研究北京农村金融服务问题

一、农业融资主体缺乏抵质押品和大型金融机构不擅长对“软信息”的获取与利用是北京农业经营主体融资难的重要原因

随着城市化进程的推进，农村劳动力不断流向城市，农地流转规模逐步扩大，农业经营的规模化、机械化特征日益明显。相应地，农业融资需求呈现出长期化、规模化的特征（林乐芬和法宁2015；中国人民银行南昌中心支行调查统计处课题组，2013）。城市化水平的提高也促进了都市农业的发展，北京市作为国际化大都市，形成了多样性的都市农业，包括大宗农产品种植、流通与加工、农业休闲观光、高端农产品研发、农业示范教育和农业信息服务等。长期以来，我国农村普遍受到正规金融机构的金融排斥，农业新型经营主体和一般农户的融资难题始终未得到根本有效的解决（何广文等，2018；王修华等，2013）。北京市都市农业总体具有投资大、见效慢、周期长的特征（毋青松，2013），同样面临着融资难的困境。根据课题组2018年的调研，北京市新型农业经营主体和农户依然面临着比较严重的正规信贷约束，受访的71个新型农业经营主体中，仅有11.27%的新型农业经营主体从正规金融机构获得了信贷资金，而且每个新型农业经营主体从正规金融机构获得的信贷资金额度平均只有22.49万元；受访的229户农户中，务农家庭有126户，占比约55%，其中近三年有过借款（包括正规借贷和非正规借贷）的务农家庭只有39户，这39户农户中仅有7.69%的农户从银行融资。

农村从正规金融机构融资难的重要原因有两点：第一，在金融供需信息不对称的情况下，新型农业经营主体和一般农户缺乏符合银行等金融机构贷款要求的抵质押品；第二，大型商业性银行机构决策链条长，侧重于考察融资主体的“硬信息”^[5]，不擅长对融资主体“软信息”的获取和充分利用，而农业融资主体往往因财务制度和财务管理模式不完善而难以提供较为透明和完备的“硬信息”。如表1所示，2018年对北京新型农业经营主体的调研显示，在71家新型农业经营主体中，31家没有设立专门的会计机构，占比43.7%；记账核算工作由专职会计人员完成的只有23家，仅占比32.4%，并且有13个新型经营主体不记账；有30个新型经营主体在财务与会计工作方面未形成完善的内控制度，占比42.2%。不规范的财务管理加剧了金融机构和新型农业经营主体之间的信息不对称程度，不利于金融机构对融资主体进行信用评估和授信。

表1　北京市新型农业经营主体财务制度规范情况

因此，要改变新型农业经营主体的融资难题，扩大正规金融机构的金融供给，关键是要推动农村金融服务创新，进一步完善抵质押制度和利用农业农村的“软信息”资源实现抵质押品替代。

一方面，进一步凸显农民所拥有的资源和资产的价值及其财产功能，提升其抵押效力。农村并不缺乏资源与资产（见图1），包括土地、大棚等地上附着物、集体资产股份和农产品等，但是由于制度供给不足，长期以来这些资源和资产的抵押融资功能受到抑制。通过制度创新，赋予各类资源与资产抵押权能，有助于解决农业融资主体抵押品不足的问题。比如，农地即是农民非常重要的一项资产，然而由于长期以来相关制度强调土地产权的成员身份性和福利保障功能，农地并不能用于抵押融资，权能残缺。通过实行土地制度改革，促进农地流转，赋予农地抵押权能，可以增加农户和新型农业经营主体的融资渠道。再如，农产品价值链上相关主体拥有的农产品存货也是重要的资产，通过相应的制度创新，也可以赋予其担保融资功能。

另一方面，充分运用农业和农村融资主体的“软信息”，推动抵押品替代机制创新。农村属于熟人社会，具有差序格局的特征（费孝通，2013），充分发挥村庄能人和声誉机制的作用可以有效减轻金融供需的信息不对称程度。同时，农产品价值链上不同主体之间存在贸易等密切联系，发挥农产品价值链上核心企业的担保作用也有助于降低信息不对称程度，促进正规金融机构的金融供给。

北京市进行了多项金融服务探索和创新（见图1），^[6]其中农地经营权抵押和农产品价值链创新是两类重要的模式创新。2015年，国家开始进行农地经营权抵押贷款试点，^[7]北京大兴、平谷两区成为试点区县，以期激活农地的抵押权能，缓解农村融资难题。农产品价值链金融方面，北京市也探索出了仓单质押融资和核心企业担保融资等模式。另外，北京市农村金融服务也发挥了小银行在地化支农支小的作用。那么，这些金融服务模式创新对于解决新型农业经营主体和农户的融资难题有怎样的效果？具体机制是怎样的？还存在哪些问题？针对这些问题，本文将分析北京市的农村金融服务创新模式，包括产品创新和制度创新（见图1），并针对创新探索中还存在的问题提出相关建议。

图1　本文内容与分析框架

注：实线及带实线箭头代表本文拟具体讨论的内容，虚线及带虚线箭头代表非本文具体讨论内容。

（一）北京市农村金融产品创新

金融产品创新是农村金融创新的重要方面，通过开发符合需求的农村金融产品有助于改变抵押品不足的局面。本节主要探讨两方面内容，一是北京市农地经营权抵押贷款，二是北京市农产品价值链金融，各部分将具体分析其模式及机制。

1.政府推动建立农地经营权抵押融资多方合作模式。2016年和2017年，《北京市大兴区农村承包土地的经营权抵押贷款试点实施办法》和《平谷区农村承包土地经营权抵押贷款暂行办法》相继出台。在政府的大力推动和支持下，北京农村产权交易所、北京市农业融资担保有限公司、北京大兴华夏村镇银行、北京银行与北京农商银行部分分支机构等参与其中，形成了政府主导的多方合作模式（见图2）。一方面，北京市、区两级相关政府部门进行制度供给，积极推动农地经营权抵押融资政策的开展，协调银行、农村产权交易所、政策性担保公司（北京农担公司）之间的分工与协作（各个机构的具体职能和作用将在后文详述）；另一方面，政府对农地经营权抵押融资主体的担保费和利息进行全额补贴，减轻融资主体的负担。从2017年1月到2018年9月底，北京市银行机构累计办理农地经营权抵押贷款38笔，累计贷款金额2003万元。

图2　政府推动建立的农地经营权抵押融资多方合作模式

注：1.当未发生土地流转时，融资主体为土地承包经营权人，直接以承包土地经营权作为抵押物或反担保物。2.带虚线箭头表示其他可能的情况。

2.依托国有农村产权交易平台实现抵押登记、鉴定和资产价值评估。一种资源或资产要成为抵押品，应具备权属清晰、易变现且有较高的价值等条件（拉丁美洲开发金融机构协会和联合国粮食及农业组织（ALIDE&FAO），1996）。由于农村土地普遍存在权属关系复杂、土地流转程序不规范、土地经营权价值难以评估等问题，仅仅依靠银行的力量难以完成这项专业性强且成本高的系统性工程。为推动工作开展，北京市相关政府部门委托北京农村产权交易所（以下简称北京农交所）建立土地经营权抵押登记、流转、评估和处置机制，为土地经营权抵押融资提供基础性服务（见图2）。

第一，北京农交所作为农村产权交易平台，业务之一为引导土地流转。通过农交所集散土地流转信息并进行土地流转登记，规范土地流转市场。

第二，政府委托北京农交所负责抵押登记和鉴定工作。凡北京市农地经营权抵押融资均需通过农交所登记，并由北京农交所进行鉴定。《平谷区农村承包土地经营权抵押贷款暂行办法》和《北京市大兴区农村承包土地的经营权抵押贷款试点实施办法》都规定，通过合法流转方式获得农村土地承包土地经营权的农业经营主体申请贷款需要符合多个条件，其中包括：一，用于抵押的土地权属无争议；二，已与承包方或者承包方委托的组织签订了合法流转合同，或者持有北京农村产权交易所出具的《北京农村产权交易所交易鉴证》。为保证抵押登记权利人的合法权益，北京农村产权交易所利用专业优势设置了七道防伪技术保证交易鉴证的可靠性。交易鉴证登记了抵押权利事项、土地位置、抵押方式、抵押金额和债务履行日期等，同时将这些信息汇集入库，为可能发生的抵押物处置创造条件。如果未发生土地流转，土地承包经营权人直接以承包土地经营权作为抵押物或者反担保物，仍然需要通过北京农教所进行抵押登记和鉴定。

第三，发挥北京农交所在抵押品价值评估方面的作用。抵押品价值评估是土地经营权抵押贷款的另一关键环节，北京市土地经营权抵押贷款试点采取了三类评估方式，包括第三方评估机构评估、银行机构自评或者借贷双方协商，其中银行机构自评为主要方式。如果通过第三方评估机构进行评估，银行机构通过与北京农交所合作，由农村产权交易所推荐其会员机构中资质较好的评估机构进行评估。不过由于专业评估机构评估工作周期较长，收取的评估费用较高，在实际操作中仅少数几笔贷款通过此种方式进行评估。实际中更多地采用银行机构自评，这种方式仍然需要发挥北京农交所的作用，尤其是平台数据的参考作用。比如，北京大兴华夏村镇银行为了降低农户的融资成本，提高工作效率，在2018年3月印发《北京大兴华夏村镇银行农村承包土地经营权价值认定操作规程（试行）》，改变了以往委托第三方评估机构进行评估的方式，小额农户贷款由客户经理和审批人员对抵押品进行评估，但需要参照北京农交所官网上近期成交案例的价格等信息。

第四，违约处置方面。当前还未发生违约处置情况，从制度设计和运行模式来看，北京农交所作为土地流转平台的信息集散和登记鉴定作用非常重要。首先，通过北京农村产权交易所前期的土地流转和抵押贷款鉴定，实现了抵押品产权的清晰界定，并明确了抵押品具有一定的价值。其次，产权交易所通过长期交易会员积累和土地流转信息的及时集散，有助于为抵押品寻找新的经营主体进行接盘，提高了抵押品的处置变现能力。随着土地经营权抵押贷款的继续推进，抵押品处置机制将会不断完善，北京农交所的功能也会得到进一步检验。

3.政策性担保嵌入建立复合型抵押担保机制。规模化经营的融资需求额度相对较高，仅仅通过土地经营权抵押可获得的融资额度有限，并不能完全满足融资主体的融资需求。为满足融资主体的融资需求以及降低银行的风险，北京市通过引入政策性担保公司对融资主体进行担保增信。

如上文图2所示，新型农业经营主体通过流转获得土地承包经营权人一定期限的土地经营权，然后将土地经营权作为反担保物以获取北京农担公司提供的担保；如果未发生土地流转，则土地承包经营权人可将承包土地经营权作为反担保物。由表2可知，在38笔贷款中，由担保公司担保的有12笔，其中有9笔是为一般农户进行担保增信的。担保公司担保模式中，单位面积土地平均抵押额度和平均贷款额度分别比无担保公司担保模式的要高0.3万元/亩和0.6万元/亩。因此，引入政策性担保确实起到了增信的作用。

表2　担保公司担保模式和无担保公司担保模式对比（2017.01—2018.09）

在有土地经营权抵押的情况下再引入政策性担保，实际上建立了复合型抵押担保机制，这在政策推行初期对于培育土地经营权抵押融资市场有其合理性。不过由于土地经营权抵押价值不高，担保增信的额度也有限。所以，有必要进一步提高抵押品的价值，比如引导经营主体注重长期投资，提高地上附着物的价值，实行土地经营权和地上附着物一并抵押。在此基础上引入担保公司担保，则有助于进一步满足经营主体的融资需求。

4.通过物权性抵押或债权性抵押物权化以提高抵押品抵押效力。当前学界对农村承包土地的经营权抵押融资的一个争议点在于抵押品的权利性质及其抵押效力。一种观点认为土地经营权属于用益物权（朱继胜，2017；蔡立东和姜楠，2017）。一种观点认为土地经营权为债权（单平基，2016）。还有一种观点认为土地经营权的权利属性应依流转方式而定，如果将通过入股等物权性流转取得的土地经营权进行抵押，或者农村土地承包经营权人以原土地承包经营权进行抵押，根据承包经营权的用益物权属性，抵押品的权力性质应为物权；如果抵押品是通过租赁获得的土地经营权，则抵押品的权利属性为债权（罗兴和马九杰，2017）。与物权性抵押相比，债权性抵押的效力较弱，处置风险较高，银行等金融机构提供信贷供给的积极性相对较低，故而可能影响农业经营主体的信贷可得性。

其实，在实际操作中银行机构很清楚土地经营权抵押的效力，如果在流转方式和租金支付方面存在可能导致潜在纠纷的问题，银行会非常谨慎，甚至不愿提供贷款。从调研情况来看，银行确实是从流转方式、租金支付方式以及地上附着物的价值来评判抵押品抵押效力，银行更倾向于为承包经营权人原有的承包经营权抵押提供贷款，或者为租金支付时间范围覆盖了贷款期限的经营主体提供贷款，另外，有条件的融资主体还将地上附着物一并抵押。

第一，多数贷款是农村土地承包经营权人以其承包土地的承包经营权进行抵押。如表3所示，从2017年1月到2018年9月，北京市金融机构累计在平谷和大兴两地发放了38笔农地经营权抵押贷款，其中30笔的承贷主体为农户个人，占总比数的比例为78.9%，抵押标的为承包土地经营权。

表3　承包土地经营权和土地经营权（租赁）的抵押情况对比

第二，38笔土地经营权抵押贷款中，有8笔为合作社或农业企业将通过租赁获得的土地经营权进行抵押。为了提高抵押效力和减少违约处置时可能的纠纷，部分银行机构强制要求抵押人在银行放款前交付贷款期限内的土地租金。如表4所示，有6笔的租金支付方式为一次支付多年租金，2笔为一年一付。这8笔贷款中有4笔贷款设定的抵押期限短于土地租金交付覆盖的期限，这种情况中获得的土地经营权的抵押效力较强，因为即使发生贷款违约，抵押权人有缓冲时间处置抵押品，所以可以将这种情况中的土地经营权视为物权化的债权。但是，也有2笔的抵押截止日期与土地租金覆盖的截止日期相同，另有2笔的抵押截止日期超过了租期，如果发生贷款违约，在债务人没有其他还款来源的情况下，对抵押品的处置很可能损害土地流出方的权益，因为下一期的土地租金未支付，土地经营权实际应该归属土地流出方。

表4　租赁土地的租金支付情况及抵押物的权利性质

第三，为了提高贷款额度和抵押效力，有两个新型农业经营主体将价值较高且标准化程度较高的地上物（如大棚等农业设施）一并抵押。由于承贷主体具有对大棚等地上附着物的所有权，并且地上附着物的标准化程度和价值也较高，一旦发生违约，抵押权人对抵押品进行处置相对更容易。

总体来看，北京市土地经营权抵押满足了农业经营主体的部分资金需求，其中单家独户的小农户承包土地面积较小，融资额度也较小；新型农业经营主体融资需求额度较高，通过将租赁获得的面积更大的土地经营权进行抵押，融资额度也更高（见表3）。

可以看出，北京市农地经营权抵押贷款探索注意到了抵押物的权利性质及其抵押效力问题，主要实行的是物权性抵押或者物权化的债权性抵押，这种方式有助于减少违约处置时可能发生的纠纷，提高银行放贷的意愿。

（二）利用农产品仓单与价值链“软信息”实现农产品价值链金融创新

农业价值链金融或供应链金融是解决农业中小企业和农户融资难题的有效形式（邵娴，2013；张庆亮，2014）。农业价值链金融可分为价值链内部融资和价值链外部融资，其中价值链内部融资是指农业价值链条上各参与者之间发生的赊销、租赁、预付订金等融资活动；农业价值链外部融资则指金融机构以价值链作为一个整体，对价值链上的参与者提供融资（张庆亮，2014）。农业价值链外部融资可以有效将外部金融资源和价值链内部治理机制相结合，缩小金融机构与价值链上单个主体之间的信息鸿沟，降低融资风险。北京市相关金融机构在农业价值链金融上进行了积极尝试，探索出了仓单质押融资和核心企业担保融资等模式。

1.依托北京农副产品交易平台推动仓单质押融资服务创新。北京农副产品交易所（以下简称北农所）作为北京市重要的专业性农副产品交易平台，专注于提供冻肉制品和板栗、腰果等干果的现货交易服务。农副产品现货交易需要大量资金，在仓储、采购和销售等环节，农业中小企业往往面临现金流不足的困难。为了帮助价值链上交易主体解决融资难题，北农所利用其深耕部分农副产品价值链的专业优势和交易平台的资源整合作用，引进资金会员为平台的交易会员提供融资服务。当前，北农所已经形成了以仓单质押为主的价值链融资服务模式。

北农所为其交易会员单位提供一揽子交易服务，包括信息集散、在线竞价和仓储等服务，其中仓储方面由北农所指定合作仓库，交易会员可以利用形成的仓单进行仓单质押融资。一般的仓单质押融资模式很简单，北农所交易会单位将自有的存货存入北农所指定仓库，然后向北农所申请生成质押物仓单，北农所资金会员单位（银行）对其提供贷款，质押期间存货可随时销售，销售资金用于还款。另一种模式中，如果买方交易会员单位在采购环节就有融资需求，则仍然可以通过仓单质押获得融资。如图3所示，北农所交易会员单位通过平台签订采购电子合同并交割货物，向北农所预付一定比例的交易保证金，货物存入北农所指定的仓库并生成仓单。买方交易会员单位如果资金不足，可将采购合同向北农所申请融资，用于支付合同尾款；同时将货物仓单质押，北农所资金会员单位（银行）向有资金需求的买方交易会员单位提供贷款，并代其向卖方交易会员支付货款；最后，买方交易会员向银行还款解押赎货。下文案例1提供了一个很好的例子。

图3　北农所仓单质押融资（采购环节）模式(www.xing528.com)

【案例1】

北农所仓单质押融资服务助买方交易会员解决采购难题

北农所平台买方交易会员a是一家农业企业，计划向卖方交易会员b（另一家农业企业）采购2017年产鲜板栗，但资金不足。为解决a的采购需求，北农所交易平台资金会员c出资，于2017年9月与b签订采购协议，采购金额为1000万元，代替a采购鲜板栗，板栗采购后货物存入北农所指定仓库，生成仓单；c与a签订服务协议及销售协议等相关合同，约定2个月后由a向c支付此笔货款，进行还款赎货。

2.核心企业担保助力农业价值链上中小融资主体融资。除了仓单质押融资之外，核心企业担保融资也是重要的价值链融资方式，不过这种模式的机制主要是运用了农产品价值链上核心企业与其他主体之间的“软信息”。核心企业具有相对健全的财务制度和符合金融机构贷款条件的抵质押品，经营绩效较好，还贷能力较强，银行等金融机构更愿意为这一类企业提供融资服务。但是整个农业产业链上其他中小企业、各类商贩和农户往往缺乏足够的抵质押品，财务制度不健全，和银行之间的信息不对称程度较高。银行惧于风险，对其提供融资服务的意愿不强。不过，这些中小企业、商贩或农户与核心企业存在密切的业务关系，核心企业对其合作伙伴比较了解。如果价值链上中小融资主体通过核心企业担保向银行融资，可以降低金融供需之间的信息不对称程度和银行的风险，从而扩大银行信贷供给，润滑整个价值链条。下文案例2论述了北京市大兴区华夏村镇银行在这方面的创新实践。

【案例2】

农业价值链核心企业担保融资模式——北京大兴华夏村镇银行的探索

大兴区榆垡镇一家肠衣生产企业为全国最大的肠衣生产厂家之一，其产品出口国外。该肠衣厂上游的供货商为其供应原材料，不过肠衣厂的供货商还需要从上游屠宰场等主体中收购原材料，所以肠衣厂的供货商通常需要大量收购资金。苦于缺少合格的抵质押品，这些供货商难以单独从银行等金融机构融资。该肠衣长作为肠衣生产链条上的核心企业，生产规模大，产品出口国外带来的经济效益较高、信用较好。为了保证原料供应，该肠衣厂与北京大兴华夏村镇银行合作，由北京大兴华夏村镇银行为这些供货商提供贷款，肠衣厂为各个收购商融资提供担保，银行对收购商进行直接的账户监管。每个商户单笔贷款不超过500万元，共贷款4000万元。该融资模式通过核心企业担保，实现了抵押品替代，解决了收购商的融资难题，反过来也进一步润滑了肠衣价值链。该产品在2015年获得了北京银监局的嘉奖。

二、北京农村金融服务组织创新：充分发挥本土小银行在地化的支农支小作用

农业经营主体的资金需求具有小而分散的特点，金融机构为农村提供金融服务的成本普遍较高；同时，农业经营的自然风险和市场风险较大，金融机构向农业经营主体提供融资服务的风险较高。所以，大型商业性银行支农支小的动力不足。与大型商业性银行相比，小银行体量小，在大额融资服务方面难以与大银行竞争，为了生存与发展，需要寻找大型银行遗漏或者忽视的市场空白。村镇银行本身规模小，与国有商业银行和股份制银行相比具有市场后入劣势，加上银监部门对其业务范围的监管（陆智强，2015），使得村镇银行的服务重心在“三农”。不过，作为本土银行，村镇银行小而灵活，贴近农村，决策链条短，具有支农支小的优势。

北京市农地经营权抵押贷款实践也充分发挥了中小银行的作用，尤其是发挥了村镇银行的作用。北京大兴华夏村镇银行是由华夏银行设立的第一家法人村镇银行，2010年12月正式对外营业。北京大兴华夏村镇银行作为地方本土银行，深耕于大兴农业和农村，致力于在银行业竞争中凸显与大中银行的差异化优势。第一，充分发挥村镇银行贴近农村、了解农村的优势，积极与村庄能人合作推广产品。第二，由于非常了解农村情况，在抵押品价值评估方面可充分依靠本行员工进行风控，不需要向大中型银行一样依靠第三方评估机构。第三，决策链条短，经营方式灵活，贷款程序简单。

2013年，北京大兴华夏村镇银行已经开始探索农地经营权抵押贷款；在2017年大兴区出台了农地经营权抵押贷款的具体实施办法之后，该行进一步开辟农地经营权抵押市场，成为北京市银行业开展农地经营权抵押贷款的主力军。如表5所示，从北京市2017年1月到2018年9月的农地经营权抵押贷款数据来看，所有金融机构累计提供贷款金额2273万元，共38笔，^[8]平均每笔贷款金额约60万元，其中单笔贷款在20万元以下的有25笔，占总笔数的比例为65.8%；单笔贷款金额在20万元至50万元之间的有6笔，剩下8笔的单笔贷款金额在100万元至300万元之间，总体起到了支农支小的作用。北京大兴华夏村镇银行支农支小的作用尤其明显，在农地经营权抵押贷款方面累计提供贷款31笔，占北京银行业机构农地经营权抵押贷款总笔数的81.6%，累计贷款金额949万元，平均每笔贷款金额约30.6万元，且大部分为农户贷款，为大兴的部分西瓜种植户解决了融资难题。下文案例3可以很好地说明北京大兴华夏村镇银行支农支小的作用。

表5　北京大兴华夏村镇银行在农地经营权抵押贷款方面支农支小作用（2017.01—2018.09）

【案例3】

北京大兴华夏村镇银行“短平快”的土地经营权抵押融资服务

北京大兴区是“中国西瓜之乡”，其中庞各庄等10个乡镇西瓜种植面积较广，西瓜种植成为当地农村居民的重要收入来源。每年三四月份是一年西瓜种植忙季的开端，在种植、管理、收获过程中，种植户需要投入较多的资金购买各类生产资料以及雇工，而上一年的销售收入在当年开销之后往往难以满足第二年的开支，所以金融机构提供及时的信贷服务很有必要。

2018年3月，北京大兴华夏村镇银行在大兴区庞各庄镇发放了第一批8笔农地经营权抵押贷款，在整个贷款过程中充分发挥了本土化小银行的优势：第一，发挥村庄能人的带头引导作用。北京大兴华夏村镇银行熟悉大兴农村经济和社会情况，通过发动村庄中的能人（农技推广员）对农户宣讲土地经营权抵押贷款政策及其意义，引导有需求且符合条件的农户利用土地经营权抵押融资，此举有效提升了农户对政策和产品的认知和接受程度，极大降低了交易成本。第二，开通绿色通道，提供“短平快”的服务。北京大兴华夏村镇银行作为独立法人，可以自主决定多数贷款事宜，为了及时为西瓜种植户提供贷款，北京大兴华夏村镇银行邀请农户代表和镇经管站、产权交易所相关领导进行座谈，现场制定授信方案，开辟绿色通道，于7个工作日内向8户瓜农发放了74万元农地土地经营权抵押贷款，及时解决了西瓜种植户的资金需求。这个过程中没有依靠第三方评估机构进行评估，大幅缩短了放贷流程。贷款户表示，这样的融资服务很符合其生产融资需求，并希望在下一年继续向银行融资。

三、北京市农村金融服务创新中存在的一些问题

北京市农村金融服务创新有不少亮点，但是由于农地经营权抵押融资等相关模式还处于初期探索阶段，实践探索中也存在一些困难和问题。

（一）政府政策的连续性及土地经营权抵押的商业可持续性问题

前文已经论述了政府在推动农地经营权抵押贷款融资中的重要作用，包括对相关机构的推动和协调，以及对融资主体进行担保费与利息全额补贴。当前处于土地经营权抵押融资市场培育阶段，土地经营权抵押融资完全依靠市场机制运行的商业可持续性还未能显现，金融机构比较担心试点期结束之后政策的连续性问题。如果在试点结束后没有政策缓冲期，政府的支持力度降低，融资主体和金融机构参与土地经营权抵押融资的积极性将会降低，相应的风险也可能难以处置。

（二）部分土地流转中一年一付的租金支付方式导致土地经营权的抵押效力不强

虽然在已经放款的土地经营权抵押贷款中仅有8笔的抵押标的是租赁土地获得的土地经营权，但其中仍有4笔的土地租金支付方式为一年一付或者租金支付覆盖的时间范围短于抵押期限。另外，到2017年年底，北京郊区土地流转总面积252.1万亩，通过租赁方式流转的达99.2万亩，占流转面积的39.3%，其中一年一付的租金支付方式很普遍。如果租金一年一付或租金覆盖的时间范围短于抵押期限，在租期结束时，抵押人实际上已经没有土地经营权了。如果不能按时还贷，对土地经营权的处置很可能损害承包经营权人的权益而引起纠纷。另外，土地经营权抵押价值不高，仅仅抵押土地经营权并不能够完全满足融资主体的融资需求。当前，除少数贷款中将标准化程度较高且价值较高的地上附着物一并抵押外，大多数贷款仅仅抵押土地经营权，抵押价值和贷款额度不高。

（三）新型农业经营主体不健全的财务制度严重影响了金融机构进行信用评估与授信

前文已提及该问题，大中型商业银行机构注重考察融资主体财务等方面的“硬信息”，但是新型农业经营主体财务制度并不健全，财务管理不规范，财务信息不透明，更不用说一般农户的情况。大中型商业银行决策链条长，服务重心远离农村，不擅长获取农业经营主体的相关“软信息”，从而影响了对农业经营主体的信用评估和授信。

（四）农业经营主体对土地经营权抵押贷款政策认知和接受度不高

当前农业经营主体对土地经营权抵押贷款认知和接受程度较低，原因主要有两点：第一，农业经营主体知识水平不高，且相关机构宣传力度不足。银行机构总体宣传力度不足；部分村干部不理解该政策，且觉得动员、组织农户签字等方面非常麻烦，也认为存在风险，无心协助推行该政策。第二，土地是农民最重要的资产，是安身立命之本，农民普遍认为一旦失去土地既会对家庭生活保障构成冲击，也会在乡村社会中失掉面子，所以对土地经营权抵押非常敏感，多数农户进行土地经营权抵押的意愿不强，尤其反对承租方进行土地经营权抵押。

四、结论及政策建议

农业融资主体缺乏抵质押品与大中型商业性金融机构不擅长对融资主体“软信息”的获取与利用是北京农业经营主体融资难的重要原因。北京市通过在农地经营权抵押贷款和农产品价值链金融方面实行产品创新和组织创新，促进了抵质押品机制的完善和利用“软信息”进行抵质押品替代机制创新。研究发现，政府在农地经营权抵押贷款中发挥了制度供给、组织协调和补贴等作用，在当前市场培育阶段有其合理性和必要性。农业和农村中存在待开发利用的资源和信息，包括农地和各类“软信息”，通过合理的制度创新，可以降低因缺乏抵押品导致的融资难度。推动农地经营权物权性抵押有助于增强抵押效力，提升金融机构信贷供给的意愿。另外，本土小银行在地化支农支小的作用很明显。

不过，北京市农村金融服务创新探索中也存在如前文所述的一些问题。基于北京市农村服务创新中的亮点和存在的问题，提出如下建议：

（一）进一步加强金融基础设施建设，润滑金融供应链

政府作为市场的监管者和服务者，在信贷市场培育初期应保持支持政策的连续性，推动银行、各类交易平台、担保公司和保险公司等机构参与金融供给，对融资主体也要加大支持力度。随着信贷市场的逐步完善，政府在后期应进一步加强金融基础设施建设和提供基础服务，在补贴等方面可适当退出，促进和提升信贷市场商业运行的可持续性。

（二）进一步促进农地经营权债权性抵押物权化，提升抵押品抵押效力

由于农地经营权本身价值不高，加之部分土地流转中租金一年一付，使得单位面积土地经营权抵押贷款的额度不高，抵押效力不强。为了提高抵押品的抵押效力和贷款额度，可以从两方面着手：第一，鼓励农业经营主体加强对土地的投资，提高地上附着物的价值和标准化程度，在抵押时可与土地经营权一并抵押；第二，进一步引导和规范融资主体转变租金支付方式，可以一次支付多年租金，且租金覆盖的时间范围应该长于贷款期限，为处置抵押品提供缓冲期，提升抵押品抵押效力。

（三）引导新型农业经营主体建立较为完善的财务管理制度，提升财务信息的规范度和完备度

为了促进金融机构对有资金需求的新型农业经营主体提供融资服务，政府应该引导新型农业经营主体建立较为完善的财务管理制度，促进新型农业经营主体提升其财务信息的规范度和透明度，降低金融供需之间的信息不对称程度。比如，可以在财会知识和财会规范方面加强对新型农业经营主体的培训，提升新型农业经营主体规范的财务管理意识和能力。

（四）鼓励金融组织创新，积极发展本土化中小银行并鼓励其提供在地化金融服务

本土小银行具有为小而散的客户提供在地化金融服务的优势和需求。推动金融机构进行组织创新，下沉服务重心，充分利用农业和农村中的“软信息”资源，探索建立和不断完善抵质押品替代机制。另外，充分发挥村庄能人在政策宣传和农村金融产品推广方面的带动和引领作用，提升农户和新型农业经营主体对农村金融政策和产品的认知度和理解度，降低金融机构提供农村金融产品和服务的交易成本。