社会共治：农产品质量安全的信息机制和治理效果探析

农产品质量安全问题一直是我国政府高度关切的重大民生问题。经过近20年的农产品质量安全治理体系建设，农产品质量安全治理的顶层设计和地方实践日趋成熟，以法治思维维护农产品质量安全的思想逐渐融入治理路径中。2006年，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）。2009年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。2015年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过新修订的《食品安全法》，为食品安全监管建立了更为严格的体制制度保障。2018年正在启动和推进《中华人民共和国农产品质量安全法》的修订工作，力图与《食品安全法》衔接配套，更加适应当前与今后的治理形势与要求。在现行的《食品安全法》中，首次将“社会共治”的现代多元治理理念融入进来，要求充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等社会主体的监督作用，引导社会各方有序参与治理、形成食品安全社会共治格局，明确规定了消费者、消费者协会和其他消费者组织的监督权利，新闻媒体的舆论监督权利和有关部门公布安全信息的法定义务，也详细规定了安全信息的公布、发布、互通、交流等程序和要求以及违法编造、散布虚假安全信息的法律责任，这些有关安全信息的管理条款共同构成了社会各方依法科学参与治理的重要法律依据，也从信息经济学角度为各方参与治理提供了基本的信息保障。这一指导思想同样适用于农产品质量安全的治理保障。没有信息的互通、交流，很难真正实现农产品质量安全的社会共治。那么基于社会共治的农产品质量安全治理体系的信息运行机制是怎样的？现实中有关制度安排如何应对农产品质量安全的信息不对称问题？对农产品质量安全的治理会产生怎样的影响？本文试图从学理和实证两个角度探讨以上问题，并提出相关政策建议。

一、农产品质量安全治理体系的信息运行机制

一直以来，农产品质量安全中的信息不对称理论已经成为学界、政界的共识，成为农产品质量安全作为准公共物品和政府加大监管的重要理论依据。吴淼（2016）将农产品质量安全定义为信誉品属性，即生产者无法有效证明，且消费者难以低成本识别，导致农产品质量安全市场的信息不对称，从而使得价格机制失灵，理性的农户没有动机约束自己的经营行为自觉生产安全农产品，相反却竞相选择低质的逆向经营策略，形成需要公共治理的“柠檬市场”。然而，“信息不对称”理论虽已成为社会各界认识农产品质量安全监管必要性的共识，但是应对“信息不对称”带来市场机制失灵等后果的对策却没有实现认识与行为的高度统一。当前我国推行的农产品质量安全监管方式更加突出的是承认“信息不对称”基础上的监管强化，而非采取措施改变或弱化“信息不对称”问题，这并不利于打通信息屏障，促使市场机制更好地发挥作用。

（一）信息运行机制传导的理论依据

西方微观信息经济学从微观的角度入手，研究信息的成本和价格，并提出用不完全信息理论来修正传统的市场模型中信息完全的假设，重点考察运用信息提高市场经济效率的种种机制。美国哥伦比亚大学教授威廉·维克里和英国著名经济学家詹姆斯·米尔利斯在信息不对称的前提下，延伸提出了委托代理理论，把掌握信息多的一方称为代理方，另一方称为委托方，通过引入“激励相容”等概念，把信息不对称问题转化为制度安排和机制设计问题。这一理论的提出得到国际学术界的高度重视，两位经济学家也因此被授予1996年度诺贝尔经济学奖。激励经济理论认为，每个人（委托方）都会以自己的利益最大化来指导自己的行为，当你委托别人（受托方）做一件事的时候，如果他与你的利益不一致，那就别指望这事能如你所愿，这种现象被称为“激励不相容”。如果能有一种制度安排，使受托方追求利益的行为正好与委托方价值最大化的目标相一致，这一制度安排就是“激励相容”，在“激励相容”条件下，得到的结果是委托方与受托方利益的共同最大化。

在社会共治的农产品质量安全治理格局中，大致存在三类角色：一是作为市场交易方的生产者、经营者和消费者；二是作为监管方的地方政府及其监管部门；三是作为监督方的媒体、行业协会等。由于三类角色各自拥有的权力、掌握的资源、市场的地位、获取的专业知识各不相同，因此其所掌握的农产品质量安全信息在真实性、完整性上存在着较大的差异。在农产品质量安全的保障中，三类角色以交易、监管、监督等形式相互作用，存在着委托代理关系。这使得“激励经济理论”成为研究农产品质量安全治理中信息运行机制的有效工具。在社会共治的农产品质量安全治理体系中，如何做好相关制度安排，促进三方彼此激励相容，是农产品质量安全治理中信息运行机制的努力方向。“三方激励的相容”能够有效地促进消费者对市场信号的正确响应，提高市场对农业资源的配置效率，提升生产者、经营者的收益水平，提高政府相关部门的管理效能。反之，“三方激励的不相容”会产生资源配置的低下、经济效益和管理效率的减损和市场诚信的缺失。

（二）信息运行机制机理

下面我们以四组委托代理关系，模拟在信息不对称条件下农产品质量安全治理中信息运行机制机理和现实激励效果。

1.监管部门委托人与生产者代理人。在监管部门和农产品生产者这对委托代理关系中，监管部门是委托人，农产品生产者是代理人，监管部门委托农产品生产者生产安全有保障的农产品。《食品安全法》第四十九条明确规定，食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。这是监管部门与生产者之间委托代理关系的法律表述。现实中，在信息对称性上，二者之间的农产品质量安全信息存在较大差异，每一个生产者个体都是农产品质量安全信息的制造者和提供者，对于农产品质量安全信息掌握得较为真实，但是缺乏完整性和全局性。监管部门除了主动抽检能够获得一手的农产品质量安全信息外，其余信息均来自他方提供的安全信息，因此对于信息的掌握具有完整性、全局性，但是真实性不足，并且高度依赖他方。在利益诉求上，监管部门的利益在于履行保障农产品质量安全的监管职责，生产者的利益在于获得最大的利润。在优质优价市场机制下，理论上二者可以做到“激励相容”。但在生产者不能通过优质优价获得相应的市场报酬时，二者之间会形成隐性的“激励不相容”，生产者在“柠檬市场”中，会采取降低农产品质量安全的投入成本来确保获得市场的平均报酬率。事实上，由于“激励不相容”的存在，国内生产者置道德与法律于不顾，明目张胆滥用剧毒农药的问题屡禁不止，2010年1月，海南省陵水县5个城镇的豇豆被测出水胺硫磷高毒农药残留超标，由此掀起海南毒豇豆的轩然大波。2010年4月，青岛九名食用韭菜的患者中毒住院，之后被查出韭菜农药残留严重超标，这种毒韭菜正是被使用了国家禁止的高毒农药甲拌磷。2013年5月，山东省潍坊市峡山区爆出毒生姜事件，部分农户使用的剧毒农药神农丹，50毫克就可致一个50公斤重的人死亡。在这些被曝光的村庄中，都出现同一种现象，就是农户对使用剧毒农药的危害非常清楚，备有自留地供自己种植食用。可以看出在“激励不相容”的条件下，农户不会主动提供真实的安全信息，对于监管部门的要求会假性执行，进一步降低监管部门获得信息的真实性，造成对市场健康程度的误判，影响监管的科学决策和市场机制作用的发挥。

2.监管部门委托人与市场开办者代理人。在监管部门和市场开办者这对委托代理关系中，监管部门是委托人，市场开办者是代理人，这里的市场开办者主要指经营农产品批发零售业务的批发市场或农贸市场。监管部门委托市场开办者做好农产品质量安全的管理工作。《食品安全法》第六十一条规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应依法审查入场食品经营者的许可证，明确其食品安全管理责任，定期对其经营环境和条件进行检查，发现其有违反本法规定行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品药品监督管理部门。这是监管部门与市场开办者之间委托代理关系的法律表述。在信息对称上，市场开办者常年直接与农产品经营者接触，与监管部门相比能够获得较为真实的农产品质量安全信息。在利益诉求上，市场开办者作为独立的市场主体，更多追求的是企业竞争力和自身的经济利益。在不同的制度安排下，二者会有不同的“激励相容”状态。如在国企开办的市场中，市场法人作为体制内部人，个人会倾向于将经济利益让位于政治要求，在决策时会主动让渡市场的经济利益诉求，所以会更加注重市场对农产品质量安全的管理，更容易与监管部门形成“激励相容”。但笔者认为，这种“激励相容”方式较为不稳定，很多国有市场负责人表示在政治要求和企业利益之间存在两难选择和发展困境。在其他所有制形式的市场中，市场开办者以企业竞争力和经济利益为第一目标，当市场的盈利模式使得开办者与场内交易者的利益结合较为紧密时，市场开办者会选择与场内交易者结成利益联盟，也就不会真正成为入场食品经营者的监管者，此时监管部门和市场开办者就形成了隐性的“激励不相容”。如《食品安全法》规定食用农产品批发市场应当配备检验设备和检验人员或者委托符合本法规定的食品检验机构，对进入该批发市场销售的食用农产品进行抽样检验；发现不符合食品安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向食品药品监督管理部门报告。但是由于检验检测费用较高，且会加大管理会损失商户资源，对市场来说“得不偿失”，大多数市场的检测室被长期闲置，只供检查使用。再如尽管相关部门要求市场在准入环节进行索证索票（索取产地证明、购货凭证和合格证明文件），但是很难被严格执行。在2018年5月6日央视《焦点访谈》曝光“有机蔬菜有玄机”的新闻节目中，记者采访某批发市场中的蔬菜批发商，询问其蔬菜品种和等级时，经销商回答没有有机蔬菜，都是普通蔬菜。记者问道，是需要拿去检测吗？批发商回答道，检测证明这个不用过多去操心，你需要，我们给你办理就行，产地证明都是市场给盖的公章，我们自己填的。可见，市场开办者并没有真正承担起法律规定的管理要求。

3.地方政府（监管部门）委托人与媒体代理人。在地方政府（监管部门）和媒体这对委托代理关系中，地方政府（监管部门）是委托人，媒体是代理人。《食品安全法》规定媒体应开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。作为市场供求关系以外的第三方，无论是作为监管者的地方政府（监管部门），还是媒体，理论上都具有“激励相容”的合理性，二者都希望向市场传递出优质与劣质农产品的安全信息，以便引导消费者用适合的价格支付相应质量的农产品。但是在现实生活中，地方政府（监管部门）与媒体的关系似乎演变成对立的关系，一方面，某些专家质疑媒体曝光农产品质量安全违法行为的专业性，认为媒体不能作为发布农产品质量安全违法信息的第一信源，担心媒体发布的新闻报道会误导公众的认知，扰乱市场的秩序，损害政府的公信力。比如2014年发生的北京草莓农药残留事件，专家学者几乎一边倒地质疑央视记者购买的草莓样品中检测出乙草胺农药的真实性，结果被普遍认为这次事件不属于安全问题，而是宣传问题。另一方面，地方政府出于上级政府的绩效考核，不愿意所辖区域内出现重大农产品质量安全事故的曝光，而被连带问责。曾有学者指出由于上级政府特别是中央政府因缺乏全面、真实信息而无法对实际负责农产品质量安全的部门和个人进行考核，除非国家进行大面积的抽检（巨额的费用导致不可行），自上而下的激励与约束机制不可行，对农产品质量安全管理部门的制度化、日常化管理机制无法建立起来，只能借助重大农产品质量安全事故对具体部门及人员进行追责和威慑性惩罚，以求警示效应。由此可见，一旦媒体曝光了重大农产品质量安全事件，对地方政府（监管部门）来说是部门的追责和相关负责人政治生涯的停滞。正因为如此，现实生活中二者的“激励不相容”关系，将影响媒体行使舆论监督权利，也不利于消费者获得真实的市场信息。

4.经营者委托人与消费者代理人。在经营者和消费者这对委托代理关系中，消费者是委托人，经营者（包含生产经营者）是代理人，消费者委托经营者提供质量安全的农产品。这是市场供求关系中最重要的一个环节，只有有效需求承接的供给才是能够真正实施的有效供给。没有消费者的有效承接，以安全优质绿色为导向的农业供给侧结构性改革就很难改革到位。在交易的最后一环，如果消费者不认可经营者提供的高品质安全农产品，或者说不愿意支付比较高的价格去购买真正优质安全的农产品，经营者就无法获得与成本投入相匹配的利润率，其投入产出困境就会像多米诺骨牌一样，往上游一环接一环地传递下去，最终伤害的是生产者生产安全农产品的积极性。和以上三种“激励不相容”的后果相比，作为委托人的经营者与作为代理人的消费者之间的激励对立，带来的是对市场机制发挥作用的最根本最严厉的挑战，也是对安全农产品供应链条和产业发展的整体性冲击。根据多位学者的实证调研，消费者对于市场上农产品质量安全性的总体判断和评价不高。如安玉发、任燕等（2011）在北京市海淀区、西城区和朝阳区的35个社区采取随机问卷方式调查了1800位消费者（发放问卷1800份，有效问卷1530份）有关食品安全的认知和行为，35.3%的消费者认可当前食品安全状况，64.7%的消费者否定或说不清当前食品安全状况。洪岚、张娣杰（2014）在北京京客隆超市、大洋路批发市场和某农贸市场以及小型食杂店随机抽取了200位正在购物的消费者，进行了生鲜食品安全认知的调研，结果显示，65.2%的消费者关注食品安全信息，53.8%的消费者为食品安全感到担心和不信任。2015年，北京市农村经济研究中心随机抽取了1020位职工消费者进行农产品安全认知和消费习惯的调查，调查显示，92%的消费者表示对当前农产品安全高度关注，同时84.3%的消费者表示不太认可当前总体食品安全情况，42.3%的消费者不能准确说出“三品”（无公害农产品、绿色食品、有机食品）安全性等级特征。从三次调研的结果来看，消费者对于农产品质量安全的感受呈现出高关注度、高不信任度、低辨识力的特征。这种农产品市场末端的消费者低认可率与政府部门发布的高合格率形成了强烈的信息反差，深层次的问题是市场秩序的维护与政府行政的监管没有实现很好的耦合效应，简单讲就是政府的监管成效没有很好地体现在市场反应中。笔者认为，这对委托代理关系需要更为审慎的制度安排，促进两者之间的“激励相容”。

从以上四组委托代理关系的信息运行机制机理来看，相关的制度设计在一定程度上产生了“激励不相容”效应，背离了“激励相容”。农产品质量安全是涉及多元主体共同治理的重要课题，如果主体之间存在多种“激励不相容”效应，势必会造成主体之间相互的负向影响，产生连带反应，无法达到社会共治的效果。这种负向影响或者连带反应在不出现重大农产品质量安全事件曝光时，不会凸显出来。但是，一旦发生重大农产品质量安全事件的曝光，将对市场产生重大的冲击，消费者对市场与政府的不信任会像打开潘多拉盒子一样加倍地释放和爆发出来，迅速传播到问题产品所在的地方产业，打击的不仅是个别问题产品或个别问题产品的种植区域，还会蔓延波及该地方的整个产业发展。

二、信息机制弱化下的制度效果

（一）制度困境

为了确保人民群众“舌尖上的安全”，中央提出农产品质量安全既是产出来的，也是管出来的，要求执行“四个最严”的要求，以最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责建立健全食品安全治理体系。由此，从中央到地方的农产品质量安全监管体系与相关制度建设进一步得到巩固和强化。信息经济学相关理论告诉我们，市场经济中的信息不对称问题需要通过机制的设计和制度的安排来提高市场经济效率。政府和市场作为保障农产品质量安全的“两只手”的力量总是此消彼长，当政府的监管力量逐渐强大起来后，市场的资源配置力量会相应减弱，其背后的原因就是信息机制作用的弱化。在政府的监管力量逐渐增长起来后，现实当中的农产品质量安全相关信息会得到进一步的管控，进而弱化市场的资源配置作用。此时，一些专家会以市场失灵为由呼吁政府加强监管保障农产品质量安全，进一步催生了对“政府之手”的需求，同时也进一步抑制了“市场之手”的自我约束。事实上，由于监管部门财力有限、执法人员数量有限、检验检测设备配置不足、执法专业技能有待提升等现实问题，政府也无法做到全范围、无缝隙、无死角的全域监管。笔者认为，这是一种被动式的管理方式，而非调动市场机制的自我净化、自我管理作用，也没有充分利用社会的力量进行有效的监督，可概括性称之为“重监管、轻市场、轻社会”的制度设计。这种制度设计本质上阻碍了信息运行机制的作用，放大了农产品市场固有的信息不对称缺陷，混淆了市场上的产品质量信息，导致市场中真假信息难辨，参与治理的各方都无法获得真实完整的信息，只能基于片面的甚至是不真实的信息做出相应的判断和决策，最终导致多种机制无法发挥正常的作用，笔者将这种制度安排下形成的多种“激励不相容”效应和制度绩效结果称为农产品质量安全治理的“制度困境”。

（二）多重失灵

在“重监管、轻市场、轻社会”的农产品质量安全治理的“制度困境”下，可能会造成多个领域不同程度的机制失灵。

1.市场机制的失灵。市场机制运行的前提是各个环节交易信息的对称。农产品由于有信誉品特征，消费者很难用肉眼识别其安全性，而此时政府对于信息缺失的补位也并不及时，同时由于客观上存在“塔西佗陷阱”，政府即使公布相关信息也会受到消费者的质疑，使得政府在很多时候选择少公布信息或者保持沉默。如2016年北京被报道的多家超市停售活鱼事件中，消费者一直在质疑超市活鱼下架的原因，并做出各种猜测，北京市食药局尽管第一时间内进行发文回应，但连续两次发声都只是说明全市水产合格率达九成以上、总体情况良好，并未对活鱼停售的原因等一系列工作展开做出任何正面的回应和解释，结果引起公众更大的质疑声。这样的信息沟通不但没有给予消费者迫切希望知道的市场信息，反而刺激了公众对政府不信任的心理，加大了公众对政府不信任的累积。消费者在市场和政府双重信任危机下，主观上认为无法获得真实有效的市场信息，只能接受定价在质量安全平均预期区间内的农产品，使得高于平均质量的农产品退出，劣质不安全农产品把优质安全农产品挤出市场，导致市场机制失灵。一些生产经营者甚至利用市场上信息的不对称，浑水摸鱼，以次充好、制假售假，如2018年央视曝光的假有机、掺假盘锦大米事件就是市场机制失灵下企业逆向选择、制假售假的例证。市场机制失灵短期内看似能给某些生产经营者带来利润，长期来看损害的是消费者对国内市场的信心和信任，损害的是企业的长期经济利益。如有关部门推广实施的食用农产品合格证试点工作就遇到了推广困境，企业按照政府要求开具和使用食用农产品合格证，但是市场并不买单，企业增加了成本，并没有在市场上获得相应报酬，使得企业贴标动力减弱。又比如前几年很多农业信息技术企业对农业生产合作社推广质量追溯二维码技术，但是即使是农业信息技术企业为了前期推广市场，帮助合作社前期免费安装相关监控传输设施设备，仅仅需要合作社花1元钱为每件包装产品贴上一张二维码，合作社都不能坚持下来，就是因为市场对于追溯二维码标签反应不大，能够接受并且愿意支付较高价格的消费者不多。如果市场机制长期失灵，会影响整个农业产业的绿色生产环境、相关业者的技术创新能力、生产者的持续安全生产动力，更不利于提高我国农业大国的竞争力。(www.xing528.com)

2.法律实施的失灵。在《食品安全法》和《农产品质量安全法》中，都有有关信息发布的条款规定，如《农产品质量安全法》第七条就规定国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当按照职责权限，发布有关农产品质量安全状况信息。第二十一条规定国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。《食品安全法》对于农产品质量安全信息的发布、共享、管理做了更加系统的规定，第一百一十八条至第一百二十条，详细规定了国家层面、省级地方政府层面、县级政府层面各自的信息公开义务要求和权限范围，规范食品安全信息发布，强调监管部门应当准确、及时、客观地公布食品安全信息。在关于《食品安全法（修订草案）》的说明中，特别指出2014年的修订增加了风险分级管理要求，实施风险分级管理，建立食品安全违法行为信息库，向社会公布并实施更新。从当前两部法律对于食品安全信息发布条文的执行情况看，结果不甚令人满意。以北京、上海两个直辖市为例，在上海市政府农业行政主管部门名为“上海农业”官网中单独设置了“食用农产品安全”网页，在该网页上有“执法监督”和“检验检测”栏目，但是两个栏目中均没有农业投入品监督抽查的结果公布，只有相关制度文件、工作方案或通知类文件；在北京市政府农业行政主管部门官网上没有发现单独标有“农产品质量安全”字样的栏目，笔者只好进入政府信息公开目录，也未发现任何有关农产品质量安全信息发布的文字。笔者在网上搜寻，也无法找到拟对公众开放的食品安全违法行为信息库。据有关部门反映，《农产品质量安全法》自2006年11月1日施行以来，2018年才被有关部门首次执法检查。仅从信息管理的冰山一角考察两部法律的执行情况，结果不尽如人意，全面执行情况更是不得而知。

3.社会监督的失灵。根据《农产品质量安全法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人对农产品质量安全进行社会监督。任何单位和个人都有权对违反本法的行为进行检举、揭发和控告。有关部门收到相关的检举、揭发和控告后，应当及时处理。”现实中这样的法律条款很难被执行。首先，依靠消费者个人对农产品质量安全违法行为进行监督，步履维艰，由于缺乏相应的法律知识、农业知识、食品安全知识等储备，消费者很难做出科学有效的判断，且获得信息的渠道有限，也很难接触并借助专业的仪器设备进行检测，所以即使法律规定个人有权利对农产品质量安全进行社会监督，大多数消费者也没有能力去行使这项权利。但不是说消费者没有愿望行使这项权利，大多数消费者高度关注农产品质量安全问题，有强烈的农产品质量安全的知情需求。其次，即使一些单位、团体能够行使社会监督的权利，仍存在较大阻力。如以上分析的地方政府与媒体的委托代理关系中，由于双方各自利益诉求的不同，产生了对立与冲突，在一定程度上影响到媒体的舆论监督，而在政府对于市场信息及时发布缺位的情况下，媒体的舆论监督实际上是公众获得农产品安全信息的主要来源。根据洪岚、张娣杰（2014）在京客隆超市、大洋路批发市场和某农贸市场以及小型食杂店随机抽取的200位正在购物的消费者，进行了生鲜食品安全认知的调研，84.2%的消费者日常获取食品安全信息的主要渠道是媒体。又如消费者协会作为消费者权益的维护组织，享有社会监督权益，但是在行使权力过程中仍然遇到相关地方保护主义的巨大阻力。

三、政策建议

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这为深化经济体制改革，进而牵引和带动其他领域的改革指明了方向。在农产品市场中，我们要用辩证思维去理解传统理论对于农产品质量安全的信息不对称与准公共物品的含义。理论的发展应紧跟实践的变化。在小农经济环境下，由于缺乏相关科学技术和制度经济学理论的支撑，人们确实很难去辨识农产品质量安全信息。但是，随着时代的进步和科技的发展，农产品质量安全的信息不对称问题正在通过各种制度设计和技术创新的方式不断得到缓解和克服，这为市场机制发挥作用提供了前提条件。对此，政府更多应在市场监管、法治保障、政策支持、消费教育上发挥积极作用，其角色功能应是为市场保驾护航、为社会监督创造条件，绝不是挤压市场机制发挥作用的空间和阻碍合理的社会监督。要冲破当前“重监管、轻市场、轻社会”的制度困境，真正建立起基于社会共治的农产品质量安全治理体系，应从恢复信息机制做起，加大法律制度执行力度，使得多元治理主体形成激励相容、凝心聚力的良性局面。

（一）严格依法执行农产品质量安全信息的公布

《食品安全法》和《农产品质量安全法》明确规定了相关主体履行农产品质量安全信息公布的责任，但是一些法律条款表述尚为宽泛，尤其是《农产品质量安全法》相关规定较为笼统和粗放，不利于法律的执行。建议立法部门依据《食品安全法》和《农产品质量安全法》，制定农产品质量安全信息公布条例，细化地方人民政府各相关监管部门对于农产品质量安全日常监督管理信息公布的责任划分、内容要求、公布程序、时间频次、法律责任等，使得法律法规便于执行实施，避免一些地方政府的各监管部门在信息公布责任上相互扯皮、相互推诿的现象。对于向公众公布的抽查检测结果、执法检查情况等信息，建议在公示抽查检测结果时，既要公布抽查检测或执法检查中统计后的农产品合格率比例，也要公布不合格生产经营者的详细信息和产品品类、批次等信息，以便消费者可以有的放矢地淘汰不安全农产品或者不诚信经营者。对于信息共享互通，建议严格执行省级以上人民政府相关部门建立定期的相互通报食用农产品安全风险监测信息。在当前农产品大流通的环境和趋势下，某地的个别努力很难维护好当地的农产品质量安全，需要各个省市加强信息公布和严格执法，加强对农产品市场环境和秩序的共同维护。

（二）落实全程溯源基础上责任主体的依法追责

加强农产品质量安全信息公布的目的是依法处置责任主体，保护守法主体，维护公平正义的市场环境与交易秩序。只有落实全程溯源基础上责任主体的依法追责，才能真正激活市场机制。首先，依法追责要建立在实现农产品生产经营主体全程可溯源的基础上，无法做到全程主体溯源，很难落实责任主体的依法追责。建议进一步强化食用农产品产地准出与市场准入的衔接工作，做好农产品生产经营主体全程溯源基础性工作，为依法治理农产品质量安全提供准确的执法对象。其次，依法追责要处理好物权转移和农产品质量安全责任转移的关系。建议严格区分问题环节与责任主体，问题环节主要指发现问题所在的环节，对于出现问题的环节要进一步分析具体原因，如果问题环节的生产经营主体已经严格按照法律法规的要求做到职责和能力范围的监管，但仍然出现了问题产品，这种情况应采取尽职免责的处理方式，进一步往上游查验问题原因，寻找真正的责任主体；如果问题环节因为失职渎职，没有履行好相关管理责任，导致问题产品的出现，应依法追责。第三，建议将小农户纳入《农产品质量安全法》的监督检查和法律责任中，同时政府加强对可能影响农产品质量安全的农业投入品许可的执行力度，对小农户合理用药用肥、用生长调节剂加强技术指导，对于抽查检测中发现小农户上市的农产品存在农药超标等问题，应将小农户与农业企业、合作社一视同仁，进行信息公布与责任追究。第四，进一步加强对地方政府执法的监督和不履行相关法律责任的依法追责。

（三）建立全国性农产品质量安全违法主体与违法行为信息库

为加强农产品质量安全违法主体和违法行为信息的披露，促进形成全社会共同监督的多元治理格局，建议国家农业农村部和市场监管总局联合建立面向社会公众开放的全国性农产品质量安全违法主体与违法行为信息库，供社会各界查询和监督。信息库的信息来源可借助于三个渠道：第一，各省、自治区、直辖市人民政府上报的农产品质量安全违法主体与违法行为信息。第二，国家农业农村部和市场监管总局联合成立全国农产品质量安全执法检查组，不定期在全国各地方开展巡逻式农产品抽查检测，将发现的农产品质量安全违法主体与违法行为纳入该信息库，该信息来源渠道可以有效制约地方保护主义。第三，接受单位或个人对违反《食品安全法》和《农产品质量安全法》的主体和行为的举报，通过调查核实，将确认的最终违法主体与违法行为纳入该信息库，同时注意保护举报人的相关隐私信息。

（四）广泛加强消费者的农产品质量安全知识普及

目前，国内消费者普遍缺乏农产品质量安全的基本知识储备，加之农产品种养殖的各种“高科技”投入品层出不穷，消费者没有相关的知识更新，更加无法科学有效地判断农产品质量安全问题。但与此同时，“民以食为天”，绝大多数消费者对农产品质量安全问题极为关注，这就造成了消费者对农产品质量安全高关注心理与低识别能力之间的矛盾。解决这样的矛盾，不能因为无法和消费者取得有效的沟通而采取回避的方式，减少农产品质量安全负面信息的公布，这样的结果只能是增加消费者对于公共部门的不信任。建议全面深入开展农产品质量安全法律、法规和安全标准和知识的普及工作。首先，地方政府应该承担起消费教育的公共责任，定期并持续组织举办消费者农产品质量安全大课堂，鼓励有关部门或权威老师进入各大城市社区或组织消费者进入生产基地，开展相关现场讲课，利用微信信息推送、公共场所屏幕等现代信息传播技术手段，制作和传播老百姓看得懂、愿意看的动画或文字类知识普及课件。其次，建议采取政府购买的方式，鼓励社会公益组织、农产品生产经营者开展各种形式的消费者教育活动。再次，将“3·15”维权公益晚会形式常年化、常态化，加强消费者关于农产品质量安全知识的普及和违法违规行为的曝光，让消费者更好地维护自己的合法权益，忠实维护农产品市场经济秩序。通过持续不断的消费教育努力，提高消费者对于农产品质量安全的科学精神与科学素养，让消费者具备与公共部门进行有效沟通的能力，同时提升消费者有效开展社会监督的能力。

（五）规范媒体监督的程序与要求

当前，媒体对于农产品质量安全问题事件的信息发布仍然是消费者获得信息的主要来源，媒体监督是一种重要的社会监督方式。针对目前媒体监督受到专业性、程序性、合法性等问题的质疑，建议进一步用制度的方式细化媒体监督的内容、程序与要求。第一，明确媒体只能转载政府部门发布的全局性农产品质量安全相关信息，不能作为第一信源发布某区域的农产品质量安全合格率等综合信息。第二，媒体有权依法对于农产品质量安全违法行为进行舆论监督，依法进行真实、公正的新闻报道。第三，国家相关部门应在官网的显著位置提供符合《食品安全法》规定和按照国家有关认证认可的规定取得资质认定的农产品检验机构名录和地址，供媒体记者以单位名义送样检测，相关检测机构保证出具的检验数据和结论客观、公正，不得出具虚假检验报告。第四，对于媒体报道的新闻事件，有关部门要及时调查、处理，并对提出的问题进行针对性反馈，不可避重就轻，采取迂回的应对方式。第五，严格执行《食品安全法》对于媒体追责的有关法律规定，媒体编造、散布虚假农产品质量安全信息的，由有关部门依法给予处罚，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；使公民、法人或其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

（六）鼓励促进市场信息交流的农产品流通制度创新

农产品流通制度创新可以有效促进产销信息的沟通，减少信息不对称问题的发生。建议如下：一是鼓励建立多种形式的农产品直供制度，促进产地与消费地一对一的供给对接。鼓励城市社区消费者团体、大型企事业单位、农产品加工企业、餐饮企业直接到农村建立长期的农产品生产供应基地，提倡建立社区支持农业或参与式保障体系等产消沟通机制，减少中间环节，来加强消费端与生产端的信息交流与互动，通过建立相互信任的、可持续的农产品供求关系，来保障农产品的质量安全。二是鼓励农民合作社开办市民集市，以合作社为单位组织相关农户到社区周边定期开办农产品集市和售卖农产品，取代松散的市民集市开办方式，以生产销售组织化方式进一步提高农户对生鲜农产品安全生产的自律性。三是鼓励农产品批发市场从传统的租赁业态向现代化的交易市场转变，逐渐摒弃收取商户租金的盈利模式，建立以收取交易费用为主的盈利模式，有利于加强市场对于经营商户的农产品质量安全的监管。

执笔人：刘雯