比较研究：京台乡村发展和建设

一、背景及意义

北京市有3941个农村社区，聚居着92.4万户农业人口和138.6万户非农业人口。这些农村社区发展得到北京市政府的高度重视，2017年，北京市提出了用3年时间实现美丽乡村全覆盖。然而，农村人口老龄化、生态环境恶化、主导产业缺失、传统文化衰败及村庄空心化等仍是首都乡村振兴面临的突出问题。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的20字方针，北京如何立足首都城市战略定位，着眼京津冀协同发展大局，推进具有首都特点的乡村振兴战略，是当前亟待破解的重要命题。

台湾自20世纪90年代开展了富丽乡村建设，并于2010年开始实施了农村社区再生计划，通过发展精致农业、提升居民在地文化认知与认同、构建完整的生态体系、提升公共空间与公共设施品质等措施，促进了台湾农村社区的发展，为北京市美丽乡村建设和乡村振兴提供了丰富的经验。台湾农村社区再生计划实施以来，已经成为温和渐进地改变社会、教化人心的重要力量。台湾农村社区再生计划为破解乡村老龄化、空心化、产业弱化等问题，提供了鲜活的实践范例。比较京台两地乡村发展与建设面临的背景、主要做法，总结台湾乡村建设的经验，对于进一步推动北京美丽乡村建设和实施具有首都特点的乡村振兴战略，具有较强的参考价值和现实意义。

二、京台乡村发展与建设的基础条件比较

（一）京台两地地缘相近

首都北京位于我国华北平原的西北边缘，是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。北京西面有属于太行山山脉的西山，北面有燕山山脉的军都山。北京平原占38.6%、山区占61.4%，也就是2/3是山区。北京市的行政区划包括16个区、143个建制镇、38个建制乡、3941个村。北京市属于暖温带半湿润大陆性季风气候，全年平均气温10—12摄氏度。宝岛台湾位于祖国的东南沿海大陆架，是中国第一大岛，包括台湾本岛、澎湖列岛（由64个岛屿组成）及兰屿、绿岛、钓鱼岛等21个附属岛屿。台湾本岛南北最长394公里、东西最宽144公里。2015年，台湾人口2349万人，与北京市2172万人口相当。台湾本岛有五大山脉，分别是中央山脉、雪山、玉山、阿里山和海岸山；有四大平原，分别是宜兰平原、嘉南平原、屏东、台东纵谷平原；有三大盆地，分别为台北盆地、台中盆地和埔里盆地。台湾2/3是高山峻岭，这与北京市2/3是山地的地势相近。

总之，京台两地在地理环境、民族血脉、语言文字、思维方式、饮食习惯、历史文化等方面都具有很强的相近性。

（二）京台两地“三农”面临发展瓶颈相似

一是京台两地农业发展均面临土地细碎化的问题。台湾人均耕地面积0.45亩，是典型的人多地少、耕地资源稀缺、人均土地资源相当短缺；北京市户均耕地面积6.2亩，人均耕地面积不足2亩，属于小农经济中的超小型农户。

二是京台两地农村空心化和老龄化问题，台湾农村就业人口90%以上都是老年人。20世纪70年代，由于城乡差距扩大，台湾就已经出现了大量人口外流、人走房空的村庄空心化、乡村凋敝等问题。北京市也面临城乡差距扩大、农村人口外流等问题，2005—2017年，北京市城乡居民人均可支配收入差距值从9793元扩大到38166元，差距值平均每年递增12%。据北京市“三农普”数据，2016年，北京市农户平均年龄51.4岁，30.32%的农户家里没有人务农，延庆区、怀柔区、门头沟区等山区农村老龄化率超过50%。

三是京台两地都面临着食品安全问题。农产品质量安全问题日益成为世界各国消费者、农业及食品行业关注的焦点和难点问题，对食品、农产品提出质量追溯的要求。近几十年来，台湾在推动农业信息化和农产品追溯体系建设中，建立了农产品产销履历制度，建立了良好的农业规范、农产品追溯体系，形成了七大检验中心的第三方登记制度。北京市建立了“从农田到餐桌”安全保障体系，包括建立了20家市区两级农产品质量检测机构，打造出一批农业标准化基地，全市推行“农餐对接”“农超对接”“场厂挂钩”“场地挂钩”等产销直挂机制。在批发市场、大型超市、大型社区应用了30项安全生产、绿色防控、物流监控、产品追溯等配套技术，初步实现肉制品、乳制品等食品的信息可追溯。

在解决这些问题方面，京台两地的措施也有很多的相似性，比如推动六次产业与一二三产融合发展、加快农业信息化、发展“互联网+现代农业”、推动农民合作化，加强青农、新农人培养，乡村建设、乡村再造等。

（三）京台乡村经济与乡村建设进程具有较强梯度性

京台两地“三农”发展具有很强的递阶性，由于台湾的地理优势、历史发展等原因，台湾是一个国际化水平非常高的地区，发展向日本、欧美递阶，我们常说的台湾递阶日本、日本递阶欧美，台湾也在一定程度上与欧美直接递阶，大陆无疑递阶台湾，并且大陆与台湾没有语言方面的障碍，可以直接获得先进经验。

台湾20世纪60年代就基本实现了传统农业向现代农业的转变，台湾在都市农业发展方面具有值得借鉴的成功经验。1984年，台湾以农业六级产业化为基础，明确提出了发展“精致农业”的口号，即发展以“经营方式的细腻化、生产技术的科学化以及产品品质的高级化”为特征的农业生产。

台湾六级产业为京郊一、二、三产融合发展提供了非常好的借鉴。台湾农业六级产业化是以初级（一级）的农业生产为基础，另开发加工品、商品、新销售管道，并扩大到兼具环保意识的绿色消费、以环境场域为观光发展资源等议题，是农业结合工业、商业、科研的全方位农业。农业六级产业化是乘法概念，因为一级产业（农业）才是基础，没有农业，一切归零。

（四）京台乡村发展与建设存在的差异

在看到京台乡村发展的共同特点的同时，我们也不能忽视京台乡村发展与建设存在较大的制度环境差异。一是大陆农村发展面临的基本社会制度环境是城乡二元结构体制向城乡统筹、城乡融合发展的制度条件，台湾农村发展与建设只存在城乡发展的差异，不存在城乡二元制度结构。二是京台农村土地制度、农民组织程度、经济组织的形态、乡村文化延续性等方面也存在较大的差异。三是大陆农村建设是在政府主导下推进的，农民缺乏主体地位，台湾乡村建设是在社会的广泛参与下，以农民为核心主体发动起来的。

三、京台乡村建设的历程比较

（一）北京新农村建设（2006—2013年）与台湾农村建设（1970—1990年）

从北京来看，面临问题：人口外流、劳动力老龄化、城乡差距拉大等。发展机遇：工业反哺农业、城市支持农村。建设目标：培养新型农民、增加农民收入、加快农村社会发展。建设内容：生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。主要特点：重点推进“五+三”工程，五项基础设施是农村的街坊路，农村的上下水、饮水、供水，农村的电网、道路和相关的公共服务，包括社区卫生服务中心、社区卫生站。围绕着“暖起来、亮起来、循环起来”的“三起来”工程，推进农村建设。取得成效：据北京市农委统计，自2006年以来，北京市街坊路硬化达到1亿平方米；建设集中供水厂133座、村级供水站2850座，污水处理站1054座；铺设排水管网5611公里；建设达标公厕6522座、户厕78座；郊区农村生活垃圾无害化处理率99.5%；实现村内绿化4475万平方米；太阳能路灯17万盏；太阳能公共浴室1377座，清洁能源改造2513个村95万户。

从台湾来看，20世纪70年代以来，面临问题：人口外流、人力老化、资源闲置。在发展机遇方面，以工业促进农业。建设目标：挽救农业发展颓势、恢复农业发展。此阶段台湾农村建设的主要内容是农业生产改进措施、加速农业机械化方案、农业发展条例、稻米保证价格收购制度、第二次土地改革等。台湾农村建设的主要特点：一是以发展农业为主导的单一发展模式；二是台湾从20世纪70年代初开始立法促进农村建设，颁布了《农业政策检讨纲要》。通过台湾农村建设，台湾农村面貌发生变化，农村建设思路不断深化和完善。

（二）北京美丽乡村建设（2013—2017年）与台湾富丽乡村建设（1990—2008年）

从北京来看，此时期，北京美丽乡村建设面临的是生态文明建设成为乡村建设的短板的问题，同时也迎来了城乡差距逐步缩小，乡村价值快速升值、城乡融合取得新的成就；京津冀协同发展与疏解非首都核心功能等新的发展机遇。北京市美丽乡村建设的目标是提高农村土地产出率、资产收益率、劳动生产率，激活“三农”发展活力，实现“生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐”。建设内容以村庄环境整治、农村文化教育建设、公共服务建设、新“三起来”工程为主。呈现出的主要特点是“美丽乡村”创建是升级版的新农村建设，它既秉承和发展新农村建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的宗旨思路，延续和完善相关的方针政策，又丰富和充实其内涵实质，体现在更加注重关注生态环境资源的有效利用，更加关注人与自然和谐相处，更加关注农业发展方式转变，更加关注农业功能多样性发展，更加关注农村可持续发展，更加关注保护和传承农业文明。自2006年以来，北京市已经完成创建美丽乡村1300余个，最美乡村113个。怀柔区北沟村、通州区仇庄村、大兴区东辛庄村，门头沟区水峪嘴村、法城村，顺义区高丽营一村，密云区东智北村等被评为全国人居环境示范村。最美乡村实现了生产美、生活美、环境美、人文美。

从台湾来看，台湾建设富丽乡村阶段，正面临着农业农村发展滞后，农业生态环境恶化、农村面貌破落、城乡矛盾凸显等问题，而台湾这一时期的经济高速增长，城乡协调发展具备条件。台湾富丽乡村建设的目标是“照顾农民、发展农业、建设农村”，建设内容包括“三农一体”“三生兼顾”，改善农业经营形态的同时注重生态环境整治。台湾出台了《农业综合调整方案》（1991—1997）首次把现代农业建设从农业延伸到农业、农村、农民“三农一体”全面发展，并将“三农”和“三生”（生产、生活、生态）联系起来，深化了农业和农村发展理念，为缓解“三农”问题、平衡城乡发展找到了一条新的途径。例如，休闲农业与“富丽农村”建设密切结合，成为拓宽农村新产业、促进农业功能转换的重要举措。

一是依法推进。台湾从20世纪70年代初开始立法促进农村建设，颁布了《农业政策检讨纲要》，把经济发展政策方针从“以农业培育工业”调整为“以工业促进农业”。二是农村“三圈”建设促进农业“三生”功能发展。发展休闲农业园区，塑造乡村优美环境，构建农村休闲旅游的生态圈；推动农村整体社区营造，形成“与农共生”的农村生活环境，构建农村社区生活圈；开展“新故乡运动”，运用地方特色产业和生态资源，开发特色产业，构建农村产业发展圈。

台湾“富丽农村”建设经历了从单纯农业到农业、农民、农村“三农一体”，从生产到生产、生活、生态“三生兼顾”，从传统的农村聚落到农村社区生活圈、农村休闲旅游圈、农村产业发展圈“三圈”合理布局的过程，对现代农村建设的理念和实践都有了显著的深化和提升，有力促进了台湾农业结构转型和农村聚落的更新，繁荣了农村地方文化，活络了农村经济，缩小了城乡差别。

（三）北京乡村振兴阶段的美丽乡村建设（2017年—）与台湾农村再生（2008年—）

从北京来看，京郊美丽乡村建设和乡村振兴还面临着很多现实的困难和挑战。一是乡村分化显著，逐渐形成了三无村、拆迁村、空心村、倒挂村和传统村等村庄形式。二是乡村经济发展面临着主导产业不足的问题。2018年3月北京市农研中心开展的乡村振兴百村千户调查显示，有66%的村认为村里缺乏主导产业。三是农村基础设施建设和公共服务仍存在着较大缺口。33%的村反映幼儿园、学校、卫生室、文化设施不能满足需求。四是京郊农村空心化和老龄化的问题非常突出。延庆、怀柔、门头沟农村老龄化率超过50%，个别村老龄化率超过70%，村干部老龄化也很普遍。从发展机遇来看，北京市正在实施新一版城市总体规划、以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展、筹办2022年北京冬奥会、冬残奥会等重大项目落地和实施，给京郊乡村发展与建设带来新的契机。(www.xing528.com)

北京市美丽乡村行动主要是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求和绿色低碳田园美、生态宜居村庄美、健康舒适生活美、和谐淳朴人文美的标准，在前期美丽乡村建设的基础上，以实施农村人居环境整治为重点，进一步提高建设标准，增加建设内容，提升建设水平。建设内容包括编规划、治环境、强服务、重治理、建机制五个方面，具体包括编制村庄布局规划、建设发展规划和美丽乡村建设实施方案；全面整治农村环境；加强村庄绿化美化和生态建设；全面开展农村饮用水水质提升和污水治理；实施农村厕所改造，推进垃圾治理；加强农村基础设施和公共服务设施建设；加快推进农村地区冬季清洁取暖；加快农村产业发展，促进农民增收；加强农村社会治理，建设乡村文明；建立健全长效管护机制等十项内容。

自2017年11月北京市委市政府召开“实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设”动员大会至2018年8月，各区各部门按照统一部署，积极建机制、定标准、做方案、抓试点，美丽乡村建设取得一定成效，71个美丽乡村建设市级试点中有55个完成规划，美丽乡村建设实施方案完成41%；超过五分之一的村基本完成环境整治任务。^[1]

从台湾方面来看，台湾农村再生计划出台的主要背景是，21世纪初，台湾面临城乡发展失衡、农村环境恶化、人口外流、农地流失、生态环境破坏等问题突出。与此同时，台湾具备了经济、文化反哺农村的条件，乡村生态价值提升。台湾农村再生计划的建设目标是促进农村活化再生，建设富丽新农村，主要内容简单地讲即是“由下而上、计划导向、社区自治、软硬兼顾（人、文、地、景、产）”。

四、台湾农村社区再生的主要做法

2008年，台湾提出了“推动农村再生计划，建立富丽新农村”的农业政策主张，并于2010年8月通过《农村再生条例》，开始以法律形式有序推动“农村再生”计划。

（一）政策目标与愿景

主要政策目标包括提升农村人口质量、创造农村就业机会、提高农村居民所得、改善农村整体环境四个方面。农村社区再生的愿景是构建活力、健康、幸福的有希望的农村。活力农村包括启发农村小区居民心灵革命、青年留农并强化农村人力培育、营造适居安全之环境；健康农村指的是发展绿色产业、促进人地和谐共生、实施低碳社区建设；幸福农村主要包括加强人文关怀、活化人文资产、促进全民认同与共享农村价值三方面。

（二）实施路径

台湾以农村再生计划为抓手，面向全台湾4000多个农渔村、60万户农渔民，设置1500亿元（新台币）基金，自2011年起于十年内分年编列预算、专款专用，主要用于农村再生计划执行、农村的生产条件及生活机能改善等。

农村再生计划以农村社区内人的再生为核心，通过“人、文、地、景、产”这五个抓手，一点一滴唤醒人们对土地、对家乡的感情，拉近乡村邻里间的关系，改善农村生态环境和生活条件。农村再生计划是以农村为中心、兼顾农民生活、农业生产及农村环境的整体发展，具体推动策略有四个方面：一是自下而上强化共同参与；二是计划导向促进土地合理利用，引导社区提出发展愿景，研讨拟定农村再生计划循序推动；三是社区自治实现社区赋权，社区订立公约，自主管理再生经营成果，维护社区特色景观风貌；四是软硬兼顾引导整体发展，强调人与心灵再生，重视传统文化与技艺传承。

农村再生计划的推动顺序是先做培根、培根做好、根留农村。台湾开展关怀班、进阶班、核心班、再生班四个阶段的在地人力培育——培根计划。培根计划是台湾农村再生计划的关键环节。培根计划的主要目的是培植在地人才、凝聚众人共识、协助找回小区的生命力与价值。培根计划是农村再生的基础，水保局根据各个社区的特点专门设定课程。业主管部门要求社区在报送农村再生计划书之前，社区居民须先报名参加教育课程（采取工作坊等方式来促进农村居民之间的互动与讨论，实质上就是社区意见讨论的平台），为农村再生计划的研拟和落实注入软实力。

（三）推进情况

农村再生分为两个阶段：第一阶段（2012—2015年）。主要侧重于在地人力培育、农村文化保存、生态保育、整体环境改善及公共设施建设、农村重策划管理制度之建置、农村社区产业活化等方面。第二阶段（2016—2019年），主要包括农村再生规划及人力培育、整体环境改善及公共设施建设、产业活化、文化保存与活用、生态保育、个别宅院整建，农村产业条件与生活机能改善、农村社区农粮产业活化、农村休闲产业发展与活化等方面。

（四）取得成效

2012—2015年，台湾推动1050个农村活化再生，创造就业机会4.25万个，带动年度农业及农村休闲旅游达2300万人次以上，农业产业结构转型与质量提升累计达7.8万公顷，吸引青年留乡或返乡，减缓农村社区人口外移；提升农村社区居民所得。截至2016年，台湾共有443个农村社区吸引1501个青年返乡，实现环境永续的农村社区达到224个，推动特色产业活化的农村社区有193个。截至2017年，台湾有2520个农村社区参加了培根计划。

自2017年开始，台湾借鉴德国乡村建设经验，开展了金牌农村评比活动。2017年，新北市三芝区共荣小区暨安康小区、新竹县北埔乡南埔小区、台东县鹿野乡永安小区获得金牌农村称号，宜兰县员山乡内城小区、苗栗县公馆乡黄金小镇休闲农业区、苗栗县大湖乡姜麻园休闲农业区、台南市后壁区仕安小区获得银牌农村称号。

五、台湾农村社区再生对北京乡村振兴的几点启示

农村再生计划被称为台湾开展的一场最基层、最普及、最温和，但影响深远的社会运动。对比台湾农村再生与大陆美丽乡村建设，在理念、政策、实施方式等方面都存在差异，主要表现在大陆美丽乡村建设的理念相对滞后于台湾，政策以自上而下为主，缺乏农民主体参与的机制。比如，台湾农村再生和大陆美丽乡村建设都注重规划，然而台湾农村再生是在培育当地人的基础上，开展资源盘点、自我主导制定规划。台湾农村再生为北京推进具有首都特点的乡村振兴提供了以下三点启示。

（一）完善乡村法制体系，推动依法治村

台湾从20世纪70年代初开始立法促进农村建设，颁布了《农业政策检讨纲要》，把经济发展政策方针从“以农业培育工业”调整为“以工业促进农业”，并开始有计划地推进农村建设。2008年，台湾提出“推动农村再生计划，建立富丽新农村”的农业政策主张，并于2010年8月通过《农村再生条例》，开始以法律形式有序推动农村再生计划。北京市在推进乡村振兴中，重视政策制定，但轻视立法推动，涉农地方立法较其他省市相对滞后，比如在传统古村落保护中，北京市针对传统村落保护只有两个技术规范文件和一个旅游发展规划，没有专门的保护法规，与台湾地区相比，在统筹、规划、资金投入等方面都存在很大差距；再比如作为集体经济发展的重要法律保障的《北京市农村集体资产管理条例》，自1993年5月北京市人大常委会通过后，于1998年和2010年进行个别文字的修正后，没有进行必要的实质性修订。在全面依法治国的背景下，北京市作为首善之区的乡村治理非常有必要加强涉农立法，将涉农工作纳入法治化轨道。

（二）完善乡村振兴的双重推动机制

台湾农村再生计划采取“由上至下”和“由下至上”双重并行的推动机制，由“当局—地方政府—农村社区”共同构成管理体制。首先，由台湾当局相关部门制定“农村再生政策方针”，提出农村建设的宏观方向和政策目标；再由地方政府制定“农村再生总体计划”和“年度农村再生建设计划”，核定政府政策资源投入，提出地方农村发展的明确目标和短期计划。愿意参与再生计划的农村社区，按照农民自主自治的精神，整合当地的组织和团体，拟定计划书，由地方政府核准，再向主管机关申请经费。农村社区向政府递交的农村再生计划申请书，必须由当地农民组织和团体推举成立的社区代表组织（一般为社区发展协会）作为代理主体。政府以优先补助方式，鼓励农村社区订立社区公约（报县/市主管部门核定后生效），对社区内的公共设施、建筑物及景观进行管理维护，维护农村再生计划建设成果。目前台湾有4000多个农村社区，相应地也有4000多个农村社区发展协会。台湾社区发展协会是台湾农村再生计划的落实者。社区发展协会在凝聚众人共识、协助找回小区的生命力与价值等方面发挥了重要的作用。

台湾农村再生计划的“由上至下”和“由下至上”双重并行的推动机制实现了政府意志与居民意愿的较好结合，实现了农村居民的共同参与，以计划有秩序美化环境、活化产业、传承农村文化等在地特色的发展愿景。北京市美丽乡村建设、乡村振兴都需要借鉴台湾做法，大力推动乡村社会组织培育，激发农村居民主体的参与意愿和参与能力，才能形成永续发展的局面。

（三）乡村振兴关键在于人的振兴，应重视农村在地人才和社会组织的培育

乡村振兴最重要的是人，特别要注重新农人在乡村建设中的作用。

第一，注重对农村社区领头羊的教育。台湾开展关怀班、进阶班、核心班、再生班四个阶段的在地人力培育——“培根计划”。培根计划是农村再生的基础，水保局根据各个社区的特点专门设定课程。业主管部门要求社区在报送农村再生计划书之前，社区居民须先报名参加教育课程（采取工作坊等方式来促进农村居民之间的互动与讨论，实质上就是社区意见讨论的平台），为农村再生计划的研拟和落实注入软实力。台湾培根计划在2012年开始的时候是重质量，已经过去那么久了，培根计划在2017年4月有2262个社区派人来参加培训，其中有三分之一的培根计划已经完成了四阶段。培根计划是单个社区进行授课，不是集中上课，采取弹性的上课方式，以社区发展协会学员的领悟情况开展循序善诱，并随时检讨、积累经验，对不同社区进行因材施教。真正培育出能够组织、带来村民参与社区营造的农村社区发展协会的总干事。

第二，重点培育返乡青年。新农人在乡村建设中是主要的劳动力，是农村产业从一产向二三产业递接的重要力量，他们很容易将文创、科技、农业体验融入一产中去。新农人是乡村发展创新的活跃分子，台湾青农组织对于挖掘在地特色、发掘乡村新价值具有重要的作用。台湾最初有443个农村社区，总共1501人次，这些青年回到乡下参与农村再生，历经四年时间，农村社区规模达到了1000多个。台湾还开展了金牌农村评比活动，希望留在乡村里面的人都有很多的梦想、很多的希望、很多的未来。

第三，注重利用工商企业的力量。企业只要是愿意到乡村里面帮助乡村社区，就会变成所谓的乡村企业，这个乡村就可以获得政府300万元的台币补助。2017年预计遴选30家农村社区企业，提供未来1至2年的辅导，希望健全其企业组织与提升经营能量，带动农村社区经济成长；同时配合社会企业行动方案，逐步引导业者朝向社会企业发展，兼顾小区公益、环境维护等社会责任，厚植农村活化再生基础，扩大农村再生施政。