京郊农村集体经济产权改革历程解析

党的十一届三中全会拉开了京郊农村改革的序幕。40多年来，在党中央一系列方针政策的指引下，从落实粮田联产承包责任制到建立和完善以家庭经营为基础、统分结合的基本经营制度，从探索社队企业经营承包、重组转制到乡村集体经济组织推行产权制度改革，目标不断清晰：就是要在农村城镇化、现代化进程中推进集体经济产权制度改革，保护和发展农民的所有者权益，建立起农村集体经济现代产权制度。

京郊进行的农村集体经济产权制度改革，主要集中在三个方面：一是在推行以家庭经营为基础统分结合双层经营制度的基础上，进一步落实农村土地承包经营权，保护农民作为承包经营者的权利。二是在乡镇企业推行以产权改革为重点，大力推进乡镇企业制度创新的“重组转制”，使“投资主体单一，经营模式落后”的集体企业通过兼并、租赁、出售、股份制和股份合作制改造，最终形成“以公有制为主体，多种所有制共同发展”的产权结构。吸引农民和社会资本进入乡镇企业，促进乡镇企业实现“二次创业”。三是推进农村集体经济“资产变股权，农民当股东”的产权制度改革。通过上述改革，逐步实现农村集体经济产权制度构建“归属清晰、责任明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权体系。完善市场化资源配置的机制，进一步解放和发展农村生产力。这三大改革，相互借鉴，相互促进，不断深入，有效探索出农村集体经济新的实现形式。

产权制度是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。我国农村经济体制改革中所说的集体经济产权制度改革，就是将人民公社时期形成的归属不清、产权模糊的旧体制，改造成为“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。适应市场经济发展需要，完善农村基本经济制度。京郊农村集体经济产权制度改革，不同时期不同重点，具有明显的阶段性和渐进性。

一、建立以家庭经营为基础统分结合双层经营体制

与外省市相比，京郊集体经济相对比较发达，但同时，“一大二公”的人民公社旧体制根深蒂固。当时郊区并不是都实行“三级所有，队为基础”，根据《北京志·农村经济综合志》的数据，1969年，北京市有255个大队合并了生产队，实行大队核算。而海淀区的四季青、玉渊潭、东升、海淀等乡则实行乡级核算。党的十一届三中全会以后，京郊农业承包经营责任制推行，经过了三个阶段：

（一）联产计酬阶段

从1978年开始，中共北京市委在大兴县（今大兴区）和昌平县（今昌平区）举行联产计酬试点，有联产到组和联产到劳两种形式。据统计，到1981年年底，在郊区种植业中，97%的生产队建立了生产责任制。其中75%的生产队是包产到组，但依然是集体统一核算、统一分配。

（二）大包干阶段

1982年“保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的大包干责任制早已在外省市大面积推开，但是当时在北京郊区还存在许多不同认识。有人认为大包干是分田单干，“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前”；也有人认为大包干会破坏集体财产和已经形成的生产力。1982年9月，时任中共中央总书记的胡耀邦针对大兴县石佛寺大队抵制包干到户的问题做出批示：“北京郊区还有一些干部对责任制不通，甚至以各种借口来抵制，这一定要教育过来。”中共北京市委针对这件事，查找思想和工作差距，主要是“左”的思想没有肃清。并根据北京郊区实际，提出了六条意见，加强和改进工作，积极推进大包干责任制。这件事对推动郊区农村改革起到了促进作用。到1982年年底，种植业实行大包干责任制的队达到69%；通过三年努力，到1985年，郊区大田实行大包干分配的队达到96.9%。保留工分、实行联产计酬的队还有350个，占总队数的2.8%。

（三）以家庭经营为基础，统分结合双层经营阶段

大包干责任制最终发展到家庭经营，因为它已经不是集体统一分配了。但是由于基层都是“摸着石头过河”，没有经验可以借鉴，不免会出现一些问题。大包干使不少地方的生产队解体，原来许多统一服务的东西也被解体了，特别是农机、水利等服务，带来生产上的诸多不便。北京市委从1983年开始完善统分结合、双层经营。一是从统一服务问题上完善大包干责任制。当时在种植业开展种植区划、机械作业、良种、排灌和植保“五统一”。二是要求村合作经济组织在双层经营中发挥经营、管理、服务三位一体的作用。三是于1985年秋后开始进行村级集体经济的清理和整顿，根据新的形势建立健全财务管理制度。四是利用家庭经营后释放出来的剩余劳动力，集体兴办乡镇企业。乡镇企业异军突起，不仅吸纳了大量农村劳动力，而且增加了非农产业收入，活跃了农村经济。1988年，郊区乡镇企业已经发展到18582家，总收入达到118.9亿元，占农村经济总收入的66%。农村经济总收入达到178.6亿元，比1978年翻了三番。实行家庭经营，集体经济组织不仅没有垮台，而且壮大了实力，在后来全国农业生产遇到低迷时，许多乡村出台“以工补农”政策，北京郊区的农业却实现了增长。1987年，郊区粮食总产量达到22.7亿公斤，亩产达到487公斤，分别比1978年增长了22%和38.5%。菜、蛋、肉、奶、果五种农产品比1978年分别增长了46.5%、700%、30%、190%和28.6%。

1985年，随着郊区乡镇企业蓬勃发展，农村劳动力大部分转移到企业。而农业生产由于家家包地形成的细碎化经营，导致比较利益低，农民种粮满足“够吃就得”，种田积极性下降。北京郊区针对农业生产面临的问题，开展了以农业专业化、市场化、现代化为特征的农业适度规模经营试验。北京市农口1985年7月召开会议，分析总结顺义县（今顺义区）、房山县（今房山区）典型经验，首次提出“通过扩大土地经营规模，提高农业机械化水平和技术水平，来提高劳动生产率，提高粮食收益”。8月，市政府领导在全市三秋种麦会上，提出了实现土地集约经营的具体办法，分析了土地规模经营需要具备的四个条件：一是允许承包土地转移，并对转移者在土地上的投资给予补偿；二是土地转移者要有新的就业机会；三是机械化和科学技术要跟上；四是要有社会化服务并逐步配套。到1995年，郊区实行土地适度规模经营的粮田达17.2万公顷，占粮田总面积的71.7%。主要有三种形式：一是集体农场1655个，经营粮田9.2万公顷，占53.3%；场均66公顷，劳均近3公顷。二是专业队管理下承包到劳。三是专业户承包。后两种形式共经营粮田8.1万公顷，劳均0.8公顷。顺义县安排6.4%的农村劳动力种田，劳均经营土地2.9公顷，产粮3万公斤，劳均纯收入6000元。

京郊实行的土地适度规模经营，是在统分结合双层经营体制下，顺应农村专业化分工的需要，实现土地专业化、市场化、现代化规模经营的有益探索。1988年6月，国务院批复同意在顺义县建立农村改革试验区，进行农业适度规模的经营试验。中央农村政策研究室主任杜润生，带队深入顺义县调查研究，几次听取汇报、指导工作。不少中央领导同志也到顺义考察。但是，这项改革试验被少数权威媒体当作“重新归大堆”“走回头路”的典型报道，没有坚持下来。

土地延包与确权流转。北京郊区家庭承包责任制基本是从1982年开始的，到1985年种植业实行土地包干责任制的生产队达到12206个，占全市生产队总数的96.6%。这一过程属于一轮承包。全国一轮土地承包期限是15年，1997年到期。为了稳定农村土地承包关系，1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）。按照这个文件要求，农村土地承包期再延长30年不变。为落实中央文件精神，中共北京市委、市政府于1997年11月11日发出《关于进一步深化农村经济体制改革，落实农村经济政策若干问题的意见》（京发〔1997〕14号）。按照文件要求，已经实行家庭承包经营的土地，不论是粮田还是经济作物都坚持长期稳定，认真落实中央将土地承包期再延长30年的政策。同时，为了规范农村土地延包工作，1998年7月，北京市人大常委会对1989年颁布的《北京市农业联产承包合同条例》进行了修订。修改后颁布的条例根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，增加了“农村集体经济组织成员，对本农村集体经济组织所有的土地享有承包权，任何组织和个人不得非法剥夺农民的承包权”。到2002年年底，郊区二轮土地延包工作基本结束。据北京市农村合作经济经营管理站统计，全市有集体土地的村有3030个，已经延长承包期的村有2885个，占有地村数的95.2%。荒山租赁面积为6.95万公顷，租赁期一般都在50年左右。2004年5月，北京市委、市政府组织有关部门对郊区农村土地承包期进行了全面调查。调查发现，截至4月30日，全市农村可以确权的农用地面积为33.13万公顷，实际落实到农户的农地面积为19.73万公顷，占应确权农地面积的59.5%。需要进行确权的农地还有13.41万公顷，占40.5%。调查还发现，有些土地并没有确权到户，有的统一流转到集体经营，也没有给农民补偿；有些集体把土地对外租赁、承包管理不公开。没有认真落实土地承包政策，甚至引发纠纷，影响农村社会稳定。针对上述问题，2004年8月26日，中共北京市委、市政府颁布了《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》，以落实农户土地承包经营权、确保农民土地收益为目标，进一步明确了土地确权范围和补偿原则。坚持从实际出发，因地制宜，分类指导。在充分尊重农民意愿的前提下，分别采取了“确权确地”“确权确利”“确权入股”等多种形式，确保了农民土地承包权的落实。对那些由集体或大户承包租赁的土地，则采取“先确权、后流转、再分利”的做法，在明确农户土地承包经营权份额、确保农户土地收益的情况下，尽量保持原有经营形式不变，并依据《土地承包法》的规定，对原承包合同进行必要的完善和调整。截至2004年10月15日，全市13.41万公顷需要确权的农地，已经完成确权的有12.86万公顷，完成了96%。其中采取确权确地的有4.63万公顷，占36%；确权确利的有6.76万公顷，占52.5%；确权入股的有1.48万公顷，占11.5%。经过这次全市土地确权工作，共有32.59万公顷土地确权到户，占应确权土地的98.4%。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农户土地承包经营权流转，是保护农民土地收益的有效途径。截至2010年年底，全市农户自愿有偿流转土地的已经达到14.33万公顷，占农户承包土地的46.3%。其中流转到其他农户的有5.1万公顷，占35.5%；流转到专业合作社的有0.94万公顷，占6.6%；流转到农业企业的有2.4万公顷，占16.8%；流转到其他主体的有5.9万公顷，占41.2%。

二、乡镇企业从承包经营到重组转制

党的十一届三中全会以前，北京郊区的乡镇企业是农村集体经济的重要组成部分，产权形式几乎都是人民公社和大队集体所有。集体对企业的人、财、物、酬管得死死的，企业只有生产的权利，经营者和生产者当然没有积极性。十一届三中全会以后，农业生产经营实行了多种形式的联产计酬和经营承包责任制，打破分配大锅饭，极大地调动了广大农民的生产积极性。1981年，农牧渔业部在北京召开全国乡镇企业经营管理工作会议，提出乡镇企业要借鉴农业联产承包责任制的经验，实行经营承包责任制。自此，拉开了农村集体企业改革的序幕。

（一）借鉴农村土地承包经营的成功经验，社队企业推行承包经营(www.xing528.com)

与农业联产承包责任制相似，1981年京郊社队企业开始实行“几定一奖惩”的集体承包责任制。北京市公社企业局（后来的北京市乡镇企业局）总结了昌平县沙河公社社办企业、房山县琉璃河公社社办企业和怀柔县（今怀柔区）北宅砖厂等实行“几定一奖”承包责任制的做法和经验，向全市推广，促进了全市社队企业承包责任制的建立。怀柔县总结北宅砖厂实行“五定一奖惩”（定人员、定产量、定质量、定利润、定上缴利润，超奖减罚）责任制经验并向全县推广，在全县915家社队企业中，有841家企业（占93%）签订了承包经营责任制。当年全县社队企业完成产值7498万元，实现利润1455.4万元，分别比承包合同指标超出42.6%和36%。全市有6561家社队企业实行了承包责任制，占全市社队企业总数的73.8%。乡镇企业推行承包经营，开始只是对经营管理者放权，一定程度上调动了经营者的积极性，但很快就发现了一些问题。1994年1月14日，北京市十届人大常委会第八次会议审议通过了《北京市乡村集体企业承包经营条例》，为规范乡村集体企业承包活动，解决“以包代管”、负盈不负亏和损害企业所有者和经营者利益问题，提供了法律依据，在实践中发挥了很好的作用。

1983年中央一号文件，第一次提出“社队企业要实行多种形式的生产责任制。有的企业可以试行厂长承包责任制”。北京郊区社队企业根据中央文件精神，认真总结完善了“几定一奖惩”责任制，有条件的企业以集体承包（厂长负责）为主，有的是厂长承包，一些小规模的企业还承包给了个人。到1986年，京郊社队企业实行厂长承包（或为主）的企业达到81.3%。这种责任制使企业经营者有了自主权，调动了负责人的积极性。但是因为都是经营管理层次的改革，没有触动基本的产权制度，依然出现负盈不负亏的现象。所以在实践中一直不断完善。特别是1987年国家农牧渔业部下发《关于完善乡、村集体企业承包责任制的意见》以后，北京郊区在落实中，采取四个途径进行了完善：（1）推行厂长（经理）任期目标责任制。任期一般至少三年。（2）整顿和完善个人承包办法，清理整顿了原来在承包中存在的“口头合同”“感情承包”以及掠夺式经营等问题。进一步明确了承包、发包双方的权利义务，完善了承包合同。（3）实行风险抵押金，强化承包人的责任意识和风险意识。1988年，全市乡村集体企业中，有3600多家实行了风险抵押承包责任制，占全部企业的24.5%。（4）引进竞争机制实现人尽其才。1988年，有2782家乡村集体企业实行竞争招标承包，占全部企业的18.5%，使一批懂管理、善经营的人才跻身企业领导岗位。

1990年，农业部发布了《乡镇企业承包经营责任制规定》。北京市政府农林办公室在此文件基础上，结合近10年乡村集体企业承包经营责任制的经验，制定了《北京市贯彻农业部〈乡镇企业经营承包责任制规定〉的实施细则》。《细则》明确规定了发包方和承包方的权利和义务，规定了生产经营、经济效益、企业管理、企业发展等四大承包指标。为了完善承包责任制，不少区县制定了统一规范的合同文本。这期间，京郊企业开始学习江苏省无锡县（今无锡市）和吴县（今苏州吴中区）生产要素承包经营责任制的经营，实行资产承包。按照企业固定资产、流动资产和职工创造价值三者平均利润水平确定承包基数，使企业承包与资产和职工贡献结合起来，越来越体现企业经济活动的规律。

企业承包经营责任制从开始集体承包，到后来厂长或企业班子集体承包，再发展到资产承包、租赁经营，逐步深入、完善，在经济发展中收到了显著效果。首先是不断扩大了企业自主权，较好地理顺了所有者和经营者的关系；其次是引入竞争机制，企业领导由“让我干到我要干”，而且能上能下；三是引入风险机制，初步解决负盈不负亏的问题；四是促进摆正所有者、经营者、生产者利益和企业自身发展的关系。

（二）重组转制，促进乡镇企业二次创业

1996年9月，中共北京市第八次代表大会提出，郊区乡镇企业要加大重组转制力度，优化产业、产品结构，促进乡镇企业进一步发展。为此，1997年3月，北京市政府举办了郊区企业资产重组、人才交流洽谈会。京郊共有1242家乡村集体企业参展，16个市属局（总公司）及所属企业、国内20多个省市代表参加洽谈会，还吸引了美国、日本、德国等10多个国家和地区的客商参会。参展企业采取合作、联营、出售、租赁、托管等形式招商引资、资产重组、引进名优产品，引进人才。洽谈会收到很好的效果，会上签订合同132份，金额总计22.6亿元，引进各类人才600人。在年底召开的郊区乡镇企业重组转制工作会上，进一步提出了乡镇企业重组转制的指导思想：解放思想，实事求是，因厂制宜，分类指导，通过抓好“六个一批”，即“引进一批、组建一批、创新一批、放活一批、盘活一批、聘用一批”，实现企业重组转制。引进高起点增量，推动企业结构优化，增加经济总量，彻底改变企业的徘徊局面。从1996年全面推行乡镇企业产权制度改革起，到1998年，全市乡村两级实行重组转制的企业达到5388家，占乡村企业总数的34.3%，其中联营987家、中外合资272家，股份制和股份合作制892家，出售602家，租卖结合86家，租赁2549家。重组转制企业共盘活存量资产27.2亿元，引进资金46.4亿元。重组转制为企业二次创业打下了基础。2000年，北京市委、市政府下发了《关于大力推进乡镇企业二次创业的意见》，提出了二次创业的目标，就是通过产权制度改革，培育市场经营主体进行结构调整，普遍建立现代企业制度。

三、京郊乡村集体经济组织的产权制度改革

随着北京农业现代化、市场化和产业化进程的不断加快，农村集体经济原有的产权制度限制了生产要素的市场化配置。同时，北京城镇化发展，使农村集体经济特别是整建制转居的村资产处置所产生的纠纷，已经影响到农村社会稳定以及农村城镇化的健康发展。同时，京郊乡镇企业的重组转制，也促进了乡镇集体经济组织的产权制度改革。因此，京郊农村集体经济产权制度改革首先是从最先城市化的地区开始的，经历了三个阶段：

（一）理论准备与试点阶段（1985—1995年）

1985年，中央一号文件首次提出：股份合作制的办法值得提倡。所以京郊农村集体经济产权改革的形式是从采用股份合作制开始的。就在这一年，京郊通县（1997年改为通州区）城关乡永顺大队第二生产队在京郊率先改制成为股份合作制的“滨河实业公司”。1992年5月，北京市委农工委和北京市农研中心举办北京市农村股份合作制讲习班，请北京农业大学（现为中国农业大学）以及山东淄博的同志做报告，介绍农村股份合作制改革的理论与实践。农村经济研究人员开展调查研究，探讨京郊实行股份合作制的政策和策略。在城乡结合部的区成立由区委副书记组成的股份合作制工作领导小组，开展试点工作，先后涌现了丰台区南苑乡东罗园村、长辛店电石厂和朝阳区洼里乡九阳太阳能设备厂等一批先试典型。这些试点单位，是在学习外地经验，结合自己实际摸索出的方案，既具有开拓性，也有不完善的地方。如，开始量化个人的股份只有收益权，没有所有权，不能转让；只是量化了部分资产等。

（二）总结经验、扩大试点阶段（1996—2006年）

在近郊区开展试点的基础上，总结试点经验，同时就有关理论和实践问题开展研讨，产生了共识，形成了一批政策文件。特别是1996年9月6日，北京市人大常委会第三十次会议通过《北京市农村股份合作企业暂行条例》，为指导后来的产权制度改革提供了法律依据。1997年3月，北京市委、市政府进一步明确，“在城乡结合部和有条件的地方，进行社区股份合作制试点，认真解决国家征用农民土地后集体资产处置问题”。实践证明，农村进行产权制度改革，核心是搞好“两个界定”，即资产界定和成员界定。为此，1997年7月，中共北京市委农工委市政府农林办公室转发了《北京市经管站关于郊区农村清产核资工作中涉及产权界定几个问题的处理意见的通知》，为实践中遇到的具体问题提出了解决办法。到2000年2月，市委、市政府进一步明确了农村产权制度改革的指导思想和遵循的原则，即“深化农村经济改革，以产权制度改革为重点，对原有乡、村集体经济组织进行股份制或股份合作制改造。基本原则是‘撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民作股东’。即撤销行政乡或村的建制后，保留原有的农民农村集体经济组织，并改造成新型的股份制或股份合作制经济”。在近郊区试点区经验的基础上，试点范围开始稳步向远郊区扩展。到2005年，14个郊区县，已经基本完成产权制度改革的乡村集体经济组织达到125个（其中乡镇集体经济组织2个），此外，还有108个村和11个乡集体经济组织进入改革程序。

（三）产权制度改革全面推进阶段（2006年至今）

2006年3月，中共北京市委、北京市人民政府发布《关于统筹城乡经济社会发展推进社会主义新农村建设的意见》《。意见》要求：“积极推进乡村集体经济产权制度改革……对具备条件的乡村集体经济组织，要按照资产变股权、农民当股东的方向，积极推进农村集体经济产权制度改革。”2006年5月16日，市委、市政府召开了有区县委书记、区县长和乡镇党委书记参加的农村经济体制改革工作会。通州区、昌平区、丰台区和密云县（今密云区）在会上介绍了经验。市委分管副书记、市政府分管副市长分别作了重要讲话。提出要加快农村经济体制改革步伐，为社会主义新农村建设奠定制度基础。这次会议标志着全市农村集体经济产权制度改革全面展开，并开上了快车道。截至2006年年底，14个郊区县基本完成产权制度改革的乡村集体经济组织累计达到203个，比2005年完成数增加了62.4%。从2007年开始，农村集体经济产权制度改革工作被列入“市委、市政府2007年度折子工程”，要求全年新完成产权制度改革的乡、村集体经济组织要达到100家。到年底，实现乡级产权制度改革完成1家，村集体经济组织完成99家，圆满完成年初的任务。2008年，市委、市政府一号文件提出：“继续推进乡村集体经济产权制度改革，鼓励探索农村集体经济新的实现形式。”2008年12月30日，市委发布了《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》。要求“按照‘资产变股权、农民当股东’的思路，全面推进农村集体经济产权制度改革，盘活存量资产，转变经营方式，激发农村集体经济内在活力，建立与市场经济接轨的产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的新型经济组织”。截至2008年年底，全市已经完成产权制度改革的乡村集体经济组织303家，其中乡集体经济组织4家；14个郊区县都已经开展。进度快的丰台区完成农村集体经济产权制度改革的村达到90%。2010年1月，市委农工委、市农委发出《关于进一步加快推进农村集体经济产权制度改革工作的意见》，要求各区县加大力度、加快进度。有关部门增强政策支持、奖励制度，强化服务指导，加强领导，建立工作月报和季度分析制度，并于10月12日召开全市农村产权制度改革经验交流会。6个单位在会上介绍经验，总结了9个产权制度改革的典型模式，有力促进了全市改革进程。2010年，农村集体经济产权制度改革进度开始加快，当年新完成改革单位1672家。全市完成乡村集体经济产权制度改革的单位已经达到59.6%。改革使52万农民成为集体经济组织的股东。2011年新完成改革单位1161家，累计完成3645家，其中村集体经济组织3635家，占全市总村数的91.6%。2015年，全市村集体经济组织完成产权制度改革的村达到3892家，占总村数的98%，基本完成村集体经济产权制度改革工作。据北京市农经办统计，已经完成产权制度改革的村，共量化资产830.29亿元，股东总数329.2万人。2015年，股金分红总额45亿元，平均每个股东分红3367.5元。

执笔人：焦守田