物局、市住建委、市旅游委、市文化局、市财政局、市规划与国土局、市发改委、市公安消防局等十余个部门在水峪村的基础设施、公共环境、文化设施等方面投入了建设力量，但彼此之间缺乏联系和统筹。二是按照现行项目管理要求招投标的方式引进外来公司，本村村民只能在公司内干些零活，真正的工程收益归外来公司所有，村民只能“守着金山要饭吃”。三是村“两委”和村民都无权参与外来工程建设，外来工程队驻村还加大了村庄环境管护和社会安定的工作量。

四、思考与建议

京郊传统古村落和历史文化名村是“留住乡愁”和传承中华传统文化的重要阵地，更是推进具有首都特点的乡村振兴和乡村治理现代化的重要领域。因此，像水峪村这样的传统古村落、历史文化名村要从以下四方面入手，实现在保护中振兴、在发展中善治。

（一）走统筹保护和发展之路

应加大市级统筹力度，建立由市级领导为组长的专项领导小组，提高对京郊传统古村落和历史文化名村保护的统筹力度，整合各部门力量，协调好各级、各部门与村“两委”的关系，调动各部门以及社会各界的资源，形成步调一致的保护和发展机制。

（二）走依法保护与发展之路

各相关部门应加快完善首都传统古村落和历史文化名村保护和发展的政策和法规体系。加快建立《北京市历史文化名镇名村评选办法》《北京市传统村落评审认定办法》《北京市历史文化名村评审认定办法》。进一步修订完善《北京历史文化名城保护条例》。制定《北京市历史文化名城名镇名村保护条例》《北京市历史文化名城名镇名村保护设施建设规划》《北京市传统村落保护设施建设规划》《北京市历史文化名城名镇名村保护与发展规划》《北京市传统村落保护与发展规划》等，总之，从认定办法、保护条例、保护与发展规划、规范引导、资金保障等方面推动京郊传统古村落和历史文化名村保护与发展的规范化、制度化、法治化。

（三）走自主保护与发展之路

传统古村落的保护根本在于让传统文化元素走进现代生活，古宅大院需要有村民居住和生活才能保持永久的生机，一旦传统古村落变为空心村，古宅变“鬼宅”、空宅，不但会增加维护成本，而且会丧失传承文化与记住乡愁的真正意义，因此，应发挥村民主体作用和调动社会参与，探索传统古村落的自主保护与发展模式。一是在严格执行《北京市传统村落修缮技术指导意见》和《北京市传统村落保护规划设计指南》的基础上，应该对传统古宅进行内部结构改造，充分发挥农民主体作用，根据现实生活需求，支持村民自主自愿依法依规修缮古宅，做到既保护古村落原貌又满足农民的现代化生活需要。二是充分发挥古村落自治组织的积极性，支持村民组建互助合作社，发展内置金融，形成传统古村落的保护性发展的内生动力，让他们成为承接和参与各部门传统古村落和历史文化名村保护性建设工程的主体。三是避免用城市人的思维改变传统古村落农民的生活方式、生活状态，提升村民对古村落保护价值的认识，提供对传统文化的现代传承方案。

（四）走共治保护与发展之路

传统古村落和历史文化名村的保护与发展，需要协调处理好各部门、乡镇、社会力量与村“两委”的关系，推动乡镇治理和村庄治理同步现代化。一是修订《村民委员会组织法》和实施细则，进一步理顺中央、市、区各部门，乡镇和村民自治组织之间的关系。二是在推进村庄治理现代化的同时，应加快推进乡镇治理的现代化。乡镇党委政府应提高社会治理能力，调动多元主体参与治理；乡镇应注重提高乡村基础设施和公共服务水平，加大对传统古村落和历史文化名村的支持力度；乡镇政府在加强对村庄发展指导的基础上，将村庄发展的自主权交给村“两委”，实现乡镇治理与村庄自治的有机衔接，做到既不缺位也不越位。三是建设开放的传统古村落保护与发展机制，吸引社会各界力量参与传统古村落的乡村振兴和乡村治理，引入历史、金融、社会、管理、艺术等多领域的专家共同参与古村落的保护与发展。

调研组组长：张英洪

调研组成员：王丽红、李婷婷、杜成静

执笔人：王丽红