京郊宅基地三权分置权益分配研究

一、绪论

（一）研究背景

1.中央深入推进宅基地“三权分置”制度改革。随着我国工业化、城镇化的深入推进，以及生产力的不断提高，农业现代化进程不断加快，农村产生了大量剩余劳动力，出现了农村人口向城镇转移的现象，农村宅基地出现了所有人和使用人分离的问题，还存在部分闲置问题，甚至有的地方出现了空心村，造成了农村土地资源的浪费。为加强农村宅基地管理改革，借鉴农村土地“两权分离”成功经验，中央对宅基地“三权分置”的相关政策研究和部署。2015年，中央提出针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的“三块地”改革试点要求，确定了北京市大兴区等33个试点地区开展相关改革试点工作。

2.对探索宅基地“三权分置”提出新要求。经过近三年的探索，2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有关要求，旨在通过探索闲置宅基地“三权分置”来突破宅基地管理制度改革的困局，促进农村土地节约集约利用、带动农村经济增长，增加农民经济收入。

3.乡村振兴战略对宅基地“三权分置”改革做出部署。2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》文件中，对宅基地“三权分置”改革做出部署：一是建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度；二是盘活农村存量建设用地。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地“三权分置”的有关要求。

4.北京城市总规对宅基地“三权分置”明确方向。《北京城市总体规划（2016年一2035年）》文件中，在城乡资源利用配置中提出：推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，探索建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，探索扩大集体经营性建设用地有序入市。深化集体产权制度改革，在农村土地确权登记颁证的基础上，积极探索农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的有效形式，促进集体经济组织向现代企业转型，实现规模化、集群化发展。规范农村住房建设标准，制定农村建房和升级改造规程，多措并举盘活闲置宅基地等农村闲置资产，依法保障农民和集体合法权益，鼓励农民带着资产融入城市。

（二）研究对象及内容

1.宅基地及“三权”的范畴。根据《土地管理法》第四条规定，按照土地利用总体规划，土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，就建设用地而言，又分为国有建设用地和集体建设用地。因此，宅基地是农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上建设房屋等主要用于生产生活居住使用的集体建设用地。

宅基地所有权：根据《土地管理法》第九条规定，宅基地属于农民集体所有。其指的是宅基地集体所有的社会主义土地公有制度。根据《物权法》第三十九条规定，所有权是“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益和处分的权利”。在所有权制度领域，宅基地属于农民集体所有，在物权法领域，农民集体则是集体土地所有权的权利主体，而集体土地所有权就包括对集体农用地、集体建设用地以及集体未利用土地的所有权。所以，集体建设用地的所有权主体是农民集体经济组织，由此可以推断出，宅基地的所有权主体为农民集体经济组织。农村土地的农民集体所有权，实际上是一种由所有农民集体经济组织成员行使的集体共同共有权。《物权法》第九十五条规定了共同共有，即共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权，这就包括占有、使用、收益和处分的全部职能。但是，《物权法》规定宅基地的管理与使用由《土地管理法》进行规范，由于我国的土地公有制度，宅基地的所有权只能是公有。而按照现行法律制度，宅基地等集体土地的集体所有权，需要经过国家征收等环节，才能进入土地市场进行流通。

宅基地资格权：宅基地的资格权，是与宅基地所有权、使用权相一体的权利。农民集体的土地所有权，实际上由每个具备农民集体经济组织成员的身份成员共同行使，由这种成员的身份关系，产生了所谓的宅基地使用权，这种因成员引发的身份权、所有权以及使用权，共同构成了宅基地的资格权。所有权是完整物权，本质上是一种财产价值，而用益物权是一种对他物进行利用的权利，是物的使用价值，因而，宅基地的资格权，是一种兼及财产与身份的双重权利。按照现行的土地法律制度，宅基地的所有权、使用权、资格权实际上是三权合一，不能分开的。

宅基地的使用权：宅基地使用权属于《物权法》用益物权的范畴。《物权法》第一百一十七条规定，用益物权是指“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。用益物权与所有权的区别是不能对他人物权进行最终处分，用益物权是他物权，是不完全所有权。《物权法》第一百五十二条规定了宅基地使用权的概念。宅基地使用权是指“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。这里有必要说明一下宅基地使用权人的概念。宅基地的所有权属于农民集体，而农民集体实际上是由农民集体经济组织的所有成员共同构成。《土地管理法》规定，宅基地的使用权人有明确的资格限制，即必须是农民集体经济组织的成员身份。因此，宅基地使用权人是独立的法律概念，有着特殊的身份资格要求。

2.课题研究内容。在宅基地“三权分置”改革实践中，平衡好集体、农户和流转受让人之间的权益是改革能落地的关键。同时，使宅基地的集体所有权、农户资格权、宅基地和农民房屋使用权得到具体的市场价值体现是“三权分置”的一种具体实现形式。由于宅基地“三权分置”改革处于试点阶段，课题将从“闲置宅基地和闲置农房”和“整村改造”两个侧重点出发：一是以案例分析为支撑来总结宅基地“三权分置”改革试点的主要做法和经验；二是对“闲置宅基地和闲置农房”的权益分配进行探讨。

二、当前宅基地“三权分置”改革的重点内容

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国15个地区开展宅基地制度改革试点，根据中央统一部署，宅基地制度改革主要围绕宅基地权益保障和取得、有偿使用、有偿退出和改革宅基地审批制度等四个方面展开。

（一）完善宅基地取得方式

试点地区坚持因地制宜、分类施策，采取多种方式，确保农户“住有所居”。对宅基地资源比较丰富的传统农区继续实行“一户一宅”制度：对人均耕地少，二、三产业比较发达的“城中村”“城郊村”，在农民自愿的基础上，探索实行“统规统建”“集中统建”“多户联建”等方式；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，探索集中建设农民公寓和农民住宅小区。从试点地区看，无论是占用新增建设用地还是利用存量建设用地，宅基地无偿取得的分配方式都难以为继，开始探索有偿取得的方式。浙江义乌等地对宅基地取得实行择位竞价，共收取有偿择位费30多亿元。

（二）建立宅基地有偿使用制度

宅基地使用混乱、未批先建、一户多宅、超标准盖房等问题是宅基地制度改革的最直接诱因。试点地区针对超标准占用宅基地、一户多宅以及非集体经济组织成员通过继承等方式实际占有和使用宅基地等情形，探索建立有偿使用制度。例如，江西余江等试点地区收取有偿使用费，浙江义乌则将违法侵占使用宅基地的问题，区分为严重违法和轻微违法等不同情形，严重违法的结合“三改一拆”专项行动予以拆除，轻微违法的则纳入有偿使用范围，收取一定费用。

（三）建立有偿退出和流转机制

从目前来看，试点地区开展农户宅基地有偿退出和流转机制方面的探索比较活跃，改革方式也比较灵活。如浙江义乌开展宅基地所有权、分配资格权和使用权“三权分置”试点，对已完成乡村建设及更新改造的村庄，允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让，并对转让后的宅基地颁证。

（四）完善宅基地管理制度

宅基地产权制度是基础，管理制度是准则。产权不完善与权能不充分，直接导致了宅基地管理制度跟不上形势变化的需要。从2008年党的十七届三中全会开始，中央就提出要严格宅基地管理，完善宅基地制度。目前，试点地区正开展通过简化审批流程、优化审批程序，下放宅基地审批权。比如，对使用存量建设用地的，审批权由县级政府下放至乡镇政府；对使用新增建设用地的，由县级政府审批。有些试点地区还探索乡村治理重心下沉，成立农民自治组织，协助开展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小组建立村民事务理事会，由村民事务理事会确定分配标准与分配办法。

三、外省市宅基地改革试点经验做法及启示

课题组选取义乌和余江两个宅基地“三权分置”改革试点的做法、经验进行深入剖析，为北京市宅基地改革提供参考和借鉴。

（一）义乌模式

1.构建完善制度体系。义乌市通过构建完善的制度体系，多途径将宅基地所有权、资格权、使用权的市场价值显化。义乌市农村宅基地制度改革的核心是“1+7+9”的制度体系，即：“一意见、七办法、九细则”，从宅基地的取得置换、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出、明晰产权及民主管理7个方面进行了制度创新。在坚持维护农村宅基地集体所有权、稳定宅基地资格权、完善宅基地使用权、保障农民基本居住权的基础上，最大限度促进宅基地价值增值，增加农民财产性收入。

2.试点取得的成效。

（1）实现土地节约利用改善城乡人居环境。据测算，改革试点以来，共实现节约土地5975亩，其中7个城乡新社区集聚建设项目比传统四层半改造模式节约土地约51%，比村庄现状用地节约36%。同时，城市品质得到有效提升，城市规划范围外的农村建成了美丽乡村。

（2）增加农民收入壮大集体经济。一方面允许宅基地使用权的有条件转让和抵押融资，进一步使农民宅基地使用权和房屋价值大大提升，增加了农民的财产性收入。改革前义乌农村居民收入25963元，其中人均财产净收入3063元；改革后义乌农村居民收入33393元，其中人均财产净收入预计超过4000元。另一方面，宅基地有偿选位费、有偿使用费、有偿调剂收益、“集地券”交易收益和奖补收入、宅基地转让所有权收益归村集体所有，通过宅基地所有权的体现，解决了村集体经济不足的问题，帮助15个村摘除了经济薄弱的帽子。

3.经验启示。

（1）加快制度创新提供政策保障。义乌市以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，改革宅基地分配制度从而控制宅基地总量，探索农民住房的多种实现形式，确保农民“户有所居”，完善宅基地权能结构，保障宅基地用益物权，建立了“规划管控、集约利用、兼顾公平与效率”的农村宅基地管理制度，并系统设计了农村宅基地制度改革试点“1+7+9”的制度体系。

（2）基准地价体系发挥土地经济效益。基准地价的建立，一方面让银行在办理宅基地抵押贷款时有了评估标准，盘活了农民资产，另一方面可为宅基地有偿使用、转让服务。编制宅基地基准地价，不仅可以完善我国的地价体系，也可为政府加强土地市场管理、实现土地资源合理配置，使有限的土地资源发挥最大的经济和社会效用创造条件。

（3）充分融入市场经济释放宅基地活力。义乌宅基地“三权分置”改革的模式充分利用了供求、价格、竞争和风险等市场机制的驱动功能，形成统一开放、竞争有序的农村宅基地市场体系，盘活土地资源，增加农民收入。义乌市在满足农民对宅基地各方面诉求的同时，开拓多种宅基地的使用用途，除了保证农民人均不少于15平方米的合法住宅，还可以出租、入股村集体经济项目、转让交易、有偿调剂等，通过宅基地有偿退出、有偿使用及集体经营性建设用地入市等，也显著增加了村集体和农民的收入。

（二）余江模式

1.构建完善制度体系。余江县在推动宅基地制度改革的过程中，在调研的基础上，结合实际，研究制定了一系列操作流程、规则，形成了“4阶段+15步骤”的工作流程，“4阶段”即先行探索、稳妥展开、全域覆盖、统筹推进；“15步骤”即强化基层组织、组建理事会、学习培训、宣传发动、调查摸底、制作影像、制定制度、有偿使用、退出流转、规划用地收回、分配宅基地、村庄环境整治、完善基础设施、村务公开、总结评估。这套操作流程让基层在实施中有参照的依据和标准，能更好更稳妥地推动宅基地制度改革。

2.试点取得的成效。通过“政府+村民事务理事会”，低成本推动宅基地制度改革。余江通过政府“自上而下”构建符合实际、切实可行的制度政策以及群众“自下而上”发挥村民事务理事会作用，以较低的改革成本推动了全市宅基地制度改革取得阶段性成果，截至2018年5月，全市816个自然村（占79%）全部完成改革验收，无偿退出宅基地24015宗3190亩，村集体收取有偿使用费7391户1107万元，流转宅基地89宗24亩，新建农房择位竞价136宗22.3亩，集体支付退出补助款1448万元。余江在改革的过程中探索村民事务理事会自我管理模式，激发村民内生动力，有效破解群众工作难的困境。

3.经验启示。(www.xing528.com)

（1）完善的制度体系推动工作有效施行。余江县在宅基地制度改革过程中，宅改办出台了一系列的制度，包括《余江县农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》规范了宅基地有效利用；《余江县农村集体经济组织成员资格认定办法》为界定宅基地资格权提供了依据；《余江县农村宅基地增值收益分配指导意见》明确了涉及各方的宅基地权益等。通过构建一整套完善的制度体系，减少了政府与村民之间的摩擦，有效地保证工作有序施行。

（2）村民的自我管理节约改革成本。在余江县宅基地制度改革试点过程中，围绕改革的总体目标，各个自然村的面积标准、有偿标准等都是村民事务理事会结合本村实际情况拟定的，对于执行过程起到了很大的推动作用，同时在很大程度上节约了改革的成本。

四、京郊闲置宅基地和闲置农房“三权分置”权益分配

随着新型城镇化的推进，北京市远郊区人口流出村庄进城务工经商或在城镇安家置业的情况成为普遍现状，山区地区人口逐渐稀少、闲置农宅较多，“空心村”现象越发突出。闲置农宅的低效率使用使得农村财产性收益无法提升，城乡居民财富差距愈拉愈大。

2018年5月，北京市委市政府发布《关于实施乡村振兴战略的措施》，提出盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。由此可见，如何盘活闲置农宅，唤醒这块沉睡的资产，进而增加农民财产性收入，完善农民土地有效利用、激活农村经济是北京市农村改革中的一个重要问题。目前，北京市在闲置农宅的开发利用方面进行了初步探索，尚需进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府的作用。

（一）京郊农宅现状

1.一户多宅与新宅难批并存。目前，农村宅基地实行福利性分配和无偿占用，在管理中重批轻管，只注重宅基地的审批，缺少批准后的监督和约束制度，特别是没有及时督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，导致大量农户占新不腾旧。加之分户、因灾搬迁、改建、新农村建设等多方面原因，造成广大农村地区“一户多宅”现象普遍，此外由于老宅基地闲置没有及时回收利用，新的建房需求无法得到满足，以至于土地闲置和需求旺盛的矛盾也日益尖锐。

2.人员外迁与放而不弃并存。北京市郊区县农村中相当数量的年轻人进城务工，但从目前来看这种迁移尚未构成永久性迁移流动，许多进城务工者，不能也不愿意放弃宅基地为其带来的生活保障，造成了相当数量宅基地的闲置。另有一些先富起来的市郊居民进城购房，使得宅基地处于闲置状态，这些在市区购房的居民留在农村的宅基地由于受现行法律、法规的限制，不能进行转让，村集体组织也难以收回。随着城市化的进一步加快，在当前宅基地退出机制缺失的状态下，宅基地的闲置比例还将进一步上升。

3.法规禁止与私下流通并存。北京市农村法治研究会在《北京市农村宅基地及农民住宅条例》的法规预案研究报告中称，我国明确禁止向城镇居民出售农村宅基地，但私下交易现象屡禁不止。据原国土资源部统计，在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场，流转的宅基地占比在10%至40%之间。据调查，北京市郊区农村宅基地变相流转，主要集中为买卖、租赁两种方式，其中以租赁最为活跃。

（二）主要利用模式

1.房山黄山店模式。房山区通过“村委会+企业”模式，多方努力开发利用闲置宅基地。房山区周口店镇黄山店村村集体有偿将闲置农宅回收为集体资产，拥有所有权，由集体与企业合作，开发、运营、管理均有企业负责。

（1）资源优势。黄山店村位于北京市房山区中部，处于浅山区，距离北京市区50公里，全村地域面积20.2平方公里，共有565户、1500余人。村内拥有丰富的自然资源，包括明清时期京西燕南八景之一的“红螺三险”、鬼斧神工自然天成的“白龙山奇石林”、漫山红叶层林尽染的“坡峰岭”和明代道观遗址“龙天观”等人文景观和自然生态环境。近年来，黄山店村通过产业转型、生态旅游等发展举措，在沟域经济发展和新农村建设中取得了不小的成绩。

（2）运作模式。黄山店村开发利用闲置农宅的方式主要有：一是农宅统一回收为集体资产。“7·21”特大自然灾害之后，村集体借助房山区对自然灾害易发点民居搬迁的契机，异地选址重建新村，村民整村搬迁上楼。有偿将340余处农宅院落（其中包括5套古宅院落）回收为集体资产。新建成的住宅，农民以每人40平方米、每平方米400—800元的村集体补贴价格购买。村集体对原农宅进行集中改造、管理和运营，并给每名配合搬迁的村民1份产业股，让村民享受集体资产的收益分成。二是政府助力村集体改造升级农宅。村集体考虑到未来人口自然增长情况，共建设新住宅800余套，满足全村人口的搬迁需求。为了适应市场的需求，对原农宅开发利用时需要对其进行现代化改造，每套改造成本约为40万元。房山区农委为了支持该村产业发展，2014年开始将其确定为房山区农宅开发利用试点，连续两年共投入800万元，支持其进行农宅改造和村内的基础设施建设。截至2016年11月，共改造完成30个院落，在建十余个院落。三是引入社会资本进行市场运营。农宅改造后，黄山店村集体独自管理运营一段时间，市场没有打开。随后，引进远方网合作，由远方网对改造完成的农宅进行统一运营和管理，市场宣传、工作人员招聘使用和工资支付，均按照市场化方式进行，村集体与远方网以5∶5的比例进行收益分成，并约定村集体保底享受所有开发利用院落每年100天收益的五成，市场化运作之后，院落住宿价格由原来的1000元/晚，提升到2600元/晚，入住率也大幅提升，旺季需提前3周预定。四是拓展新兴业态，壮大集体经济。经过村内领导班子的研究决定，民宿小院的打造告一段落，计划引入新的业态。目前引入的新业态有：中医养生馆、人民公社大食堂、咖啡屋、针灸大师、商业食品街等。这些新业态的引进不光是资金的考量，对于引进的人群需要严格把关，需要能够形成带动效应，比如引入中医大师其自身的带动性如何，能不能形成核心动力都是考量要素。将旅游跟民宿的市场带动起来，让游人来了后有玩、有乐、有吃的同时，从而壮大集体经济。

（3）取得效果。黄山店村闲置农宅利用效果：一是村集体收入大幅增加。农宅改造利用为村集体经济组织带来了可观的收益。据不完全统计，2016年“十一”期间，黄山店村打造的三大品牌，云上石屋销售65间，接待248人，盈利9.4万元；桃叶谷销售27间，接待268人，盈利8万元；姥姥家销售1间，接待55人，盈利7000元。蛰伏在宅基地上的农宅，千百年来作为农民挡风遮雨的居所。如今，农宅迎来作为农民财产的另一个使命，将这份财产转化成实实在在的收益，黄山店村走出了坚实的一步。二是村民实现就近就业并获得工资性和分红收入。在黄山店村，村集体通过打造坡峰岭景区、云上石屋、桃叶谷和姥姥家餐饮住宿品牌，为村民提供了200余个就业岗位，实现村民的就近就业，并获得2000—4000元不等的月工资。另外，村集体经济通过资产运营的收益也会给村民进行分红。三是产业发展前景乐观。随着村内乡村旅游产业的蓬勃发展，配套的酒店用品需求也随之增加。为了保证品牌的服务质量，黄山店村内住宿服务的用品都是手工打造的。未来村集体将顺势成立相应的产品生产企业，产品涵盖千层底的拖鞋、手工皂、各种手工工艺品摆件等。此外，已经有社会资本想要租赁农宅投资开办咖啡馆、休闲吧等，黄山店村利用农宅发展乡村休闲旅游产业的前景十分乐观。

（4）经验启示。从黄山店村宅基地开发利用的经验中，可以得出五点启示：一是村集体有力的组织保障。首先是建立完善的组织保障体系。黄山店村成立了村股份经济合作社，并在合作社之下成立了旅游管理公司和开发公司两个经营实体，村书记当选为合作社社长。这种组织管理模式，在黄山店村统一回收闲置农宅方面发挥了巨大作用，为闲置农提供了组织保障和强力的资金支持，同时，还充分调动了农民参与的积极性。其次是建立合理的利益保障机制。村集体在与社会资本合作开发运营过程中，充分考虑村集体和村民的权益保护，制定了合理的利益保障机制。二是统筹资源，配套产业发展。闲置农宅如何贴合市场需求，保证持续收益是一项重要课题，只有深度挖掘资源条件，让游客来了有得看、有得玩，饿了有得吃，累了有地休息，才能对游客形成持续的吸引力。黄山店村统筹各项资源，实行配套发展。现已开发了坡峰岭红叶、快活林戏水、醉石林观景、观光采摘、农事体验等自然和农业资源，同时，还将继续开发奇石山景区、打造特色餐饮，以别有特色的田园高端民宿为配套，形成可持续的吸引力，保证农宅开发利用的现实可能性。三是抓准产业转型时机，关注产业链的延伸。随着资源型农村地区资源枯竭、经济结构单一、农业产业模式落后等问题的凸显，抓准产业转型时机、确立高附加值主导产业、延伸产业链是实现农村发展的重要课题、黄山店村现在已开始规划拖鞋、牙刷等民宿配套产品供应的产业链打造，实现了农村发展的先行先试，为农村发展带来了新的生机。四是渐进推进改造工作，密切关注市场反应。逐步分阶段推进闲置农宅改造工作，既能给市场充分反馈的时间，又能为后续改造工作留出调整空间，促使推出一批就成功一批。黄山店村的闲置农宅改造工作，没有采取全面铺开的模式，而是分阶段分批改造，首批推出10处农宅，在总结这批农宅经营状况的基础上，陆续改造20处农宅，并设计出两种不同风格，试探市场偏好，为后续的农宅开发利用累积经验。五是注重品牌的打造，提高各方文化认同感。闲置农宅的利用要注意品牌的打造，避免同质化现象，吸引力不足问题的出现。黄山店村采取高端民宿品牌和景点品牌结合打造的方式，注重住宿和景点观赏同民俗风情、特色餐饮、农业生产活动的结合发展，现已形成了云上石屋高端民宿品牌、坡峰岭红叶节品牌、中国最美休闲乡村品牌等，结合特色餐饮和农业生产场景还原，对游客形成了强烈的吸引力和文化认同感。

2.怀柔田仙峪模式。怀柔区田仙峪村通过“农户+合作社+企业”的经营模式，积极推进盘活农村闲置房屋，发展休闲养老社区、乡村旅游试点。

（1）资源禀赋。田仙峪村位于北京市怀柔区渤海镇东北部，村域面积9.5平方公里，属于怀柔浅山区。村庄坐落于箭扣长城脚下，东侧3公里是慕田峪长城景区；怀沙河从村中流过，龙潭泉和珍珠泉水为该村水产养殖业提供了天然优势，田仙峪村是北京最早、规模最大的虹鳟鱼养殖基地。该村有山场4400亩，主要种植板栗、核桃等果品，种植面积3400亩。村内现有农户297户，680余人，其中，乡村旅游专业户31户，虹鳟鱼养殖专业户19户。当前有农宅240处，因外出务工等形成长期整院落闲置农宅35处，平均每套闲置院落在200平方米左右。

（2）运作模式。怀柔区田仙峪村通过政策集成盘活闲置农宅，发展乡村休闲养老社区。在政策方面，集成了市发改委、市农委、市民政局的相关政策，为村庄煤改电、农宅节能保温改造、医疗卫生、基础设施提升、养老设施运营等提供资金支持。2014年8月，田仙峪村成立“田仙峪休闲养老农宅专业合作社”，35处闲置农宅所有人与农宅专业合作社签订房屋租赁合同，将闲置农宅的使用权流转到农宅专业合作社，租期20年；田仙峪村将村集体的房屋、土地的承包权和使用权等进行股份制改造，成立“田仙峪村社区股份合作社”；此外，在政府部门的牵头下，引进国奥（北京）文化产业投资有限公司，引入资本和固定资产。农宅专业合作社、村集体和公司三方按照一定的股权比例成立股份合作社，并由国奥公司负责养老社区的建设和运营。

（3）取得成效。田仙峪村试点取得的成效：一是利用优势资源，既盘活了闲置宅基地，又带动了区域产业发展。目前村庄已经改造完成3个样板院落。并依靠优美的环境和坚果种植、虹鳟鱼养殖等特色产业带动了养老产业和旅游业的发展。二是保障了农民的权益，提高了农民的收入水平。农民将来的收入主要包括房屋租金和经营收益分红。村民按照每间房屋5000元/年、租期20年的价格获得一次性租金，由合作公司承担。此外还有经营收益分红，其中国奥公司获得经营收益的90%，合作社和村集体获得收益的10%，并对其进行二次分配，其中10%分配给农宅专业合作社社员，另外90%为村集体公益服务经费和分配给全体村民的资金。

（4）经验启示。从田仙峪村试点改革的经验中，可以得出三点启示：一是采用企业运作模式，多主体通力合作。采用企业运作的模式对闲置宅基地进行管理、经营，真正实现与市场的对接，保证经营效益。在盘活利用村庄闲置宅基地过程中，村集体、政府部门和企业应进行通力合作：村集体负责村民和企业之间的承接工作，集中村庄资源，代表村民实现和企业的对接；相关政府部门应该切实做好土地确权发证工作，从政策和资金上提供支持，并负责配套完善基础建设；企业应发挥其专业性，负责盘活利用后的闲置宅基地充分发挥其资产增值功能，在此过程中应严格遵守相关法律政策规定。二是合理集中村集体资源，保障农民权益。可以通过股份制改造、租赁的形式集中村中资源，成立专业合作社负责资源转租、收益分配等工作。须保证宅基地归集体所有，宅基地地上物归农户所有，建立合理的、可持续增收的利益分配机制。三是发挥资源优势，依托合适产业。山区农村的资源优势大多在于优美的环境、古朴的院落建筑、淳朴的民风民俗以及一些旅游资源。闲置宅基地的盘活利用应充分利用这些资源优势，实现组合优化提升，推向市场。闲置宅基地的盘活利用可以依托的产业主要有民俗旅游、旅游服务、养老产业等，应结合村庄的资源优势、区位条件，选择合适的依托产业。

五、对京郊宅基地改革的政策建议

（一）完善组织领导机制体制

2018年的中央一号文件指出，要盘活农村宅基地与农村房屋的使用权，通过农村闲置宅基地与闲置农房的多元化利用为乡村振兴战略助力。2018年3月26日，北京市农委等七部门也联合制定了《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》，有了纲领性指导意见后，还需要配套性的细则文件。通过健全完善领导管理机制，制定具体实施办法，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，加快质量变革、效率变革、动力变革，推动农村宅基地管理工作取得实效。

（二）加大干部群众培训力度

在盘活农村宅基地与农村房屋的过程中，一方面，政府相关部门负责人员尤其是基层干部对政策制度的了解不充分，执行中易造成偏离政策的情况，应加强对基层干部的培训，不定期开展专项讲座等，提高干部的专业素质；另一方面，当前农户对政策法规并不十分了解，应从宣传资料发放、张贴宣传物料等多方面着手提高农户的认知水平，同时利用新时代农民讲习所，通过对广大农民群众的政策宣讲、技术培训和文明教育，促进宅基地的盘活。

（三）建立规范农宅流通市场

目前，北京市农村集体建设用地流转还未形成有效的管理运作，宅基地隐形交易市场已有相当规模。建立起农村集体建设用地的自由流转市场的需求逐渐凸显，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”，使要素市场平等化，宅基地使用权才能真正流转。应加速规范对宅基地使用权自由转让、抵押和出租等方面的政策措施。

（四）建立自愿有偿退出机制

随着城镇化的推进，每年有大量农村居民变成城市居民，还有大量农民在城镇买房。应深入探索农民宅基地退出机制，不再局限于村集体统一回收利用的模式，创新探索农户自我发展的新模式。因为统筹发展会存有农户对价格不认同的情况，不利于宅基地退出市场的形成，也不利于农民获得资金在其他区域的发展安置。近年来全国不少地区都在探索农民宅基地有偿自愿退出，效果不错。

（五）建立宅基地民主管理制度

健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作，通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。

课题负责人：曹四发

课题主持人：季虹

课题组成员：刘先锋、赵雪婷、赵术帆、胡梦源、苑云、钱宁、罗玲、崔燃燃、赵隆飞、斯达威

执笔人：赵术帆、钱宁、苑云