北京市村级财务管理模式分类研究指南

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，是全面建成小康社会的重大战略部署，是党中央着眼“两个一百年”奋斗目标、补齐农业农村短板实现现代化强国作出的战略安排，为农业农村改革发展指明了方向。乡村治理是国家治理的微观基础，农村财务管理又是乡村治理的核心要件，是维护农村社会和谐稳定的前提。21世纪之初，国家先后出台了一系列缩小工农城乡剪刀差的强农惠农富农政策，有力地促进了农村集体经济的发展和农民增收致富。但随着农村经济的快速发展，村级财务管理制度在顺应法制化、市场化方面的缺陷也日益凸显，对农村基层财务管理工作的开展提出了新要求。

一、绪论

（一）课题研究背景

北京市与其他城市相比，具有明显的“大城市小农业、大京郊小城区”的特点，这是北京市“三农”发展的基础条件。截至2017年年底，全市常住人口2171万，其中城镇人口1877万，占全市常住人口的86.5%；乡村人口294万，占全市常住人口的13.5%；农业仅占全市GDP总量的0.4%。郊区面积1.5万平方公里，占全市总面积1.64万平方公里的91.5%，约为中心城区的11倍。资产总量方面，农村集体资产地区分布极不均衡，截至2017年年底，全市14个涉农郊区中，朝阳、海淀、丰台的集体资产都在千亿元以上，占全市农村集体资产总额的64.9%。而平谷、怀柔、密云的集体资产都不足百亿元。在较为富裕的近郊村，一个村的资产就超过了远郊一个区的资产，如丰台区卢沟桥乡三路居村资产总额160亿元、西局村资产总额100亿元。在土地资源分布方面，城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）城市化进程较快，发展较早，土地资源相对匮乏，但相对市场价值较大；城市发展新区（房山、顺义、通州、昌平、大兴）集体建设用地多，占全市集体建设用地总面积的62%；生态涵养区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）农用地多，占全市农用地总面积的50%，且山地、林地、水域等自然资源较为充裕，长远来看具有开发潜力。

同时，农村集体经济体量大、效益低也是北京市集体经济的重要特点，是农村财务管理实现保值增值所面临的艰巨任务。近年来，随着北京市强农惠农富农政策的实施和城市化的推进，特别是一些重大建设项目落地京郊农村，农村集体获得征地补偿款大幅增加，全市农村集体经济的资产总量不断攀升，2017年，全市农村集体资产总额6879.6亿元，同比增长14%。其中，乡镇级集体资产总额2461.5亿元，占比35.8%；村级集体资产总额4418.1亿元，占比64.2%。全市乡村两级集体经济经营总收入724亿元、利润总额43亿元。3945个村级集体经济组织中，效益较好、能够按股分红的村1356个，占比34%；收不抵支的村1983个（同比增6.3%），占比50.3%（其中有部分村将福利收入列入支出里，先进行分配，因此造成账面上收不抵支）；经营收入100万—500万的1644个，占41.7%。另据国务院发展研究中心课题组测算，全市农村集体土地资源价值约10.4万亿元，约为现有集体账面资产的15倍，是农村集体经济发展的最大宝藏。尽管全市农村集体资产总量大，但是普遍存在经营效益偏低、资产运营能力不足的难题。2016年新型集体经济组织经营效益情况审计结果显示，474家样本单位中有235家单位亏损，整体资产收益率仅为1.3%。特别是近几年在疏解非首都功能的背景下，以“小瓦片”经济为代表的小、散、低的集体产业正在经历着“腾笼”的阵痛，但由于“换鸟”的进程跟不上，各区发展不均衡、优势主导产业不明确、经营管理水平和能力不高，使集体经济收入效益下滑，导致乡村发展的“造血机能”未发挥出来。2017年，全市乡村两级集体经济经营总收入同比下降6.2%，利润总额同比下降22.4%，能够按股分红的村同比下降1.2%。

因此，如何在京津冀协同发展和疏解非首都功能的大背景下，结合全市农村地区资源禀赋地域性差异明显、农村区域发展不平衡显著的特点，逐步优化农村财务管理模式，具有重要的理论和实践意义。

（二）国内对村级财务管理模式的研究现状

由于经济体制等因素的差异，我国的经济体制与国外有很大的不同，自1993年开始，我国对农村财务管理进行了一系列改革，近年来，我国逐渐加强对农村财务管理的重视程度，取得了一些进步，但仍然存在一系列亟待解决的问题。在农村财务管理制度改革与发展的过程中，乔广宇、王春媛、魏炳炳、王玉祥、孙和善等学者都提出了自己的看法。归纳而言，我国村级财务管理的模式主要有以下几种：

一是“村账村管”模式。该模式是最原始的村级财务管理模式，在此种模式之下，负责财务管理的财会人员一般都是本村村民或者村干部，他们作为当地人对村级资产与财务相当熟悉，对工作的热情与积极性能够得到保障，村委会作为管理人员也能够及时处理财务管理上面临的问题以及对权益负债有个清晰的认识，在涉及村重大的财务支出项目当中能够更加客观地反映实际情况，使决策更加科学化。具体而言，就是在日常的财务管理工作当中，“村财有村管”是基础与大前提，村委会代替村集体经济组织设置专门的财会账本与银行账户，并委任财会人员进行独立负责，在村民代表大会与村民大会的监督下，按照有关部门颁布的《村集体经济组织会计制度》的有关规定，独立自主的核算村级财务并接受村民的监督。但是从另一个角度上看，因为财务管理的权责都归于村委会下委派的财会人员，财会人员的道德与专业水平参差不齐，在熟人圈子当中极易产生制度流于形式与财务行为不规范等弊端，严重时可能发生操纵账目与寻租腐败的行为，从而对村集体资产造成极大的损失。

二是农村财务“双代管”模式。该模式即是乡镇级政府对于村级财务管理，既代管资金又代管账务的模式。本质上是对现行农村财务管理制度的重新建构，把原先分散的村级财务管理改为由乡镇统一管理，但资金的所有权与使用权仍然掌握在各行政村中。“双代管”的主要内容：首先，取消村级独立的银行账户，统一归为乡镇政府财政专户管理，财务收支统一在财政专户当中；其次，把村级所有的财政资金纳入财政专户集中管理，统一资金结算与会计核算，会计账目与档案也统一设立；最后，村不再设置会计人员，由代管中心统一核算，设置报账员具体经办日常的财务收支事务，规范监督整个村级财务的流程运行。这种模式的主要优点是，规范了村级财务的事前管理，代管中心严格按照有关会计制度审核各村报账员递交的原始单据与凭证，比照有关规定审核资金收支的合法性与规范性，有效地减少了村干部随意开支、任意开支的行为，保障了资金的有效使用，预防腐败行为的发生。但这种模式也存在一定问题，因为财务收支的实际操作是掌握在乡镇机关手中，村级的自主权在实践上被相对剥夺，因为各种原因，乡镇对于村级资金的管理倾向于过严过死，严重挫伤了村干部的积极性，部分地区甚至出现了乡镇机关挪用村级资金的现象。而且从法律上说，我国宪法规定，村一级的自治组织作为独立的一级核算单位，其所有权属于全体村民，乡镇机关从法律上是无权直接干涉村级财务的自主权的，对于财务上的“双代管”必须通过全体村民经村民代表大会表决同意后，才能委托于乡镇机关履行，而现实中大部分乡镇并没有取得此种委托代理的权责，程序上缺乏合法性。

三是“村会计委托代理制”模式。该模式就解决了“双代管”模式中缺乏村民自愿的委托代理程序的法律缺陷，是对村级财务管理的创新，在这种模式当中，以乡镇为单位，建立村级财务代管中心，在村级资金所有权与所有权不变的前提下，组织由村民代表大会表决通过的决议，乡镇与行政村签订书面的村级财务管理的委托协议书，尊重农村的意愿，符合农村自治的精神，同时继续其统一核算监督的职能，对于下辖的各行政村施行统一的财务管理制度、统一的会计审核核算，统一的账目建档与财务公开有推动作用。

四是“村级会计委派制”模式。这种模式是我国新兴的村级财务管理模式，也同样是通过乡镇的统一管理来核算监督村级财务，但“村级会计委派制”模式更加注重村级财务的自主性，由参考借鉴国内外财务管理模式演变而来，此模式中政府机关对于村级会计人员进行统一管理、考核和认证，对村级财务管理行为进行一系列的制度安排。这种模式的主要核心内涵即是乡镇机关对于通过财政部与人事部门有关认证的专业会计人员进行聘用，通过培训后将这些会计人员的委派对于村级财务管理进行制度化与规范化的建设，并通过人事的调整与考核，加强对于村级财务管理的监督，但仍然保留村级组织对于村级资金的直接管理权限。从形式上看，会计委派的形式是多种多样的。

五是“第三方会计委托代理制”模式。该模式是指在保证村级集体资产所有权、使用权、收益权、监督权不变的前提下，村民自愿由社会中介服务机构负责代理本村集体经济组织的账务管理工作。该模式坚持村民自愿原则，通过民主投票的方式，决定是否签署委托合同，同意第三方会计公司处理村内财务情况，具有推动村内财务公开、提高村内经济运行效率的优势，但同时也存在着增加村内报账员工作、就账做账等现象。

而针对我国村级财务管理对策的研究也较为丰富。杨春娟在《村治下的财务困境及破解对策》中建议，加大财政转移支付力度、盘活资产资源存量、健全村级民主管理制度、注重对农村财务人员的业务培训和后续教育。刘传厚在《三个严格、两个强化做好农村财务预算》中明确提出严格执行预算指标、民主决策、责任考核三项指标，从制度上严格决策，强化财务人员职责达到严格预算的目的。刘春瑾在《村级财务管理现状与新农村建设探析》中在分析了村级财务管理存在的诸多问题后，从加强法制宣传、规范集体财产管理、建立健全监督机制、探索新农村财务管理形式，以及搞好财务公开、履行民主理财小组和财务会计建设等方面提出了解决对策。王燕在《村级财务管理的现状、问题及对策——以河南省温县徐堡镇为例》中从规范财务处理程序、健全村级财务制度、加强民主法制教育、提高从业人员素质、加强全面预算管理、提高电算化水平等方面提出了相关对策。何超在《当前村级财务状况浅析——村级财务的概况及处理问题的措施》中提出了从规范村级财务管理机制、提升村级财务人员素质、完善村级财务监督机制、做好开源节流工作等方面入手，解决农村财务管理问题是防止腐败犯法、保证农民合法权益、维护农村社会稳定的有效措施。

同时，也有很多学者以特定地区为考察对象，通过对该地区的实际情况进行分析，对其财务管理模式进行了研究。如谭静在《湖南省村级财务管理模式研究》中，分析了湖南省村级财务管理模式的发展沿革，通过对新形势下湖南省村级财务的管理模式进行比较研究，分别对“村财村管”、会计委派制、“村账乡（镇）管”、会计委托代理制四种常见的农村财务管理模式进行评价，分析出优缺点，指出其适用条件，为湖南省村级财务管理模式的最优选择提供参考。而李涛则以秦皇岛市农村财务管理为研究对象，对秦皇岛市多地乡镇、村集体经济组织及市农村经济管理总站进行关于农村财务管理方面的实地调研，对该市存在问题进行分析并提出了有效对策。

综上所述，国内外对于农村财务管理理论的研究总体来说比较丰富，相对于我国的农村财务管理模式而言，国外的理论在多样化、系统化方面更为突出，研究国外的农村财务管理模式及我国农村财务管理模式中存在的问题，对本文的研究奠定了坚实的理论基础，也具有重要的实践指导意义。最近一些年我们国家对农村财务管理的模式研究方面介绍性的论文较多，但独创性研究成果较少，大部分都是根据前人的研究成果稍加改动，分析也较为零散和混乱，没有单独形成体系，对现实的指导性不强。同时，虽然有一些针对个别地方的研究，但是专门针对北京特别是京郊农村的研究较少，而由于北京农村的特殊地位和复杂情况，其财务管理模式对其他地区具有不可忽视的指导意义，因此，有必要对京郊农村的财务管理模式进行分类指导研究，进一步规范北京市的村级财务管理行为。

二、北京市村级财务管理现状分析

（一）北京市村级财务管理的基本情况

北京市的农村财务管理模式为村账自管、村账镇管和第三方会计委托代理三种模式并存。自1999年起，北京市开始在部分村进行村账托管试点，在当时经济发展水平有限的情况下，解决了农村财务人员记账水平低、会计职能单一等问题，有效支撑了基层党风廉政建设取得新进展。从2004年起，延庆区开始设立试点，率先实行会计委托代理模式，通过政府购买服务，引进第三方会计公司，签订会计委托代理合同，开展村级会计委托代理业务。随后密云区、朝阳区、顺义区三个区均有部分乡镇实行了委托代理模式。

根据统计的数据来看，全市采用村账镇管模式的村有3273个，占全市总村数的82.17%；采用第三方会计委托代理方式记账的村（主要分布于延庆、密云、顺义、朝阳）有562个，占14.12%；采用村账自管模式的村有148个（主要分布于丰台、海淀、石景山），占3.72%。

（二）北京市村级财务管理存在的共性问题

整体来看，北京市村级财务管理存在以下不足：

1.村会计人员年龄结构偏大，会计人员素质普遍不高。目前，北京市村会计从业人员的老龄化趋势突出，40岁以下的人员仅占15%，其中，远郊区和城乡结合部会计的年龄结构不相同，城乡结合部地区会计相对年轻，而远郊区县平均年龄偏大。同时，村会计从业人员的会计基础较差，学历层次普遍较低，专业能力不强，其文化素质、理论水平和业务能力很难适应村级财务管理新形势新要求。另外，村级会计人员的流动性较大，年轻人员因待遇低、工作环境差等原因外流，也使得会计从业人员年龄结构偏大更加明显。

2.财务公开落实不到位，公开透明度和效率较低。财务公开是村民最为关心的内容，应当包括村民委员会的年度财务计划、各项收支、各项财产、收入分配等所有涉及钱财的内容，尽管在各级经管部门的努力下，财务公开取得了一定成效，但仍存在着很多问题。一方面，许多村财务公开“走过场”现象严重，对于应当公开的事项，并未按照要求一个月或者一季度公开一次，重大事项也没有随时公开，还存在着公开时间较短、表格公开太专业等问题，使已经进行公开的财务信息并未达到预期效果。另一方面，受到村内资金和村干部思想观念的限制，村级财务公开的形式较为老旧，多采用公开栏、电子屏等方式进行公开，未及时采用微信公众号、官方微博等新形式进行财务公开，信息化程度较低，不能保障村民的知情权、参与权和管理权。

3.财务监督机制失效，民主监督难以落实。一是村民的财务管理意识较弱，对集体的事情关注较少，监督积极性较低。二是有些村干部对财务管理的任务和意义认识不到位，法律意识较为淡薄，存在着不愿或者不去监管的心理，特别是一些远郊区县的村干部，认为村内集体资产较少，只需要不违规使用现有资产即可，对财务管理存在着消极心理。三是监督机制未能落实。通过实地调研发现，尽管与其他省市相比，北京市的农村财务监督机制较为完善，但是在监督机制的落实阶段，仍然存在着监管失效的情况。有些村务监督委员会成员自身素质不高，成员多为村干部推选，监委会的作用难以有效发挥。另外，村理财小组的作用也不明显。理财小组具有参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度、参与重大财务事项的决策等重要职能，在村监督委员会的领导下行使监督权、审核权、督促纠正权、向上级反映问题等权利，其负责人对每月的报账进行审核签字，但很多理财小组成员本身年龄较大，对财务知识了解较少，只能对支出事项进行审核，监督工作存在盲区。

此外，在村级财务管理过程中还存在票据管理不规范、会计核算不规范、费用支出管理不规范、农经审计的权威性不高、农经基层队伍不完善等问题。

三、北京市村级财务管理模式的分类指导研究

（一）村账自管模式的优势与不足

村账自管模式是村级财务管理的基本模式，该模式出现在改革开放初期，是村民委员会自行设立财务管理部门对村级财务进行管理的一种财务模式。该模式的实行方式主要是村内独立配备会计人员，独立设置账簿，开设银行账户，独立进行核算和管理，适用范围主要是经济发达、集体经济发展较好、财务管理水平较高的村或地区，例如，北京市实行村账自管模式的村主要分布于丰台区、石景山区和海淀区。

其优势有以下几点：一是保障了财务管理制度的合理性，避免了会计委托代理（包括村账镇管和第三方会计委托代理）模式下村集体法人主体地位缺失的问题，符合了《村民委员会组织法》的规定，有助于发挥村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织的基础职能。二是在村账自管模式下，收益权、分配权和处置权归村集体所有的资产应由村民或者村民会议决定后自行处理，村级财务工作具有很强的独立自主权，使乡镇的指导和监督职能得以发挥，避免了乡镇部门集运动员与裁判员于一身的情况。三是村内的会计凭证、明细账等相关财务资料均在本村自行保管，不仅方便村民查账和进行其他经济活动，同时可以建立系统的档案管理，保障了村务公开的及时性和准确性。四是有助于村会计全面掌握村内的财务情况，积极加入到村级财务的管理中去，在一定程度上能够加强对村级资产的管理，提升村务办理效率。

其存在不足如下：一是在财务决策上，容易产生一言堂，由于村会计是村委会负责选拔任用的，因此村干部和村级财务的主要负责人有较大的控制权，村干部权力较为集中，存在违反民主程序的现象。二是监督机制不能落实到位。容易造成村干部干预财务管理工作、给集体资产带来损失的情况，而村内的监督机构和理财小组话语权较小，村民缺乏必要的监督意识和财务知识，无法进行有效监督。三是会计队伍不稳定，容易出现村会计随着村干部换届而更换的现象，不利于会计人员的业务素质提高。

（二）村账自管模式的分类指导研究——以丰台区卢沟桥乡周庄子村为例

1.丰台区卢沟桥乡周庄子村财务管理模式概述。丰台区作为北京市的城市功能拓展区，集体资产在千亿元以上，集体经济运行状况良好，该区大部分乡镇实行村账自管模式，全区6个乡镇，共有70个村级集体经济组织，除长辛店镇的9个行政村以外，其余61个村均为村账自管模式。

周庄子村辖区面积0.79平方公里，属于2010年全市启动的50个重点改造村之一。该村现有473户，1005人，劳动力434人，2016年人均年收入达30445元。2014年村民全部完成转居，纳入社会保障体系。2015年下半年，村级投资管理中心成立，引进设计比较个性化的道和财务软件系统对本村13家企业进行财务网格化统一管理。村账自管的审计力度和村务监督委员会的监督力度都比较大，村级财务情况运行良好。目前，村里主要有两大产业支柱：一是电气安装，承揽高低压电路安装改造；二是承接天然气工程和热力供暖。村里每年营业收入1.6亿元左右，本村村民除取得工资性收入外，在福利方面每年每人可以领到3000元的综合补助，医疗费用实现100%报销。村里被政府征用的土地挂牌上市后，所保留的集体产业用地建起的15万平方米商业楼宇会全部投入运营，村集体经济发展和村民收入都会实现成倍增长。

在财务人员的结构和素质方面，该村设立的投资中心及其下属的企业财务人员结构比较稳定，共有20多个会计，资产总额达到超过1亿元，会计人员平均年龄在45岁左右，财务人员中本村人员比较多，只有少数是外聘人员。财务人员的月工资收入，根据各自法人主体实际经营情况，虽然略有差别，但总体上保持在7000元左右，远远高于北京市村级财务人员工资的平均水平。

2.丰台区卢沟桥乡周庄子村财务管理模式分析。整体来看，村账自管模式在该村运行良好，较为适应该村的经济状况和实际情况。作为经济体量较大的村，周庄子村采用了企业化的管理模式，在投资中心中设立了较为完善的组织架构，包括股东代表大会、董事会、监事会等。从运行成效来看，该村的经济水平得到了很大提高，适应了农村新经济发展的需要和农民在新时代的新要求。

但是，由于经济体量较大，该村的集体资产数额较大，经济事务较多，对财务公开和财务监管制度造成了挑战，为此，周庄子村在财务公开与财务监督方面均采取了多种措施：

该村的财务公开形式有五种：一是利用公开栏进行公开；二是在召开全体村民会议和股东会议时公开；三是利用党务村务公开设备如宣传栏等进行公开；四是利用周庄子村智慧APP公开；五是利用村报进行公开，该村每季度发行一份报纸，有专版用于财务公开。

在财务监督方面，该村的财务审计方式主要有三种：一是乡里的经济责任审计，每三年轮一次；二是审计局进行审计；三是村内聘请第三方进行审计，利用专门审计机构的行业标准，对村级财务严格把关。

而对于投资中心下属的企业，也采用外部监督与内部监督相结合的形式，对于大额资金的使用，先通过下属企业内部班子表决，之后上报投资中心进行审核，审核通过后交由村两委、村党员代表大会、村民代表大会和股东代表大会以及乡党委会审核，对资金使用进行全程监督。

因此，村账自管模式满足了村民群众的自主意识，遵循了村民自治、村务公开、民主监督、多重管理的原则，适应周庄子村的财务发展情况，应当予以肯定，但同时也应当正视经济迅速发展所带来的政治风险及经济风险，必须要进一步加强财务公开和民主监督机制，通过加强制度建设保障经济可持续发展。

（三）村账镇管模式的优势与不足

村账镇管又称为农村会计代理制，是指在农村财务管理过程中，村级账务财务由乡镇统一管理的管理模式，该模式在乡镇设立农村财务托管中心或是农村财务管理中心，配备专职会计对所辖村的财务账目实行统一代理记账、核算，并定期公布各村的财务收支情况，但并不代管资金。各村设有专门的财务报账员，定期到经管站对本村日常收支进行报账。北京市村账镇管的村主要分布于昌平区、怀柔区、门头沟区、大兴区、通州区、房山区等。

其优势有以下几点：一是有利于规范财务会计行为，实现事前控制。乡镇会计人员业务素质较高，能够有效解决村级财务管理人员记账不规范、资产管理不严格等问题，通过对原始凭证是否有村支书和村主任的签字审批、是否有村理财小组的签字盖章、是否符合规定限额等事项进行审批，能够将原来的事后监督变为事前控制，进而规范村干部的资金使用行为，预防和控制腐败问题的发生。二是增强了村级财务工作人员工作的独立性，在村账镇管模式下，村干部不再对会计人员的聘用起到决定性作用，有助于增强村级财务管理的透明度和财务公开工作。(www.xing528.com)

其存在以下不足：一是违背了村级事务村民自治的原则，在对村级财务事务进行处理时，乡镇工作人员既当运动员又当裁判员，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，也不符合会计法和代理记账管理办法的有关规定。二是在推行过程中，存在着忽视农民意愿和利益，以政府行政命令代替村民决议的问题。2010年2月，中纪委、财政部、农业部、民政部四部委联合下发了《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作的指导意见》，规定村级会计委托代理必须尊重农民意愿，履行民主程序，依法签订委托代理协议，确保集体资产所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。但是在实践中，很多乡镇采用直接下达文件而未征求村民意见的形式，侵犯了村民的合法权益。三是运行过程比较麻烦，一般而言，镇财务托管中心均设在镇政府内部，有些村距离镇政府较远，而因为会计工作的特殊性，经常为找领导签字就跑一趟，不利于村里各项事务的开展，同时也增加了不必要的村内开支。四是乡镇工作人员工作压力较大。随着乡镇财务管理工作的日益繁重，记账凭证逐年增加而管理人员却没有增添，给财务管理人员增添了较大的工作负担，而就账做账的方式，也容易造成账目和实际业务两张皮，导致会计信息无法反映真实的经济活动。

（四）村账镇管模式的分类指导研究——以丰台区长辛店镇和门头沟区妙峰山镇桃园村为例

1.两地财务管理模式概述。长辛店镇目前有9个行政村，自2013年以来，该镇按照丰台区试点要求，实行了村级财务集中办公管理模式，2014年成立了镇三资管理办公室，主要目的是想通过集中办公、加强管理，逐步达到全镇集体经济组织经济管理规范化的模式。

该镇三资管理办公室现有人员7人，其中公务员2人，集体干部1人，从劳务派遣聘用人员4人（镇党建办聘用1人，三资办聘用3名出纳人员）。自2018年3月份，因镇政府办公室使用紧张，临时安排9名村主管会计回村办公。目前各村设置财务经理1人，主管会计1人，报账员1人，全部在各村办公。各村出纳工作由镇三资办聘请的3名人员负责，在镇集中办公。从经济体量来看，长辛店镇经济较为发达，并成为北京市二道绿隔集体经营性建设用地统筹利用创新试点，经济业务较为集中。

桃园村位于门头沟区妙峰山镇，自2002年起，该村采用村账镇管模式。村内共有64户，123人，地域面积5平方公里，无基本农田，有果园地190亩，生态林5000多亩，村内无支柱产业，经济业务较为固定，需要处理的经济业务较少。

2.两地财务管理模式分析。从地理位置来看，两地分别位于城市功能拓展区和生态涵养区，集体资产数额和发展状况差距较大，村账镇管模式的运行效果也存在一定差别。

从整体来看，村账镇管模式取得了一定成效，推动了大额资金、专项资金、土地征占款等款项使用的民主化程序化管理。在会计科目的运用上也进一步达到了规范，将收到资金和支出资金的会计科目统一，做到了规范化管理。杜绝了原始票据审核方面的不规范入账现象。同时，随着八项规定和其他政策的出台，村内一些不合规的票据入账的行为也得到了监督，基本上做到了支出合理、附件齐全，降低了村干部的经济风险，提高了经济管理效率。

但是，村账镇管模式在两地取得了不同的评价和效果：

由于长辛店镇采用的模式为村级财务集中办公管理模式，其相对于一般的村账镇管模式而言更加具有独立性，村内仍然保留了主管会计，在村级财务管理实行集中办公的5年工作实践里，出现了以下问题：一是人员管理问题，区经管站共拨入经费52.9万元，用于人员工资费用41.6万元，培训费2万元，办公费7万元，网络服务费2.3万元，不足以9个村主管会计和镇里聘用的3名出纳人员的全部开支，因此只能将村主管会计的开支放回各村，无法做到人员的规范、统一管理。二是村级领导主责发挥不顺畅。由于村级会计委托代理必须尊重农民意愿，依法签订委托代理协议，确保集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变，而在集中办公时，村级会计与财务经理不在一起办公，财务信息的沟通反馈相对较少，存在不及时情况，也不利于村级主管责任的发挥。同时，由于主管会计无法参加村内会议，形成了会计不了解业务发生情况和无法及时入账的现象。三是重复工作情况，出纳员与村报账员的工作基本重复，还存在责任互相推诿的情况。四是村级管理工作不完善。作为镇级三资管理部门应当对全镇所有集体经济进行全面指导和监管，包括集体经济组织、村委会，以及下面的二级、三级企业，鉴于三资管理办公室人员少，只能将一级单位财务集中管理，二级、三级企业由村级自己管理，使得管理出现依赖和空档，甚至造成没人管的现象，而有的村为了逃避审查监督，将本应归于一级企业的资金放入二级、三级企业，造成资金缺乏监管的情况。

而桃园村由于村内并无支柱产业，经济业务较为简单，认为村账镇管模式与村内的实际情况较为适应。该村每年的主要资金来源与转移支付和一事一议、生态补偿等，1万元以上的大额支出需要镇审批，村内果园曾经出租过一年，现合同已经终止。该村村干部对村账镇管较为认同，认为村账镇管降低了村干部风险，但也存在着办事手续烦琐等问题，如有些需要盖章的事项需要村民与会计一起盖章。此外，村账镇管客观上降低了村级干部工作的积极性，审批权限上移也不利于村集体经济的发展，该种方式虽然减少了村干部腐败的发生，但却为乡镇干部挪用集体资产、滋生腐败提供了便利。

因此，村账镇管模式作为一种过渡形式，虽然能够在一定程度上规范村级财务管理工作，保障现阶段的各种农村补贴资金、建设资金能够更快地投入到农村建设中去，但是随着集体经济规模的增大，对于如长辛店这样的大乡镇，往往会面临着经济活动快速增长、村级财务管理工作复杂多变的问题，进而增加乡镇部门的管理压力和财政压力，并造成二级、三级企业监管失控的现象。在推行村账镇管管理模式时，应当充分考虑村内的实际情况，不能盲目“一刀切”。对于集体经济较为发达的乡镇，应当尝试将村级财务管理权限下沉复位，重新实行“村账自管”模式。

（五）第三方会计委托代理模式的优势与不足

第三方会计委托代理模式，是指在保证村级集体资产所有权、使用权、收益权、监督权不变的前提下，村民自愿由社会服务机构负责代理本村集体经济组织的账务管理工作。在该模式下，村民可以自己决定是否实行会计委托代理，在委托代理之前必须召开村民代表大会或村民会议，民主投票决定是否与第三方会计委托代理机构签订委托代理协议，并由其帮忙完成村集体账目清理、账务记录等。在该模式下，“四权不变”是前提，“委托”是关键，“代理”是实质。北京市第三方会计委托代理的村主要分布于延庆区、密云区等。

该模式的优势在于：一是能够有效发挥会计的监督职能，控制或减少腐败的发生，促进了各项财务制度的落实，避免了事后监督的缺位，维护集体资产的安全性和完整性。二是促进了村级财务管理的规范化，有效解决了村级会计整体素质不高、记账不规范、管理不严格的问题，村级账务更加清晰明了。三是制度运行不断得到完善，相比旧的方式而言，村务财务的公开透明落实更加到位，村民监督更加规范化，村级审计监督措施不断加强。四是能够保证委托代理的合法性，在决定实施会计委托代理之前，必须经过村民代表大会一致同意，才能提出委托代理申请。

该模式的不足在于：一是村民的民主意识易受到影响，由于将财务管理工作交由专业的社会服务机构代理，客观上增加了村民的依赖思想，进而使其怠于行使民主权利。二是存在就账做账现象。一方面，由于第三方会计代理机构的财务管理人员并不熟悉村里的发展情况，只能对会计凭证的审核和管理进行规范，无法提出适合村内经济发展的有效建议。另一方面，区县一般为集中托管，例如延庆区15个乡镇的376个村的托管业务就主要集中在北京京隆会计师事务所和北京天德佳信会计服务有限责任公司，使得一个会计公司通常要处理多个区县的会计业务，无法对经济业务进行实质审核。三是降低了财务管理效率，代理记账一般也在乡镇开展，有些较远村的报账员往返需要较多的时间和费用。

（六）第三方会计委托代理模式的分类指导研究——以密云区冯家峪村为例

1.该村财务管理模式概述。自2006年以来，密云区经管站开始在溪翁庄镇实行村账托管工作，到2016年，密云全区都实行了村账托管模式。目前，全区18个镇331个村中，9个镇采用村账镇管模式，共169个村。9个镇采用第三方委托代理模式，共162个村。2017年9月起，冯家峪镇开始实行第三方会计委托代理模式。

随着农村产权制度改革和市场经济的发展，村级财务管理的水平对村内资产，特别是集体经济的发展有着十分重要的影响。冯家峪村现有农户280多户，村域面积12.83平方公里，基本农田600—700亩，生态林补偿1000多亩，生态管护员30多人。村内原产业主要为铁矿石开采，后因其污染较为严重，现已关闭，现在村内的主要产业为板栗种植，并计划开发民宿旅游项目和艺术谷项目。自2017年9月推行第三方会计委托代理以来，村内的专款和集体资金的收支都需要经过专门的会计人员进行审核。在驻村会计的耐心帮助下，原村会计不仅学习了会计知识，更对规范性的会计处理程序有了初步掌握。当前，冯家峪村正在对全村现有险户危房全部进行异地除险搬迁及旧地除险翻建，全村共建房177个院，资金总额达到3447.6万元，在驻村会计及镇有关部门的帮助下，除险搬迁工作正在有序进行。

2.该村财务管理模式分析。冯家峪镇冯家峪村原采用村账镇管模式，自2017年9月开始推行第三方会计委托代理制度，由北京盛强正泰会计咨询有限公司代为管理村内账务。

通过社会中介组织的介入，村内的财务管理实现了“六统一”，即统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一审计和统一建档。村内记账更加方便准确，镇村干部的压力也得以减轻，初步达到了健全财务会计制度、规范账务处理程序的目的，在一定程度上激发了集体经济的活力，拓宽了增加收入的渠道，有利于集体经济的稳定发展。

但是，仍然存在着一些问题：一是对第三方会计委托代理制度的认识不到位，村干部仅仅将这种制度看作是对村里财务的整理机制，并未认识到其对村内经济发展的推动作用。二是仍然存在着就账做账和入账不及时的现象，实行第三方会计委托代理制度之后，资金的使用手续较为复杂，造成现金入账不及时的现象。三是第三方会计代理机构与村干部熟悉以后，可能会存在收受村干部贿赂，执行会计制度不严的现象。

因此，从目前的实施效果来看，第三方会计委托代理制度较为符合冯家峪村的实际状况。相较村账镇管模式而言解决了合法性问题，坚持了村民自愿原则，也得到了村民的大力支持，但是从长远来看，还需要加大对农村集体资产管理工作的重视程度，不断促进集体经济进一步发展，推进农村管理规范化建设。

四、完善村级财务管理模式的对策建议

根据北京市村级财务管理模式的案例对比和分类指导，为进一步规范北京市财务管理，完善北京市村级财务管理模式，提出以下几点对策和建议。

（一）因地制宜选择村级财务管理模式，做到“因村施策”

随着农村土地改革和集体产权制度改革的逐步深化，农村基本经营制度和农民集体资产权益不断提升，对农村财务规范化管理的要求也逐渐提高，而《中华人民共和国民法总则》的颁布及其他法律制度的完善，也给村级财务管理法制化提供了条件。从北京市三种模式的数据变化来看，村账自管和第三方会计委托代理制度的比例不断提升，特别是村账自管模式与农村集体经济的成长壮大、农民权力意识的逐渐增强相适应。因此，应当在尝试将村级财务管理权限下放，变“村账镇管”为“村账镇审”，充分保障村级财务独立性，引导农民自我管理、自我约束，实行村账自管制度的基础上，因地制宜选择财务管理制度。

首先，对于一些经济量比较大、发展比较好、村级财务管理制度比较完善、内部监督机制较为健全的村，可以选择逐步松绑镇级农村财务管理权，将财政管理权下放复位，重新实行“村账自管”。使村民参与到财务管理和村委会各项事务的决策中来，为村级经济的发展增添民意基础，推进村级民主化进程。一方面，应提高对村级财务管理的思想认识。实施乡村振兴战略，自下而上的动力支持与自上而下的政策扶持同等重要，为此，应当提高干部群众对村级财务管理模式，尤其是村账自管模式的思想认识，为村内经济发展提供支撑。另一方面，应当重视村账自管模式所具有的财务决策过于集中、内部监督机制不健全、会计人员队伍不稳定等问题，推进村账自管模式的标准化发展。

同时，也应着眼于北京市农村发展区域发展不平衡、不充分的实际，对于农村财务会计管理水平较低、村内经济业务较少的村，应发挥好村账镇管和第三方会计委托代理制度的过渡作用，通过乡镇监管和第三方中介机构监管的方式，完善监督管理机制，保障农民群众的合法权益，特别是在签订委托合同时，应当抓好委托代理的实质，通过村民代表大会等程序，尊重村民的选择权。

（二）严格委托代理程序执行，尊重村民意愿

随着政治体制改革和行政体制与市场化博弈的推行，政府的职能正在逐步发生变化，对群众意愿的尊重尤为重要。第三方会计委托代理制度作为适应北京市部分农村的过渡性制度，更应当尊重村民的意愿，维护村级基层组织及其成员的合法权益。不能为了方便推行而使用行政手段，强制推行，必须征得村民代表大会的表决通过，按照规定程序签订委托代理协议；村委换届或新的村委会成立后，要按规定重新确认村级财务委托代理的相关事项；代理期满后，必须获得村民代表大会讨论通过，不得擅自续签委托代理协议，严格按照委托代理程序执行，明确职责范围，逐步将农村财务管理基础工作纳入法制化轨道，依法约束农村财务人员的工作行为和行政领导对村级事务的不合理干预。

（三）深化农村改革，激发集体资产活力

深化农村改革，提高农村集体资产经营效益，激发集体资产活力，是规范村级财务管理模式、提升村民的民主意识和制度意识的基础和动力。通过调研发现，经济较发达、经济体量较大的村，村民对财务管理的积极性和自主性都较高，对村账自管模式的认同度也较高。应当进一步深化农村改革，开展农村集体资产清产核资，摸清家底，明确产权归属，健全管理制度，加强农村集体经济组织的规范运营。深化农村土地制度改革，探索农村承包地“三权分置”的有效实现形式，盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房，加快农村产权交易市场建设，引导新型农民经营主体健康发展，为村级财务管理的规范化、制度化创造经济条件。

（四）健全人才培养与引入制度，重视专业人才队伍创建

应着眼于村级集体经济组织没有支柱产业、产业结构单一、缺乏主导产业和创新项目、收入来源较少的现实，把握《民法总则》的颁布契机，不断完善村级集体经济组织法人治理结构，在提高村集体经济组织资产配置能力的基础上，健全人才培养与引入制度，重视专业人才队伍建设。

一方面，应完善村级财务管理人员的选拔与管理机制，村级的财会队伍不仅包括出纳、会计人员，还包括村报账员、民主理财小组等成员，农村集体经济组织的出纳、会计、报账员要保持相对稳定，民主理财小组成员要按照规定公开选拔，保证聘用的农村财务人员具有一定的业务水平和道德修养。同时，还可以利用首都农业院校云集的资源优势，拓宽职业教育就业上升渠道，帮助中高考落榜或有意愿成为新农人的年轻人入校进行农业技术及经营管理专业研修辅导，并提供实地实习机会。

另一方面，应当加强对农村财务人员的业务培训，提升现有人员的政策法规水平和业务操作能力。从财务会计基础知识、电算化管理、信息化建设等方面开展培训，解决村级财务会计人员现有的文化程度不高、财会知识缺乏、信息化技术手段滞后等问题。还应加强对财经法规的培训，全面提升财务人员的整体素质。同时，还应逐步落实农村财务人员的工资福利保障，通过工资财政拨款、加大补贴力度等方式，激发财务管理人员的工作积极性。

（五）完善村级财务管理制度，落实财务公开和财务审计

加强对村级财务的审计监督是法律赋予各级经管部门的法定职责，实行“村账乡审”代替“村账乡管”才是法律本义，也是探索建立北京市有管有放的农村财务管理模式的制度保障。一方面，应当不断加大财务审计力度，提高审计质量，加强村办企业的审计，理顺村委会和村集体经济组织的关系，明确村务监督机构的职责权限，引入第三方等外部审计模式，推动农村集体资产的快速有序发展。不断加强农村集体财务管理，特别是大额资金和专项资金的管理。推行村级财务信息化建设，提高村级财务的透明度，提升村民、村务监督委员会、镇经管站和乡镇政府的内部监督力度。另一方面，应当不断创新财务公开途径，提高财务管理的公开透明度。针对目前北京市村级财务公开中存在的公开意识不够、公开内容形式化、答疑环节重视不够、档案不规范等问题，逐步建立电子化的财务公开系统，通过手机客户端、微信公众平台、微信群等形式进行公开，使村民真正了解财务管理情况并及时反馈问题，切实保障村民的知情权。

课题负责人：吴志强

课题主持人：周庆林

课题组成员：陈新美、遆晓、王宇峰、张琰

执笔人：遆晓