乡村治理体系研究：自治、法治、德治相结合

党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年，中央一号文件强调构建乡村治理新体系要坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力，和谐有序。近年来，市委、市政府按照中央要求，结合首都特色，致力于构建与首都功能定位相适应的乡村治理体系。随着城镇化进程的快速发展，京郊农村社会结构发生了较大变化，出现了新的矛盾和问题，给乡村治理带来新的挑战。为有效推动首都乡村治理体系和治理能力现代化，市委农工委与市农村经济研究中心、华北电力大学组成调研课题小组，共同开展了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系专题调研。课题组通过深入走访和问卷调查，深入分析了首都乡村治理的现状与问题，并提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的对策与建议。

一、构建“三治”结合乡村治理体系的重要性和必要性

党的十九大明确了“三治”结合的乡村治理体系，是新时代乡村治理的目标和要求，更是实现乡村振兴的重要内容和重要途径。只有把乡村自治、法治、德治“三治”并重、有机结合，才能构建更加完善的乡村治理体系，实现乡村治理能力现代化；也只有构建“三治”结合的乡村治理体系，才能更好地推动乡村振兴战略，建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美丽宜居乡村。

（一）“三治”结合共同构成了乡村治理的完整体系

乡村是一个复杂多元、发展变化而又相对稳定的社会空间，乡村治理应当是一个多元主体参与、多层面结合的制度体系和实践过程。实现乡村治理的现代化，必须坚持多元综合治理。“三治”既有独立的内涵与要求，又相互紧密联系、各有侧重，缺一不可，三者共同构成了乡村治理的有机整体、完整体系。具体而言，自治是村民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，它是乡村治理的核心。从本质上看，乡村治理体系建设的目标就是完善村民自治，强化自治能力。法治是乡村治理有序的根本保障。唯有依法实行的自治，才是真正的自治；唯有法律框架内的德治，才是真正的德治。德治是乡村治理的社会文化基础，为乡村治理提供价值支撑，没有良好的社会风气、积极的价值观念，自治就难以实施，法治也将不堪重负。以法治规范自治、实现自治；以德治支撑自治、滋养自治；在自治中实现法治、践行德治，才能最终实现民意、法律和道德相辅相成，自治、法治和德治相得益彰，达到乡村社会的善治。

（二）构建“三治”结合体系是乡村治理的必然要求

随着乡村经济社会的快速发展，基层组织管控农村社会的单一化格局已经打破，需要以治理的思维对农村社会发展的主体进行重新建构。管理是由上而下的垂直性管控，主要采用行政手段进行管理，而治理则是平等主体的平行性共治，需采用多元手段，由多元主体共同参与、协同治理。由管理到治理，蕴含了价值理念和思维方式的重大创新。所以，摒弃单一化格局下“管理、管控”的方式，构建包括基层党组织、村民自治组织、农村经济社会组织和村民等多元化主体治理的新格局是大势所趋。在此意义上讲，“三治”并重、补齐短板、构建“三治”结合体系是乡村治理的必然要求。

（三）“三治”结合的乡村治理体系对推动乡村振兴具有非常重要的作用

党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重要部署，把“治理有效”列入乡村振兴战略的总要求。实现乡村振兴，需要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村治理体制，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。“三治”结合的乡村治理体系，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，回答了乡村社会“治什么、怎么治、谁来治”的问题，是对乡村治理各主体、各要素、各机制的统筹融合，有效激活了各方面参与乡村治理的主动性和创造性，为推动乡村振兴，打造充满活力、和谐有序的乡村社会提供了强有力的制度保障。

二、北京市乡村治理的现状

从调研的情况看，如何实现乡村善治，多年来京郊各地一直在进行不断的探索，积累了不少经验，取得了一定成效，主要表现为以下四个方面：

（一）治理主体更加多元

目前，北京市乡村治理已由相对单一的乡镇党委政府以及村“两委”向更加多元参与的治理主体转型。在“乡政村治”的治理模式下，逐步形成了由乡镇党委政府、村党组织、村民委员会、经济合作组织（各类型的农民专业合作社、互助社等）、农村社会文化组织（各种协会、文化社团等）、群众组织、乡村公益组织（农村社区服务组织、农村养老驿站等）共同构成的乡村治理组织架构和多元主体共治的态势。该架构既包括村庄内部各组织之间的共治共管，又涵盖农村与市、区、乡镇各级之间的互动机制。在多元化的乡村治理主体中，村“两委”是乡村治理的中坚力量，农村基层党组织发挥领导核心作用；村委会在党组织的领导下，以村民代表会议（村民会议）为决策形式，对村庄公共事务进行依法民主管理。截至2017年年底，北京市共有6409家农民专业合作社、11003家社会组织、186家农村社会养老服务组织、3672个农村社区服务站和21个农村社区服务中心。这些乡村经济、社会、文化组织在法律法规的规范下和村“两委”的引导下，协同配合、积极参与村庄建设和治理，形成了乡村治理的重要力量。

（二）治理方式更加多样

随着乡村治理体系的不断完善，京郊乡村治理方式也逐步从单一的自上而下的运用行政手段转向运用行政、法律、道德、现代信息技术等多种资源协同共治的方式转变。在自治方面，不少乡镇、村创新村务公开方式，通过广播电视、微信公众号等，增强村务公开的实效。如怀柔区依托歌华有线电视云服务推行“财务公开”，已有102个行政村将财务信息全部上传网络平台，使村民坐在家里就能点看公开情况。顺义区仁和镇平各庄村设置了村务公开电子显示屏，定时公开党务村务信息。在法治方面，2003年以来，北京市积极推动民主法治示范村建设，截至2018年7月，全市已有68个村被评为“全国民主法治示范村”；2010年《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施以来，全市13个涉农区均成立了由主管区长为主任的土地承包仲裁委员会，形成了一支稳定的仲裁员队伍，截至2017年7月，已经取得资格证书的仲裁员有379名。一些村还成立了调解委员会，建立了法律援助联络员队伍，引导和帮助群众申请法律援助，依法维权，有效化解了乡村矛盾纠纷。在德治方面，许多乡镇、村通过开办道德文化讲堂、村庄春晚、发掘乡土文化等，引领乡村文化新风尚。如延庆区大力实施“村村响”工程，通过有线广播，向村民宣传党在农村的方针政策，播放生活百科、农业科技、快乐驿站等节目，丰富村民的文化生活。通州区于家务回族乡仇庄村党支部大力弘扬孝德文化，为全村193户家庭提炼制作了家风、家训、家规，营造出“大树底下谈家道，农家院里话家风”的良好氛围。

（三）治理能力明显提高

在推进乡村治理的具体实践中，各区、乡镇、村通过加强领导班子和人才队伍建设、创新服务方式等有效提高了乡村治理能力。一是乡村干部结构不断优化。通过从机关干部中“派”、从本地能人中“聘”、从外出务工经商党员中“引”、从大学生“村官”中“选”、从异地优秀村干部中“调”等多种方式，选好配强村党组织书记。截至2017年年底，村党组织书记、村委会主任“一肩挑”比例达到64.3%，村“两委”交叉任职比例达到55.4%；村党组织书记平均年龄51.6岁，大专及以上学历占60.2%，村委会主任平均年龄51.2岁，大专及以上学历占51.6%。二是干部队伍素质整体提升。通过加强教育培训，不断提高农村基层干部队伍素质能力，制定了《北京市农村基层干部人才培养工程行动计划》，仅2017年全市共开展乡村干部培训近12.8万人次。各区也开展了形式多样的农村干部培训，如海淀区选派6批共103名农村基层干部到上海、东莞进行异地挂职培训，学习和借鉴发达地区农村经济发展和社会治理的优秀经验。三是以“街乡吹哨、部门报到”为载体，提升乡镇协同能力和乡村干部治理能力。目前，全市有169个街乡开展了试点工作，通过创新工作机制，动员各种资源和力量共同参与乡村治理，形成了党组织领导基层治理的“北京经验”。一些乡镇还通过设立人大代表联络站、配备基层治理网格员等措施，有效地动员各种资源和力量，解决乡村治理难题。

（四）治理效果进一步显现

在自治方面，村民自治能力得到增强，村民参与村庄公共事务的意愿和热情明显提升，村庄民主治理水平不断提高。在上一届的村“两委”换届选举中，村民参与率超过了90%。民主决策程序更加规范，民主监督有效开展，村务公开满意度逐年提高，2017年接近80%。在法治方面，基层干部和村民群众的法治观念进一步增强，乡村治安问题大幅度减少，知法懂法、依法维权的人数大大上升。如平谷区平谷镇西寺渠村坚持依法治村，加强法制文化宣传，解决了村内党组织软弱涣散、干群矛盾尖锐、村内环境脏乱、经济发展滞后等问题，推动乡村治理走上了法治化道路，该村于2015年被评为“全国民主法治示范村”。在德治方面，乡村风气整体向好，村民精神文化生活日益丰富多彩。如朝阳区高碑店村高跷老会、十八里店乡舞狮、东坝乡传统民间花会—开路、常营乡抖空竹、孙河乡上辛堡村高跷、三间房乡威风锣鼓等文体队伍，从2005年开始受邀到美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家进行表演，不仅丰富了村民文化生活，还让更多的外国友人认识、了解了中国传统文化。顺义区高丽营镇一村，充分利用“戏曲之乡”的传统资源，经常举办村民群众文化活动，有效传承和弘扬了优秀戏曲文化。从2479份问卷调查结果来看，98.3%的调查村有村规民约，54.9%的村干部认为村规民约的作用很大，96.7%的调查村有文化活动室，约2/3的村民认为村文化活动室作用较大。

三、乡村治理面临的形势及存在的问题

随着新型城镇化和城乡一体化的发展，京郊乡村的经济结构、人口结构、价值观念、组织模式、社会规范等发生了很大的变化，给京郊乡村治理带来了新挑战和新问题。

（一）面临的形势

1.城乡关系融合化。在京津冀协同发展和疏解北京非首都功能的大背景下，城乡联系更加紧密，城乡融合发展的趋势日益明显，乡村社会结构和经济发展方式的改变，对传统乡村治理模式带来较大的冲击。一方面，城乡融合发展加速了资源和要素的重组，促进了城乡要素的双向流动，转变了资源配置方式。公共财政对乡村基础设施和公共服务的进一步覆盖，降低了集体经济组织的负担，同时也削弱了农民对基层组织的依赖，这就给传统的行政命令、大包大揽以及封闭式的乡村治理模式带来新的挑战。另一方面，城乡融合发展推动了农村劳动力向城市和非农产业转移，农村人口老龄化严重，山区村庄的空心化加剧，如延庆区、怀柔区、门头沟区等山区农村常住人口老龄化率超过50%，延庆区四海镇18个村常住人口在60岁以上的占比达到50%，谁来种田、谁来治理的问题日益突出。同时，城乡结合部地区的村庄人口倒挂现象突出。这对乡村社会治理能力提出了新挑战。

2.乡村形态多样化。改革开放以来，随着北京市城镇化的快速推进，京郊乡村出现了明显的分化。据调查统计，北京市3920个村大体上分化为三无村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村等类型。三无村是指无农业、无农村、无农民，但有集体经济组织的村庄，这类村庄有56个；拆迁村是指因城镇化建设征地或居住环境改善等因素拆迁或搬迁上楼的村庄，这类村庄有720个；倒挂村是指外来人口多于本村户籍人口的村庄，这类村庄有173个；空心村是指在城镇化进程中大量中青年人口流出村庄进城务工经商或在城镇安家置业，人口稀少、闲置农宅较多的村庄，这类村庄有48个；传统村是指保持和延续传统乡村风貌、村庄形态基本稳定的村庄，这是京郊农村的主体形态，也是实施乡村振兴战略的重点地区，这类村庄有2986个。不同类型的村庄的乡村治理面临着不同的侧重点，以往单一的乡村治理模式已经不能适应村庄加剧分化的现实需要。

3.利益结构复杂化。在城镇化和农村改革开放不断深化过程中，乡村人口流动频繁，农村经济社会从封闭走向开放，农村经济成分、组织形式、就业方式和利益主体日益复杂化和多元化。一方面，在城乡结合部地区，在三无村、拆迁村、倒挂村聚居大量的外来人口，外来常住人口已成为村庄人口的重要组成部分。另一方面，农民内部也发生了较大分化，从收入水平、从业领域、成员身份等多方面发生了分化，日益形成了不同的利益群体，形成了错综复杂的利益关系，产生了不同的利益诉求和不同的利益维护方式，使得社会治理任务更加繁重。在针对“村内最难管的人群”调查显示，村干部选择主要集中在外来人口和无业人员，分别占39.3%和25.1%。近两年内，39.8%的村有村民上访现象，上访理由为宅基地问题的占32.9%，拆迁问题的占30.8%，经济纠纷的占21.8%，邻里关系的占14.5%。复杂多样的利益结构和乡村矛盾对乡村治理中的利益协调和整合能力提出了新要求。

4.基层组织多元化。随着城市化水平的不断提高，北京市农村地区的经济结构、就业结构、消费结构等发生了重大变化。这些变化催生了许多不同类型的新型经济组织、社会组织和民间组织，使基层党组织的工作领域由传统领域向非公有制企业、农民专业合作社、农业产业协会、个体工商户以及流动群体等领域拓展，为乡村治理提出了新的挑战。如何对新的组织进行有效治理，如何将新的组织纳入治理体系，实现协同治理，是各级党委政府和“村两委”面临的新课题。

（二）存在的问题

面对新形势新要求，目前北京市乡村治理机制和治理模式还存在一些矛盾和问题，主要有以下五个方面。

1.基层自治存在缺位。调研发现，少数村仍存在“一言堂”现象，村民代表会议（村民会议）走过场，决而不议、议而不决的情况时有发生。有的村存在村务公开流于形式等问题。调查显示，18.7%的村民表示看不懂村务公开内容，23.8%的村民认为村务公开的账目还不够明细。一些村传统的“管控思维”“维稳思维”仍旧存在，认为村里无人上访就是治理成功，服务意识、村民参与意识不强。一些村村民的政治文化素质偏低，民主参与、民主议事的能力不强。村民自治的规范化、程序化、精细化方面存在不足。

2.依法治村比较薄弱。调研发现，乡村人治思维还是比较突出，基层法治文化建设依然薄弱，有的乡村干部法律意识还不够强。有的村干部独断专行、以权谋私、违规违纪，如在选举过程中，个别还存在拉票贿选行为。少数村干部存在“小官巨腐”问题，侵蚀乡村治理的根基。还有个别村受黑恶势力控制，存在违法乱纪、有前科的人担任村干部的现象。对上访村民的调查显示，2/3以上表示不会选择司法途径来解决问题，主要原因是不知道怎么打官司、法院解决不了等两个方面。(www.xing528.com)

3.乡村德治相对滞后。随着农村经济社会结构的转型，一些村原有的人情伦理、道德规范受到冲击，导致村民相互之间的信任度下降。一些地区出现拜金、赌博、邻里关系紧张、不赡养父母等现象。陈规陋俗仍有市场，存在婚丧大操大办、厚葬薄养、人情攀比、高额彩礼等。少数村仍旧存在封建迷信、信神信教现象。不少村仍然存在“闲人”现象。根据相关统计，北京市农业户籍劳动力中约有22万有劳动力但未能就业的“闲人”，除了自身技能教育等原因之外，主观上缺乏劳动愿望、“不丢份儿”思想等也是造成“闲人”现象的重要因素。部分村民靠补偿款吃利息和房租收入，不愿意勤劳致富。一些村村规民约不能与时俱进，长期不进行修订，有的挂在墙上做样子。调查显示，45.1%的村干部和24.1%的村民认为村规民约作用一般或基本没有作用，约3/4的村民认为婚丧嫁娶、生日升学等情况应该摆宴席。

4.“三治”结合还不充分。调研中我们感到，北京市不少村“三治”结合的体系还没有充分确立起来，自治、法治、德治结合得还不够紧密，有的还明显存在短板和不足。与此同时，“三治”结合的乡村治理体系评估指标也没有确立起来，“三治”结合的体系包含哪些内容、具体指标是什么、如何进行评价和考量，也没有现成的经验可供借鉴和推广。

5.社会力量参与不足。一方面，社会力量参与不足，社会参与的长效机制还没有建立起来，有的地方不重视整合各种社会资源，不注重调动一切积极因素，不善于借助外力，缺乏综合协调的能力。另一方面，农民的主体作用没有充分发挥出来，少数村干部不注重听取群众的意见，不尊重群众的主体地位，重要事项走群众路线不够，倾听群众呼声不足，维护群众利益也不到位，有的甚至侵害群众的利益。

四、健全“三治”结合的乡村治理体系的对策建议

针对上述存在的问题，在健全“三治”结合的乡村治理体系方面应坚持问题导向，从实际出发，在以下四个方面进行积极探索和实践。

（一）坚持党的领导，发挥好党组织的战斗堡垒作用

乡村治理体系的构建必须在党的领导下进行，通过加强党的领导，使乡村治理更加有序、充满活力，沿着正确方向发展。

1.发挥党建引领作用。加强党组织建设，以提升组织力为重点，突出政治功能。坚持走群众路线，动员和组织群众广泛参与乡村治理。下沉乡村治理的服务触角，降低社会治理的成本，推动乡村治理从管控向服务转变。创新模式，充分借鉴浙江“枫桥经验”，强调社会主体的广泛参与，进一步统筹各方资源。加强自身建设，建强班子、选好干部，发挥好广大党员在乡村治理中的中流砥柱作用。

2.创新党组织领导方式。创新服务群众方式。以群众需求为出发点，建立健全党组织领导下的服务平台，健全以党员为主体的便民服务队伍。满足群众多样化的需求，分级建立党群服务中心，完善部门包村、干部驻村、结对帮扶、双报到、志愿服务等机制，形成常态化的服务机制。创新组织设置方式。主动适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化的发展变化，大力推进各领域党组织的全覆盖，如在产业园区、社会组织、专业合作社中建立党组织。创新工作方式。建立运转协调机制，深入推进“街乡吹哨、部门报到”工作，明确职责任务，解决基层治理中缺位、越位和错位的问题。

3.提升领导乡村治理的能力。构建科学的组织动员体系，调动一切因素参与乡村治理，特别是发挥好农民的主体作用，增强基层党组织组织动员群众的能力。依托党组织，整合公共资源，将多元要素纳入基层治理框架，把社会组织纳入治理体系，增强基层党组织协调利益的能力。有效化解农村社会矛盾，妥善解决社会治理中存在的问题，增强基层党组织化解矛盾的能力。

（二）坚持“三治”结合，构建协同共治的治理格局

正确处理“三治”之间的关系，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律的地位作用，努力将农村各项工作纳入法治化轨道，让德治贯穿乡村治理全过程。

1.深化村民自治实践。推进村民自治的制度化、规范化、程序化、精细化建设，在规范民主选举的基础上，加大民主决策、民主监督、民主管理的力度，真正实现村民当家作主。在民主决策上，健全村民议事制度，发挥村民代表会议（村民会议）的作用，加强和改进村民自治工作，保障广大群众参与村级事务的决策权。在民主监督上，建立和完善村级重要事项公开公示制度，强化村民监督委员会功能，规范监督内容、权限和程序，保障广大群众真正行使对事关村民利益的项目、资金分配和使用的监督权，提高村务监督工作水平。在民主管理上，支持和鼓励农民结合本地社会和文化特点自主讨论、协商制定乡规民约，加强自我规范和约束。探索村民利益表达机制，完善信访制度，设立基层联络站或联络员，积极收集民意，反馈群众的意见和需求。

2.加强乡村法治建设。坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，加快建设法治乡村。增强基层干部法治观念，将各项工作纳入法治化轨道中。深入推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平。建立健全乡村调解、市区仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。加大农村普法力度，提高基层干部和广大农民群众的法治素养。健全农村公共法律服务体系，推广法律援助工作站，加强对农民的法律援助和司法救助。

3.提升乡村德治水平。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，培育良好的村风民风。培育弘扬社会主义核心价值观，注重以文化人、以文养德，实施文化惠民工程，繁荣群众精神文化生活。建立健全道德讲堂、文化主题公园、文化礼堂等阵地，引导大家讲道德、守道德。开展“道德模范”“最美家庭”等评选活动，发挥身边榜样示范带动作用。持续推进农村精神文明建设，弘扬中华优秀传统文化和文明风尚，依托村规民约等褒扬善行义举、贬斥失德失范，推进乡村移风易俗。

4.推进“三治”有机结合。借鉴浙江省等地推进乡村治理的基本经验，研究建立乡村治理工作规范，科学制定乡村治理评价指标体系，对村庄进行分类管理，在每一类村庄中探索建立“三治”有效结合的典型模式。定期开展“三治”结合示范村评选活动，通过电视、报刊、网络等形式，大力总结宣传“三治”结合的典型案例、做法，充分发挥先进典型的示范带动作用。

（三）坚持规范引导，调动各方力量参与乡村治理

乡村治理不仅仅是村里的事，而且涉及市、区、乡镇、各部门和社会力量各方面。这就需要我们进一步理顺关系，充分发挥各治理主体的积极性，提升乡村治理的能力和水平。

1.引导社会组织广泛参与。发挥社会组织和社会力量在资金、技术、市场、管理等方面的优势，组织非公组织、社会团体、高校、企业、协会等，通过资源开发、产业培育、市场拓展、村企共建等形式参与治理和帮扶。在参与治理的内容和方式上分门别类、精准施策，重点放在产业帮扶和劳动力就业上。建立统筹协调机制，加强多元力量整合，强化示范带动、发挥好第一书记的桥梁纽带作用，充分激发社会力量参与社会治理的活力。

2.发挥好新乡贤的作用。充分发挥乡贤的人缘、地缘优势，将有能力、有威望的退休干部、军转干部、外来务工代表等，通过组建乡贤议事会、乡贤参事会、乡贤理事会，积极引导乡贤参与乡村治理。坚持民事民办、民事民治，以村民自治和公共服务为主要任务，提高乡贤参与乡村治理的积极性。采取乡贤提议、商议，村民代表决议和“一事一议”等形式开展工作、参与治理，弥补政府治理能力不足和村民自治能力缺失的问题。

3.理顺各主体之间的关系。明确组织、民政、司法等市级有关部门在“三治”结合乡村治理体系建设中的责任，加强统筹协调，督促有关部门履行职能、各司其职、发挥作用。理顺上下级权责关系。理顺区与乡镇、乡镇与村之间的关系，赋予乡镇更多的治理权。乡镇政府对村民委员会给予指导、监督和帮助，不得干预村民自治。村委会自觉在乡镇党委和村党支部的领导下开展工作。压实各治理主体的责任，坚持守土有责，提高治理效果。

（四）坚持以人民为中心，实现乡村善治的根本目标

在构建“三治”结合的乡村治理体系过程中，应始终坚持以人民为中心，充分尊重和发挥农民的主体地位，切实维护农民利益，构建以农民评判的治理成效机制，实现乡村善治的根本目标。

1.尊重农民的主体地位。乡村治理的主体是农民群众。农民群众是农村治理创新的力量源泉。构建乡村治理体系，应尊重农民的主体地位，了解农民想什么、盼什么、要什么，畅通农民诉求表达渠道，积极为农民群众排忧解难，做到村中事务多跟农民商量，充分重视农民的话语权，以农民的需求为出发点和落脚点。尊重农民的首创精神，为农民群众发挥作用搭建平台、创造条件，从制度上保证农民参与治理、制定治理规则、参与治理决策和执行。提升群众参与治理能力，通过教育、培训、典型引路等措施帮助农民了解规则、熟悉权利，增强思想认识和治理水平。

2.切实维护农民利益。针对北京市五类村庄的实际情况，各有侧重地推动农村集体产权制度和农村土地制度改革，切实保护农民利益。针对三无村，确保集体资产的公平合理处置，保障农民带着集体资产参与城市化，维护村集体和村民的集体资产权益。针对拆迁村，切实保护拆迁村民的财产权益，妥善处置集体资产，合理管理和有效使用征地补偿费用。针对倒挂村，深入探索农村集体经营性建设用地入市和集约利用，探索集体建设用地建设租赁住房。针对空心村，深化农村宅基地制度改革，创新宅基地“三权分置”具体实现形式，核心是尊重农民的自主选择和市场经济规律，赋予和保障农民宅基地和住房的财产权利。针对传统村，深化农村土地承包地“三权分置”改革，保障农民土地财产权。鼓励村庄大力发展集体经济，创新集体经济管理制度，切实保障集体经济组织成员的民主管理权和集体收益分配权。

3.治理的成效由农民评判。乡村治理是否有效，应该由农民说了算。改变“自上而下”的政府主导的绩效考核指标，探索以“农民满意度”为核心、政府部门行政指标为导向的绩效考核指标体系。探索构建“自治、法治、德治”全方位的农民评价机制。借鉴通州区党建工作“四评”机制，以群众满意为导向，以群众认可为标准，使农民在乡村治理中的主体地位更加彰显。

课题组组长：李志军

课题组成员：康森、吴宝新、周洪生、杨中杰、席俊克、吴永磊、张英洪、王丽红、刘妮娜、呼占平、高富锋、朱晓红、蒋美佳、郭懿萱、张萍、蔡泽怡

执笔人：刘妮娜、成红磊、蔡泽怡