北京推进承包地三权分置制度完善研究

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号），正式提出将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，指出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。为此，我们利用农经统计数据和调研资料对北京市承包地确权、流转的现状和问题进行了分析研究，为稳定北京市的承包关系，完善“三权分置”制度提供借鉴。

一、北京市承包地确权情况

在北京市土地确权实践中，各区依据北京市委、市政府《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》（京发〔2004〕17号），结合自身实际情况创造性地采取了“确权确地”“确权确利”“确权确股”三种模式。确权确地就是在按集体经济组织成员人口落实农户土地承包经营权的基础上，把集体可承包的土地分包到各户，确定各户所承包土地的具体地块，实行“人头对地头”，由农户直接自主经营。确权确利就是在按集体经济组织成员人口落实农户土地承包经营权的基础上，经过村集体经济组织成员民主决议，农户把应承包的土地份额流转给集体经济组织，集体经济组织将承包土地收益按年度分配给享有土地承包经营权的农户。确权确股就是在按集体经济组织成员人口落实农户土地承包经营权的基础上，经过集体经济组织成员代表会议讨论，将农户土地承包经营权转变为股权，农户依据土地股份参与集体土地收益或者全部资产经营收益的分配。确权确利和确权确股主要出现在二、三产业发达，农民收入水平较高的村庄。这些地区在大城市的辐射带动下，农村经济发展较为迅速，农民收入渠道较为宽广，因此对土地的依赖程度相对较低。以海淀区为例，因为城市化进程快，依法享有承包权的农户普遍在二、三产业就业，不直接从事农业生产，人均土地面积也较少，因此采取了确权确利和确权确股的形式保障了农户的土地承包权益。

在确权确利和确权确股两种形式中，村集体经济组织依法将承包权确定给本集体经济组织农户，通过签订确权确利合同和土地承包经营权折股量化等，在农用地和农户之间依法建立土地承包对应关系。对这些享有土地承包资格，但没有直接耕种土地的农户或农民发放“确利收益”或“股金”。这种做法维护了农户享有的土地承包资格权利和由此产生的收益权。在实践中，无论是确权确利还是确权确股，都要经过村集体经济组织成员民主决议，充分尊重农民的意愿。

2014年中央一号文件规定，“充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地”，肯定了北京的做法。2015年中央一号文件规定，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”，虽然收紧了政策的适用范围，仍然认可“确权确股不确地”的方式。

据统计，截至2017年年底，北京市农村土地确权面积428.5万亩，其中确地257.6万亩，占60.1%；确利127.1万亩，占29.7%；确股43.8万亩，占10.2%。目前，北京市正在开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，截至2018年年底，全市10个涉农区的124个乡镇开展了农村承包地确权登记颁证工作，除发证外，前期工作已经完成有2540个村，共涉及确权地块85.85万块，确权承包地面积277.35万亩；涉及承包农户61万户，承包方家庭成员211.13万人。

二、北京市承包地流转情况

（一）土地流转总体情况

据统计，北京市农村确权土地流转总面积共计290.9万亩，占确权总面积的67.9%。其中：由确权确地农户转出120万亩，占到确权确地总面积的46.6%，占全市土地流转总面积的41.3%；确权确利（股）流转后由村集体直接经营或转出的有170.9万亩，占全市土地流转总面积的58.7%。从土地流向上看，在本镇、村集体经济组织内部流转182.6万亩，占流转总面积的62.8%；租赁给外部企业和个人经营的108.3万亩，占流转总面积的37.2%。从区域分布来看，3个城市功能拓展区、5个城市发展新区和5个生态涵养发展区的土地流转比重分别为95.2%、79.8%和43.6%，其中，流转比重最高的是朝阳区为100%，最低的是怀柔区为27.4%。

（二）流转土地的经营规模情况

全市已流转土地中，单体经营规模在50亩以上的土地总面积为205.8万亩，占流转总面积的70.7%，占确权总面积的48%；经营主体7011个，平均经营规模293.5亩。具体是：50—100亩的经营主体2787个，总面积20.5万亩，平均经营规模73.6亩；100—200亩的经营主体1917个，总面积27.6万亩，平均经营规模143.8亩；200—500亩的经营主体1389个，总面积45.2万亩，平均经营规模325.4亩；500—1000亩的经营主体580个，总面积39.7万亩，平均经营规模684.7亩；1000亩以上的经营主体338个，总面积72.8亩，平均经营规模2154.5亩。

（三）流转土地的产业结构情况

在已流转土地中，用于种植粮食的40.2万亩、蔬菜20.3万亩（设施农业16.5万亩），共占流转总面积的20.8%；平原造林81.7万亩“，一绿”“二绿”及其他绿化用地21.3万亩，共占流转总面积的35.4%；果园及散生果树用地33.9万亩，占流转总面积的11.7%；花卉、农业观光园区等其他用地87.3万亩，占流转总面积的30%；养殖业用地6.2万亩，占流转总面积的2.1%。

三、北京市承包地确权流转中存在的问题

（一）土地确权方面存在的问题

1.实测面积与二轮承包证书面积不一致。在2004年确权时，土地大多采用人工徒手丈量，方式相对简单，导致土地的实际边界划分相对模糊。而在本次确权登记颁证过程中，采用了卫星遥感影像图图解法与实测法相结合的办法，其测绘结果与二轮土地承包证书的土地在面积、边界等方面存在差异，主要体现在实测面积往往大于合同记载的承包面积。针对实测面积与二轮承包证书面积不相符的情况，在本次调研中发现，各地主要存在两种做法：一是采用实测面积进行确权颁证；二是仍然采用二轮承包时的合同面积进行确权颁证。

（1）从农民角度出发，包括粮食直补在内的国家补贴，以及未来可能发生的土地征占补偿款等都是依据原承包合同面积进行分配，而从大部分实测面积大于原承包合同面积的现实来看，这种做法在一定程度上损害了农民的权益。

（2）从地区整体规划看，同一部门内存在着实测和原承包合同两种数据，可能导致在未来的行政管理、行政执法等工作中出现种种矛盾。从长远考虑，此次确权登记颁证工作所获得的成果和目的并不仅仅局限于二轮承包到期，而是为开展下一轮土地承包、土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据、打下基础，不同部门间数据的不共通，或者说政府层面与村级数据不统一，对于未来相关政策实施等存在着一定的影响。

2.暂不确权与中央要求存在差距。目前北京市暂不确权农地面积占30%以上，开展确权登记颁证工作的各个区均存在暂不确权土地。主要考虑到确权登记颁证工作程序复杂、投入较大，对此类土地进行确权登记颁证后，如果近期进行开发建设则还要做变更登记，实际意义不大。但是，对上述地区，应当严格界定暂不进行确权登记颁证的土地范围，且在开发建设前，必须按照原有土地确权关系，依法保障农户确权土地收益。同时也应明确暂不确权和永不确权的土地范围，充分保障该地区农民的基本权利。

尽管根据北京实际，暂不确权有一定的合理性，但从中央政策精神出发，暂不确权属于权宜之计，“暂不”不等于“永不”。因此，无论是在政策制定上，还是实际操作上都面临着选择与博弈，可能存在风险。目前的暂时性做法在一定程度上缓解了各区在处理土地问题上的困境，但若暂不确权的土地成为常态，会为将来埋下隐患。

3.确权确利、确权确股与确权确地存在差距。根据现有数据，北京市采用确利、确股方式的确权土地面积大约占40.9%。在法律关系上，这两种确权形式属于同一类，在实际操作中，确利、确股的区别仅在于向本集体经济组织成员分配利益的方式上的差异。按照中央和北京的文件规定，确权、确股的方式都有一定的政策合法性，但不可忽视的是，确权确利、确股较之确权确地，在确权过程中存在着先后次序，确地方式应当优于确利、确股，且确利、确股较确地存在一定问题。

“三权分置”土地确权方式的核心在于稳定，即稳定农户的权益。确权确地是将土地直接发包给农户，在法律层面稳定了农民的承包权益；且党的十九大报告进一步指出，第二轮土地承包到期后再延长三十年。由此农户会对未来的土地利用方式和权利实现方式有更多选择的愿望。确利、确股通过股权、利益分配的方式将土地的收益转化为农民收益，虚化了土地的承包边界，但是这一做法存在不确定性，其关键在于是否能够稳定农户的权益，以及满足农户选择土地权利方式的愿望。目前海淀区为适应不断变化的人口变动，采用五年一调整的方式。尽管在一定程度上体现了公平原则，但其实际上并没有稳定农民在土地上的权益，即每五年农民的权益就会出现变动，这与中央要求存在差距。因此，从“三权”分置的政策目标出发，确权确股的前提是不能确权确地，应是一个次位方案，与确权确地不是并列关系。

（二）土地流转过程中的问题

1.价格过高限制土地流转。从承包农户角度出发，承包农户必然希望流转价格越高越好，期望获得更高的流转收益。从经营者角度出发，希望以较低价位流转土地，而在同一块土地上从事农业种植的收益相对固定，流转价格加上种植成本、人工成本等，每块土地的基本成本投入的增加就会压缩经营权人收益的空间，从而损害土地流转的活跃程度，特别是市场化土地流转的活跃程度。从政府角度出发，希望能够保障农民在土地上的财产权益和经营权人的使用权益，因此对于土地流转价格设置指导价格，即流转最低价。即使是没有直接设定流转指导价的区域，政府也会参考其他区域，抑或是平原造林项目的流转价格对于流转土地的最低价格给予一定限定。

目前北京市的土地流转价格相较于农业产业收益，经营权人从事农业生产的利润空间十分有限，因此市场化流转并不发达。大规模的流转面积来源于平原造林项目这一非市场化的流转形式。但由于此项目出于公益性目的而非通过经营权获得收益，且涉及区域广、面积大，其较高的流转价格直接影响了正常的市场化流转，导致市场化的土地流转价格升高、难度加大。同时，也存在个别区将土地流转作为精准扶贫手段产生的半市场化流转。以延庆区四海镇为例，当地政府通过打造四季花海沟经济域景观、支持合作社等方式，将土地流转作为提高农民收入的主要方式。土地流转的资金及经营主体补贴全部由政府财政或相关补贴资金支付。这一脱离了市场的土地流转形式在特定地区创新了土地的经营管理方式，带动了地区农民的增收，但是否具有可复制性，以及是否符合搞活经营权的政策目标，值得深入研究。

2.经营权人的需求限定土地流转。从流转土地概念上看，经营权人更加期待通过规模化种植来获得收益。从自然环境看，北京周边土地地形丰富，大体上可以分为山区和平原两种。对于门头沟、延庆、密云为代表的山区，从实现规模经营这一土地流转的制度目标而言，在自然条件上存在着一定的限制作用。远山区土地大多采用确权确地的承包方式，土地零散，经营权人流转土地的谈判成本较高；山区土地的地形特征，不便于机械化作业；远离城区消费者，发展休闲农业等提高农业溢出效应的作用有限；山区环境导致的土地可能出现的缺水、渗漏、交通不便等自然条件限制了土地流转的活跃性。

相较于山区土地，平原地区的自然环境更符合经营权人流转土地的期望。但是根据调研数据，北京山区土地流转均价为927.03元/亩，平原地区为2079.42元/亩。平原地区较高的流转价格以及现有的规模化耕种基础，使得流转的收益空间更多在于品牌、规模与市场运行方式，经营权人获得收益相对有限，在一定程度上导致了非农倾向。因此，最终影响平原地区土地流转的是受让方与流出方对于土地非生产性收益期待导致的矛盾。而这一利益期待已经超过了现行流转方式的可能受益，也是目前限制平原地区土地流转的核心矛盾。

此外，伴随着土地流转，社会环境成本也在一定程度上影响着平原地区的土地流转。例如北京艾食种植合作社为非京籍理事长，在房山区流转土地开展农业生产。合作社雇佣的社员大多为临近地区的河北籍农民，因此伴随着合作社发展，与当地农民的矛盾不断升级。合作社在土地流转、经营上导致的种种不确定的风险，致使合作社在社区融合和维护社会环境稳定上的成本投入也不断升高。此外，北京市相关部门在农民权益、生态保护、精准扶贫等方面的积极实践与探索，使经营权人除去社区融合成本，都主动或被动地承担其流转土地后的生态保护、区域内农民利益保障等社会责任。尽管政府对于承担公益目标的经营权人给予一定的激励，但社会环境成本的投入仍不断压缩着土地经营收益。

总体而言，由于经营权人流转土地从事农业生产的需求与意愿相对较低，但意图通过土地的非农化利用来获得收益又面临着法律政策的约束，所以北京市土地流转积极性受限。

3.承包权人区域特性影响土地流转。以门头沟、延庆为代表的远郊区，农民流转意愿相对旺盛。相较于其他区，由于更多地采用了确权确地的方式，土地流转自主权更多地掌握在农民自己手中；且延庆和门头沟从事纯农业和以农业为主业的农民比例较高，分别占本地区74.7%、68.1%；同时家庭年收入在3万元以下的分别占本地区的76.5%、75%，收入水平远低于其他区。加之近些年来，退耕还林等生态保护政策的红利消失，两地区农民希望将土地流转，获得租金收益的愿望较高。农村老龄化问题导致缺乏劳动力也成为农民更希望将土地流转出去的原因。与之相反，在海淀区等近郊，农户的流转愿望相对较低。原因可能在于两地区农民的收入相对较高，土地种植收益、流转收益占总收入比重较低。加之人均土地持有量较低，土地流转的租金收入也相对有限。综上所述，对近郊农民而言，目前土地租金对于其收入影响有限，但考虑到未来本地区城市化进程不断加快，土地非农利用带来可能的巨额收入，担心土地流转可能产生的与经营权人的纠纷对其未来预期收益的影响，从而导致农民不希望流转土地。但在平原地区，较多采用确权确利和确权确股方式，土地实际经营权已流转给土地股份合作社等经营主体，农民的土地流转意愿对于实际的土地流转的影响微乎其微，土地是否流转，向谁流转，采用何种流转方式，以及如何确定流转价格，往往是由集体决定，而不取决于农民意愿。

总体来看，农民收入相对较高的区，农民流转意愿较低；农业收入占总收入比重较高的农户，流转意愿较强。

（三）“三权分置”实现方式上存在的问题(www.xing528.com)

对于京郊农业而言，其都市农业的发展方向与传统意义上通过适度规模耕作以实现经营收益的方式有所不同，但在“三权分置”的实现方式上，不同的模式最终所反映出的核心是一致的，即如何平衡在农地流转中集体经济组织、承包农户和经营者之间的关系，实现农业的可持续发展。在这方面，北京市有很多探索和创新，具有借鉴意义。

1.土地流转关系有所创新，但承包农户的流转意愿不能充分体现。京郊农村大部分拥有规模庞大的集体资产，其中很大一部分是土地。该部分土地多以确利、确股形式进行确权。按照各区农委和经管部门的理解，确权确利和确权确股，意味着农民的承包土地已经入股到集体统一经营或者委托其他经营权人经营，与确权确地再流转后再入股到集体、合作社和农业企业的最终后果没有区别，因此，确权确利和确权确股已经实现了土地流转，体现了“三权分置”的政策内涵。北京市将确利、确股土地记入了流转面积，占已流转总面积的67.9%。事实上，确权确利和确权确股中的“确权”，不是确定农户的土地承包权，而是确定集体经济组织的成员身份，以及缘于该成员身份参与土地经营收益分配的权利。相比于确地的方式，确利确股对于土地向经营权人流转具有一定的优势，因为经营权人降低了为取得连片土地而需要面对单个农户的谈判成本。因而，北京市在确权方式上的创新对于农业规模经营者是具有吸引力的。在这两种形式下，经营权人一般先将租金支付给村集体经济组织，再由村集体经济组织向确利、确股农户进行分配。

确权确地后进行流转，也倾向于通过村集体经济组织或者乡镇政府来进行规划和统筹，如大兴区的庞各庄镇成立的镇级联合社，就在辖区内起到了土地流转中介的作用。这种方式也降低了经营权人的谈判成本，因而对土地流转具有一定的刺激作用。但是，由于村集体经济组织在组织经营权流转时，往往是以村民代表同意的方式进行的，不能充分体现确地农户的流转意愿。

更能体现承包方意愿的是农户之间或者农户与新型经营权人之间的自愿流转。在村内农户之间的流转（转包），由于文化因素、亲属关系的存在，并非完全市场化，其价格往往也不符合相关土地流转最低指导价的规定。对村外个体或组织的流转（出租），项目组调研发现，享有承包经营权的农户对于流转价格的期待则是比较符合地区市场价格的，但对于经营权人而言，通过这种模式流转土地的意愿受交易成本过高的限制。

2.政府导向的土地流转实现了生态目标，但郊区农业的多功能性难以实现。据统计，在已流转土地中，45.3%流转给了外部企业及个人，20.7%流转给了村集体组织，23.6%流转给了村内成员，1.5%流转给了合作社组织。这表明，在北京市的土地流转中，村集体和农户对于流转对象的选择是比较开放的，各类经营主体均有获得土地的机会。

但从土地流转用途来看，第一、第二道绿化隔离用地和平原造林用地占目前北京市土地流转面积的32.5%，虽然承担绿化任务的土地流转体现了农业的生态功能，但是，丰富首都市民菜篮子、城市居民体验农业、发展休闲观光农业等以土地为载体的农业经济和社会功能的发挥空间被挤压。

3.土地流转价格稳定，但资源要素市场化程度不高。为了保障农户在土地流转上的合法权益，部分地区设计了以土地流转最低指导价为核心的地价调控监管体系并开展了实践，为各镇具体流转土地划定价格红线，确保土地流转过程中既可以维护土地流转市场的稳定，避免无序竞争，又能够充分保护现有承包经营权人的合法权益。土地流转最低指导价对于解决因为流转信息不对称而造成的利益分配不公现象，具有积极效果。政府出于环保绿化和景观目的实施的土地流转，对农户而言，也具有较高的安全性。

但是，政府主导的土地流转项目，限定了流转区域的土地用途，高于市场价格的政府流转土地定价提高了农民的土地收益期待值，影响了经营权人在农地农用政策限制下的流转土地积极性，市场化的土地流转机制难以形成。对于已经市场化流转的，会促使土地经营者投身于高风险行业与品种，进而加大了租金的偿付风险。在调查中发现，64%的农户认为政府不应该指定流转价格，81.7%的农户认为土地流转价格应该自主协商。这就说明，为保护农户权益而设置的土地流转最低指导价并没有得到被保护对象的认可。在实地调研中发现，在没有政府主导土地流转的山区，政府出于保护农户利益而设置的山坡地最低指导价因为远高于土地的正常收益水平，使得农户期待的流转受阻。

政府对于农业经营的潜在影响还表现在经营主体的用工价格上，由于公益岗位等政府雇工方式的存在，大大提高了经营权人对当地人工的用工成本，迫使经营权人选择其他方案以替代高昂的人力成本，对于农户的工资性收入的实现有着不利的影响，从长远来看，也不利于当地农业产业的发展。

四、政策建议

北京市的“三权分置”实践，从20世纪90年代即已开始，总体上符合目前中央的文件精神，符合农民意愿，符合京郊农业的功能定位。在各区工作中，既有在确权方式和流转引导上的制度创新，也存在对农户土地承包权保护不力和市场化流转发育迟缓等问题。

（一）稳定承包权的政策建议

当前，北京市土地承包经营权确权颁证工作基本完成，从总体上看，存在暂不确权比例过高、实测面积与合同面积不一致，确利、确股比例过高等突出问题。对此，在下一步工作中应当坚持：

第一，逐渐缩小暂不确权的土地范围。对暂未开展确权登记颁证工作的村，各区要继续创造条件，深入细致地开展工作，做到应确尽确。对于确权确利、确权确股土地，在合同到期时应当力争转为确权确地方式。

第二，确保证书发放到位。目前，大部分区刚启动证书的打印工作，有的区还没有启动。各区要加快整改，认真组织证书的打印工作，尽快将证书颁给每一户农户，让农民吃上长效“定心丸”。要杜绝村集体将证书截流、侵害农民利益的现象。

（二）促进土地经营权流转的政策建议

第一，应当鼓励各区、各镇农业管理部门、农村集体经济组织和广大农民在经营权流转形式上的创新，允许以承包权人自主经营、向本集体经济组织其他成员转包、向本集体经济组织以外的单位和个人出租，也允许在承包权人同意的基础上委托集体统一对外流转，鼓励有条件的地方将土地经营权向农民专业合作社和农业企业入股。不论采取何种流转方式，必须坚持承包方自愿原则，不得违背承包农户意愿。明确村集体在土地流转中的角色定位，村集体可以是土地流转的受让方，也可以是土地经营权对外流转的中介方。作为中介方角色出现时，必须取得土地承包方的书面同意。

第二，建立和完善土地经营权流转信息服务体系，激活土地经营权市场化流转。在既有农村集体产权交易平台的基础上，鼓励民间资本建立土地经营权流转信息交流平台，以满足小规模农户对外流转土地经营权和城市居民小规模承租农民土地的需求。

第三，土地流转的政府指导价的确定，应当广泛征求农民意愿。强调指导价的指导性而非强制性，对于承包方和受让方在自愿基础上达成的流转协议应当认可其合法性。

第四，为实施退耕还林和平原造林项目而实施的流转，其流转价格应当符合当地土地农业用途的一般收益标准，促进市场化土地流转。

（三）放活、保护经营权的政策建议

第一，土地经营权流转应当体现为向扶持新型农业经营主体的倾斜政策，强化对新型农业经营主体在新增农业补贴、信贷支持、农业保险、建设用地供给、设施农用地面积和比例等方面的政策支持，改善新型经营主体通过土地经营权流转发展现代农业的政策环境。

第二，建立承包农户在现代农业发展中的利益分享机制，强调现代农业发展对小农户的带动作用。对因为土地经营权流转而增加农民就业机会、改善低收入户的生活水平、改善农村生态环境等的土地经营权人给予重点支持。

第三，充分发挥平谷、大兴两区在土地经营权抵押试点中的创造性，在确保承包方利益不受侵害的前提下，探索金融机构土地经营权抵押中抵押权的实现方式，为土地经营权人提供更加优质的融资担保服务。

第四，流转合同到期时，土地经营权人在同等条件下有优先续租的权利。合同不再续期的，土地经营权人有权就其在土地上的投入向承包农户或者农村集体经济组织主张合理补偿。

此外，区镇农业管理部门应当履行土地用途的管制、及时发现可能纠纷的风险防范等对工商资本租赁土地的监管职能。

课题负责人：熊文武

课题主持人：方书广

课题组成员：陈娟、万敏波、刘瑶、涂皎

执笔人：万敏波