调研报告：北京平谷区西寺渠村治理现状

党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》指出，建设“三治结合”的乡村治理体系，应以自治为基、法治为本、德治为先。乡村基层法治建设是我国依法治国的重要内容，2003年以来，司法部和民政部联合开展了全国民主法治示范村创建工作，截至2018年7月，全国已经开展了7批评选，全国3335个村获得“全国民主法治示范村”荣誉称号，其中，北京市有58个村先后获得“全国民主法治示范村”荣誉称号。2018年9月底，我们对于2015年获得“全国民主法治示范村”称号的北京市平谷区平谷镇西寺渠村开展调研。

一、基本情况

西寺渠村位于北京市平谷区平谷镇，坐落在洵河北岸，南与平谷音乐环岛隔河相望，是平谷镇政府所在地，也是典型的城中村。西寺渠村村域面积0.6平方公里，其中耕地125亩。全村共774户，3136人，其中农业人口248人。该村外来人口1000余人。全村共有党员80人，其中男性党员58人，女性党员22人；60岁以上党员48人，40岁以下党员9人。2016年换届选举选民1163人，村民代表35人。

由于城市化和工业化发展，自20世纪70年代开始，西寺渠村集体土地陆续被区政府和城市建设所征占。当时征地补偿标准非常低，失地农民没有得到合理的安置，该村在2007年以前一直是村集体经济发展滞后、社会矛盾突出、群众频频上访、党组织软弱涣散村。2007年以后，西寺渠村开始探索加强法制宣传，以法治村，发展壮大村集体经济，农民生活得到显著改善，社会和谐稳定。2010年，西寺渠村在平谷区司法所推动下，获得“平谷区民主法治示范村”；2012年，西寺渠村荣获“北京市民主法治示范村”；2015年，该村获得国家司法部第六批“全国民主法治示范村”荣誉称号。

二、主要做法

（一）推进村民自治

西寺渠村党组织充分发挥核心作用，利用2010年村委会换届的契机，加大对《中华人民共和国村民委员会组织法》的宣传和执行，坚持依法建制、依法治村、民主管理，以村民自治为主，突出体现了村民自我管理、自我服务、自我教育的原则。一是抓好民主选举环节，加强组织建设，通过民主选举优化了村委干部结构，加强了基层村民自治组织建设。二是抓好民主决策环节，完善村民自治机制。村民委员会进行决策时，充分发扬民主，对涉及群众关心的热点、难点问题必经村委研究，由村民会议讨论通过。凡涉及村民利益的事项、宅基地使用等问题都提交村民会议和村民代表会议讨论决定，在全村营造了一个村民直接参与管理村中事务的良好氛围。三是抓好民主管理环节，依法规范村民自治。村内民主管理制度健全，制定完善了《村民自治章程》《村治保调委会的职责》《村规民约》《村务、财务公开制度》等36个制度，建立了有关生产、财务、治安、计生、党员干部目标管理等各项规章制度，提高了村级民主管理的水平，特别是党员目标岗位责任制的创建得到了各级的肯定。四是抓好民主监督环节，把村委会的工作始终置于广大群众的监督下。实行村务、财务两公开，民主管理、民主监督逐步规范，村委会每季度向村民公布一次村内财务及村务，做到给农民群众一个明白，推动了农村基层廉政建设，密切了干群关系，村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的机制不断优化。

（二）壮大集体经济

西寺渠村充分发挥党支部的核心作用，依托自身资源优势，规范本村集体所有的农贸市场运营，建立了市场管理规范制度，壮大集体产业，为村民谋福利，改善了民生，得到了村民拥护。目前，西寺渠村集体经济收入主要来源于农贸市场租金、集体房屋租赁、滨河森林公园占地租金等，每年收入560万元左右，主要用于公益事业和发放村民福利。全年为全村户籍人口过四个节，即“五一”“十一”“元旦”和“春节”，每个节给每个人发放价值200—250元的物资。每年给农业人口每人发放粮食补贴500元，非农业人口发放价值200元的米面。

（三）推动环境整治

经村“两委”班子研究决定、村民代表大会决议，西寺渠村从2018年3月1日开始实施环境考评机制。一是对每家每户实行门前“三包”责任制，与村民签订责任书，做到严禁用煤烧柴、门前没有垃圾堆放。二是与村里发放的各项福利挂钩，日检月考，对于门前“三包”实行优奖劣罚，每月未达标三次的取消本季度村里发放的各种福利。三是建立环境台账，外来租房户未达标追究房主责任，租赁集体场地外包或在本村购买民房户环境不达标，村委会采取停水措施，并按未达标次数给予处罚，并承担清理垃圾、堆放物的各种费用，同时在村公开栏曝光。

（四）加强文化宣传

在区、镇政府和相关部门的帮助下，西寺渠村实现了普法有阵地、普法有平台的法制文化宣传机制，实现了送法进农村。一是建立普法阵地。2011年年底以来，西寺渠村先后建设了法制文化长廊、“国策园”、橱窗与电子显示屏为一体的普法长廊、村级法律阅览室，以温馨家园为依托，建立法制教室和普法茶馆作为法制讲座的阵地。二是搭建普法平台。在法制文化长廊内，法制宣传栏内张贴了《北京市城乡无社会保障老年居民养老办法》《北京市禁止违法建设若干规定》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国婚姻法》和信访条例等各类法律文件。在西寺渠村文化活动中心，定期组织村民学习法律知识，让农民学法、懂法、守法。三是充分发挥法律服务室的作用，协助村委会完善法制宣传平台。通过开展“送法下乡”“法律进村入户”及广播、法制文艺节目等方式提高了农民的法律意识和法制观念，增强了农民民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的意识和能力，促进和保障了农村社会稳定、经济发展。四是将法治与德治相结合，西寺渠村还在村西建设了孝爱文化广场，在西寺渠村文化活动中心，设立了道德讲堂和“二十四孝”宣传专栏，弘扬夫妻和谐、孝老爱亲的家风民风。西寺渠村不仅从舆论上宣传孝爱文化，从实际行动上体现对老年人的关爱。该村每月给55—65岁农业户籍人口750元生活补贴，给65—70岁农业户籍人口800元生活补贴，给70岁以上农业户籍人口每月850元的生活补贴，补贴总人数达到100余人。此外，还给70岁以上老年人每天免费提供半斤牛奶、送生日蛋糕。

（五）设立法律专员为村民提供法律援助

西寺渠村两委在西寺渠村温馨家园设立了平谷镇温馨家园法律服务工作站，设立站长1名、工作人员1名、协调人员3名，站长和工作人员为平谷镇法律服务所主任和工作人员，协调人员主要由平谷镇残疾人联合会理事长、平谷镇司法所所长、西寺渠村书记担任。法律服务工作站每周二下午定期为村民提供法律咨询和援助服务。法律援助的范围主要包括三个方面，一是帮助残疾人申请国家赔偿；二是帮助残疾人申请社会保险待遇或者最低生活保障待遇、抚恤金、救济金、赡养费、抚养费、劳务报酬；三是帮助因为家庭暴力、虐待、遗弃等导致合法权益受到侵害的村民申请司法保护。同时，派驻本村开展法律服务的专职律师，负责开展普法讲座、法律咨询，化解矛盾、调解纠纷，针对基层人民调解员和法律工作者开展培训等。法律援助工作的开展，方便了群众学法、知法、懂法、守法，培养群众通过法律途径解决纠纷的意识，及时、有效化解了村民直接的法律纠纷，推动治理思维法治化，维护了社会和谐稳定。

三、面临的问题与挑战

西寺渠村通过依法治村，加强乡村法制文化宣传，解决了村内党组织软弱涣散、干群矛盾尖锐、村内环境脏乱、经济发展滞后等问题，推动村庄治理走上了法治化道路，形成了干群团结、经济发展、家庭和睦、百姓安居、生态宜居的乡村发展新局面。然而，西寺渠村民主法治建设仍面临着一系列问题和挑战。

据调研，该村民主法治建设主要面临三方面的问题：

一是法治宣传和村务公开形式化。该村“国策园”内开展的“四个民主”宣传，已经非常陈旧，宣传栏的锁已经生锈，这表明该宣传栏已经趋于废弃状态，公示的内容也是几年前的内容。在法制长廊内的宣传栏内公开的法律内容也很久没有更换过。

二是人治思维仍然比较明显。人治思想仍然占据主导，在治理和普法过程中首要考虑的仍然是“维稳”，维稳是工作的初衷和目标。在遇到违法事件时，仍然存在情理大于法理的思维模式。(www.xing528.com)

三是在法律宣传方面，主要是对《宪法》《民法》等基本法律进行宣传，针对乡村特定的法律法规，比如《土地管理法》《农民合作社法》《森林资源管理条例》等的宣传和执行力度不够。

该村在推进民主法治建设方面仍面临较多挑战：

一是外来人口聚居对乡村民主法治提出了新命题。该村属于典型的城中村，外来人口达到1000人左右，占全村常住人口的三分之一左右。根据现行《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以参加村委会选举。然而，多数流动人口在常住地并没有依法行使他们参与乡村自治的权利，更没有获得与本地村民同等的村民待遇，如何让这部分人口能够参与到乡村自治、德治、法治相结合的村庄治理中来，是该村民主法治建设的新课题。

二是村民法治观念仍然比较薄弱。村民的法治观念不是与生俱来的，而是在民主实践中逐步形成的。农村普法教育是提高乡村干部和村民群众法治意识的关键。然而，目前全国民主法治示范村的评选标准突出强调了《村组法》的落实，更加注重落实的形式方面，对民主法治的本质并没有全面落实；在普法教育中，重点是教育村民知法、守法、用法，在针对乡村干部和村民群众的公民权利、民主参与、民主决策的观念和能力方面的教育比较薄弱。比如，西寺渠村各家各户在宅基地上建筑二层楼房非常普遍，这不符合当前有关农民宅基地建房的规定。可见，西寺渠村村民在守法方面尚未形成实际行动自觉。

三是全国民主法治示范村评选与后续提升脱节。2015年，司法部、民政部联合发布了荣获第六批全国民主法治示范村称号的名单，评选标准沿用了2003年第一批全国民主法治示范村的评选标准。该标准一直延续了十余年。2017年第七批全国民主法治示范村修订了2003年的评选标准，由原来的9项内容调整为20项内容，具体包括村级组织健全有力、民主制度规范完备、法治建设扎实有效、经济社会和谐发展四个方面。在村级组织健全方面，增加了对基层党组织、群众组织的规范和约束，包括对基层党组织党风廉政的要求，并要求村党组织和村委会干部无严重违法违纪行为。在民主制度方面，比2003年标准更加细化和完备，从村委会及相关组织产生、村民议事程序、村民自治章程和财务管理制度等制度化、村务公开落实等方面都进行了规定。在法治建设方面，重点强调了农村基层综合治理、法治宣传、村“两委”成员带头尊法学法守法用法、开展法德共建活动、村级公共法律服务和矛盾纠纷调处机制等方面。在经济社会和谐发展方面，重点从乡村集体经济、村级公益事业、村民收入、乡村环境四方面进行了规定。这一标准当前对村庄法治建设提出了更加细致和科学的要求。然而，已经获评民主法治示范村并未得到持续提升，处于停滞或倒退的状态。

四、思考与建议

良好的法治环境是实现乡村治理现代化的重要保障，法治思维是乡村自治的重要条件。19世纪末，英国学者戴西指出“法律至上”是法治的主要特征。我国当代学者俞可平教授指出，法治是指宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。在推动首都乡村善治过程中，应该高度重视乡村治理法治化，推动乡村各项事业纳入法治化的轨道。

（一）提高乡村干部依法治村的意识和能力

一是推动树立依法治村的根本理念，引导各示范村两委和村民群众自觉将法律作为乡村治理的最高准则和最高权威，将“有法必依”的理念深深植入乡村干部的心里。二是加强乡村干部法律知识培训，严格按照《村组法》，推动乡村治理的规范化、制度化、程序化，提高乡村干部依法治村的能力。三是探索各级政府部门与乡村的衔接机制，建立村级法律服务站，推动市区司法机关、律师团队驻村下乡。

（二）进一步完善和提高民主法治示范村评选标准

在全国民主法治示范村建设过程中，应该更加注重示范村构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推动首都乡村治理现代化。一是在评选标准中增加乡村“三治”结合的治理体系构建的内容，凡参加全市和全国民主法治示范村评选的村，都应该制定《乡村治理工作规范》，都应该做到依法实行乡村自治、法治、德治并举，“三治”互相结合。二是将评选村的两委干部的法治理念、法律知识储备、依法治村能力作为民主法治示范村的标准之一。三是将村民对自治、法治、德治的满意度纳入民主法治示范村的评选标准。

（三）持续加强民主法治示范村建设

针对已经取得“全国民主法治示范村”称号的村，要进行持续的管理和提升。一方面，民主法治示范村在普法教育中应更加注重普法内容的实用性。在《宪法》《民法》等普及的过程中，更要注重对于村干部和村民群众密切相关的法律的普及，诸如《村组法》《土地管理法》等。另一方面，摒弃重形式轻实质、重当下轻长远的考核机制，建立后续跟踪考评机制，对获得“全国民主法治示范村”称号的村应确定进一步完善的目标任务，并逐年或者隔年考评一次，对考评不合格的示范村限期整改，对整改期满仍不合格的给予撤销称号。

（四）给予外来常住人口同等村民待遇

针对京郊乡村分化和乡村社会内部分化的新情况，推动乡村干部转变治理观念，树立开放、民主、法治的治理理念，一是将服务和治理对象由仅限于本村户籍村民转变为常住人口，一视同仁地对待外来人口，允许他们自愿参加民主选举、民主决策和民主监督。二是要重点加强乡村公共服务水平，推动乡村基础设施和公共服务由公共财产负担，降低村集体经济组织负担。三是进一步深化农村集体产权制度改革，由封闭的成员走向相对的开放，比如允许外来常住5年以上的人口出资入股村集体经济组织，成为集体经济组织新成员，参与村集体经济发展，享受村集体成员相关待遇。

调研组长：张英洪

调研组成员：王丽红、李婷婷、杜成静

执笔人：王丽红