乡村振兴与新型城镇化的首都特色研究

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，乡村振兴已经成为热点，2018年中央一号文件又以实施乡村振兴战略为主题，对于新时代实施乡村振兴战略的重大意义及其指导思想进行了深刻阐述，明确了实施乡村振兴战略的目标任务和基本原则，确立了实施乡村振兴战略的基本工作思路。为深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要讲话精神，推动实施具有首都特点的乡村振兴战略，北京市委、市政府也印发了《关于实施乡村振兴战略的措施》等文件，制定了北京实施乡村振兴战略的时间表和路线图，更是搭建了乡村振兴的“四梁八柱”。但北京作为国家首都和超大城市，经过长期的市场化改革、城镇化发展，2017年常住人口城镇化率达到86.5%，城镇化与逆城镇化并存，“大城市小农村”“大京郊小城区”“大生态小农户”的特点鲜明。在推进具有首都特点的乡村振兴战略的大背景下，如何科学厘清乡村振兴与新型城镇化的关系，重塑城乡关系，促进城乡融合发展，服务好“四个中心”与国际一流的和谐宜居之都建设，成为摆在我们面前的一个重要课题。

课题启动之初，北京市农村经济研究中心城乡发展处就会同和君云水泉研究团队深入卢沟桥乡、房山区张坊镇与阎村镇等走访调研，并与海淀农委等部门开展深度座谈，全面了解各地在推进乡村振兴战略中采取的主要措施、遇到的难题及形成的创新亮点，并在此基础上形成相应的调研报告。同时，课题组采用GIS矢量数据分析等统计分析方法，以全市2009—2016年的乡卡数据为参照，通过总体分析与典型个案相结合，从产业结构、基础设施、公共服务配套、人居环境改善及土地利用情况等五个维度，全方位分析近年来北京乡镇发展的现状。田野调查、定性研究与定量分析相互结合，为在研究报告中提出可操作的对策建议打好基础。

从报告的框架逻辑看，主要遵循“现状问题—关系辨识—实现路径—对策建议”的脉络。从分析北京当前面临的新形势入手，分析新型城镇化建设、乡村振兴战略、京津冀协同发展和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》对发展环境的影响，提炼出首都发展的新特点，梳理北京城乡发展过程中面临的问题，对“具有首都特点的乡村振兴与新型城镇化的关系”展开核心论述，并提出以统筹为理念、同步推进乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”，最后从制度保障、要素优化等方面给出北京城乡一体发展的对策建议。

一、绪论

（一）研究背景

1.新型城镇化模式发生深刻转变。党的十八大明确提出了“新型城镇化”的概念，2014年发布实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，进一步提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，指出新型城镇化是加快产业结构转型升级、推动区域协调发展、解决农业农村农民问题的重要途径。

在京津冀协同发展、北京非首都功能疏解向纵深推进的背景下，北京新型城镇化模式也将发生深刻转变。从战略目标层面看，传统城镇化的基本逻辑是尽量压低城镇化成本，加快发展速度，新型城镇化则是要统筹城乡、实现均衡发展；从基本特征层面上看，传统城镇化是分割式发展，新型城镇化要整体规划、顶层设计；从运行机制层面看，传统城镇化主要是依靠“三重软约束”^[2]，透支未来发展空间，新型城镇化追求硬约束条件下的可持续的城镇化，^[3]提高资源要素配置效率。

2.乡村振兴战略提出新目标。实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。实施乡村振兴战略，是从根本上解决新时代“三农”问题的重要举措，是新时代解决我国社会主要矛盾的迫切要求，也是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手，更是促进农业发展、农村繁荣、农民增收的治本之策。

为贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年北京市出台《关于实施乡村振兴战略的措施》，提出要牢牢把握首都城市战略定位，紧扣北京“大城市小农业”“大京郊小城区”的特点，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以城乡融合发展、农业绿色发展、农民全面发展为主线，以建设美丽乡村为抓手，以建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系为重点，全面实施乡村振兴战略，扎实做好乡村改革、乡村发展、乡村建设、乡村文化、乡村治理等工作，着力解决乡村发展不平衡不充分问题，着力推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，高标准、高水平、高质量推进农业现代化、农村现代化、乡村治理体系和治理能力现代化建设，为决胜全面建成小康社会和建设国际一流的和谐宜居之都提供坚实保障。

3.京津冀协同发展向纵深推进。推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是一个重大的国家战略。京津冀协同发展的核心是京津冀三地作为一个整体协同发展，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，以治理北京“大城市病”为基本出发点，提升首都核心功能。优化调整经济结构和空间结构，高水平规划建设河北雄安新区、通州城市副中心，共同形成北京新的两翼，强化京津双城联动，提升石家庄、唐山、保定等区域中心城市和张家口、承德等节点城市功能，加快建设以首都为核心的世界级城市群。

构建以首都为核心的世界级城市群，既要明确区域内城市功能定位，优化城市群空间布局，提升京津双城的辐射带动作用，推动区域中心城市组团式发展，也要增强节点城市要素集聚能力，培育中小城市和特色小城镇，形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的城镇体系，避免“一核独大”“单中心”空间格局和“摊大饼式”发展。

4.北京新版城市总规发布实施。2017年发布实施的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，明确了首都“四个中心”的城市战略定位，提出必须把城市和乡村作为有机整体统筹谋划，破解城乡二元结构，推动城乡统筹协调发展，充分挖掘和发挥城镇与农村、平原与山区各自优势与作用，优化完善功能互补、特色分明、融合发展的网络型城镇格局。针对平原地区和生态涵养区不同资源禀赋条件，北京新版城市总体规划提出：要构建“中心城区—北京城市副中心—新城—镇—新型农村社区”的现代城乡体系，制定分区指导、分类推动、分级管控的城乡一体化发展策略，形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》关于“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的城市战略定位，不仅是城市地区发展的方向遵循，乡村地区也要为“四个中心”定位的实现发挥作用。以国际交往中心功能为例，北京现有国际交往功能大部分集中在朝阳区等城市地区，京郊乡村地区的山水林田湖草体系虽然较为完整，但服务于国际交往功能的观光休闲行业处于低层次经营、低水平建设的状态，高品质的产品供给不足，难以服务于国际交往中心的功能定位。乡村地区如何服务城市战略定位，是新形势下亟须破解的新课题。

（二）新背景下的首都发展特点

随着京津冀协同发展、非首都功能疏解有序推进，以及《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的发布实施，首都发展面临新的形势和要求，也呈现出新的发展特点。

1.减量发展。从集聚资源求增长，到疏解功能谋发展，北京成为全国第一个“减量”发展的城市，减量发展成为首都发展的鲜明特征。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确了减量发展的任务目标，主要包括：一是人口规模减量。按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。二是建设用地规模减量。促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用，到2020年城乡建设用地规模由现在的2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。

在减量发展的新时代，必须用新的思维模式思考城镇化模式与乡村振兴。减量发展必将倒逼发展方式加速转变、产业结构加快升级、城市功能优化调整，传统“摊大饼式”的粗放发展模式难以延续，必须通过产业疏解和空间腾退，通过改善城乡社会治理和公共服务水平，彻底转变发展方式、转换发展动能，既要保证城乡建设和发展的需求，又要控制好常住人口规模，适当减少建设用地规模。

在减量发展的背景下，对乡村存量资产的盘活利用至关重要。一是要盘活农村土地资源，包括宅基地、废弃工矿用地、疏解腾退的工业大院等存量用地，加强土地保护性开发，充分利用村庄现有建设用地，实施改造更新再利用，推动实现建设用地规模减量；二是促进乡村空间更新与产业升级密切结合，推动农村地区的农业、林业与乡村旅游、休闲养老等产业融合发展，有效利用挖掘农业、林业资源的经济潜力。

2.高质量发展。新时代我国经济发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须牢牢把握高质量发展的根本要求。对乡村地区而言，要以农业农村的供给侧结构性改革为主线，高质量推动实施体现首善标准的新型城镇化与乡村振兴。综合采取减量、疏解、整治、提升等政策手段，推动乡村地区由粗放扩张转向集约高效发展，以高品质的生态环境、营商环境吸引高端人才和企业，以高标准、高效率为导向的政策措施推动产业的提质增效，从而提升整个区域的发展质量。这意味着，乡村地区的发展需要软件、硬件双提升，一方面要在基础设施和公共服务设施上补足短板，强化生态环境、城乡建设方面的品质优势，另一方面要在乡村治理方面加强创新，优化乡村发展的总体环境。

以产业发展为例，北京市的村集体产业存在“小而散”、产业基础薄弱、粗放低端等问题，部分村集体经济组织收入仍以“瓦片经济”为主，农村集体经济发展不充分。在“疏解整治促提升”的背景下，征地拆迁和拆违治乱的“腾笼”力度很大，但“换鸟”的进程跟不上，优势主导产业不明确、经营管理能力不高，集体经济收入效益下降，乡村发展的“造血机能”尚未充分发挥出来，亟须在疏解整治的基础上加快提升，推动集体经济加快升级，实现乡村产业的高质量发展，培育可持续发展的新动能。

3.均衡发展。北京乡村地区，存在着乡村发展不充分、不平衡的问题。

一是乡村发展不充分。总体来看，北京乡村地区的建设发展缺乏合理的规划引导，与城市地区相比，乡村基础设施建设还不完善，农村公共服务供给还存在较大差距，乡村生产生活的便利性还要提高，部分乡村出现衰落趋势，农民生产生活缺乏有效组织，农民增收还不充分，乡村经济发展潜力没有得到充分挖掘。

二是乡村地区发展不平衡。北京的城乡地区发展差距较大，既有山区与平原地区的发展差距，也有同一个区内部不同乡镇之间的发展差距。处于不同发展阶段的乡镇，功能定位和面临问题不尽相同，对产业、资金、土地等要素资源的需求也不相同，必须坚持分区分类、立足实际、因地制宜，根据不同城镇的功能要求，以市场为导向，合理配置要素资源，促进城乡地区均衡发展。

4.融合发展。新时代更加注重融合发展。对于北京乡村地区，既要促进城乡融合发展，促进农村与中心城、新城、产业园区融合发展，也要促进产城融合、产镇融合发展，促进一二三产融合发展。从城市与乡村的关系来看，乡村振兴不仅是乡村地区的建设发展，也是重塑城乡关系、以城带乡、城乡联动融合发展的过程。从产业发展来看，要推动农村地区的一二三产融合发展，优化农业地区产业结构，拓展产业功能边界，促进新兴业态与传统农业融合，发展旅游农业、乡村休闲文化等产业，构建产业融合发展生态圈，提升农业农村经济活力与竞争力。从区域功能关系来看，要推动产业功能与城市功能相融合，推动农村地区与周边产业园区、重点新城联动发展。

（三）首都城乡建设的历程与问题

北京是一个拥有2172万常住人口的超大城市，下辖16个区、182个乡镇、3936个村，农业户籍人口233.8万人，常住人口城镇化率达到86.5%，户籍人口城镇化率为51.2%，是典型的“大城市小农村”城乡格局，农业规模小、资源压力大。近年来，随着城镇化进程的快速发展，北京的城镇和乡村发生了很多新变化，为落实“建设国际一流的和谐宜居之都”战略定位提供了重要的生态支撑、空间支撑、服务支撑和产业支撑。然而，随着发展阶段和发展模式的转变，北京的城乡建设，也出现了一些问题。

1.城市与乡村发展不平衡。北京的城乡地区发展差距较大，既有山区与平原地区的发展差距，也有同一个区内部不同乡镇之间的发展差距。呈现出中心城区过度城市化、乡村地区城市化不足的现象。

以公共服务设施的分布为例，存在学校、医院和文化设施过度集中在中心城区，山区和郊区的设施分布相对不足的问题。

（1）教育设施。教育资源整体情况正在逐步改善，发展相对比较稳定，但存在分布不均匀的问题。中心城区教育资源充足，而平原地区及生态涵养区教育资源相对较少。

图1　2009—2016年平原地区、生态涵养区、中心城区典型乡镇小学数量对比

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（2）医疗卫生设施。近年来，北京郊区医疗卫生机构数量明显增多，主要集中在中心城区及平原地区，分布不均衡，生态涵养区相对来说数量较少。

图2　2009—2016年平原地区、生态涵养区、中心城区典型乡镇医疗卫生机构数量

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（3）文化设施。图书馆及文化站，主要集中在中心城区，平原地区及生态涵养区数量极少，分布极不均衡。以2016年为例，高碑店地区办事处有图书馆及文化站32个，管庄地区办事处有23个，而密云镇仅有4个，史家营乡仅2个。

图3　2009—2016年平原地区、生态涵养区、中心城区典型乡镇图书馆及文化站数量

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

2.“城市病”与“郊区病”“乡村病”共存。城市人口不断集聚引发“城市病”的同时，农村近郊的一些地区被城市包围，成为失去耕地的“城中村”，乡村人口不断萎缩、人才流失，引发“乡村病”，出现“城市病”与“郊区病”“乡村病”多病齐发的现象。北京乡镇地区主要表现为公共交通不便、镇区用地紧张、基础设施缺乏、人口老龄化以及乡村空心化等问题并存。

（1）公共交通不便。近年来，北京各区县公路里程不断增长，镇区公交车通车线路增多，交通线路逐步完善，但是各乡镇之间发展差距较大，平原地区以及生态涵养区交通线路少。如斋堂镇、雁翅镇、冯家峪镇等村镇，从2009年到2016年，公交车通车路线只有一条，公共交通极为不便。

图4　2009—2016年生态涵养地区典型乡镇镇区公交车通车线路数量变化

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（2）镇区用地紧张。随着以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系的逐步实施与完善，北京乡镇的镇区建成面积急剧增加，已由2009年的39176.8公顷增长到2016年的86265.5公顷。

图5　2009—2016年生态涵养区、平原地区、中心城区典型乡镇镇区建成区面积

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（3）基础设施缺乏。基础设施投资方面，中心城区基础设施建设正在逐步完善，投资力度较大。平原地区及生态涵养区各乡镇，虽然基础设施建设也在逐步完善，但投资力度相对于中心城区较小。

图6　2009—2016年平原地区典型乡镇基础设施投资情况

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

图7　2009—2016年生态涵养区典型乡镇基础设施投资情况

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

以公共卫生间情况为例，平原地区及生态涵养区设施资源数量较少，且乡镇之间差距较大。2016年生态涵养区的八达岭镇仅有22个。

图8　2009—2016年平原地区、生态涵养区、中心城区典型乡镇公共卫生间数量

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（4）人口老龄化。2016年，北京市人口老龄化率已经达到24.1%，其中北京农业户籍老龄化达到26.1%，高于全市平均人口老龄化率。北京每年有10多万外来务农人员从事第一产业。随着农村人口老龄化的加剧，农村经济发展的人口红利消失，人口约束已成为北京农村发展的重大瓶颈，在农村，谁来种地怎么种地、谁来养老怎么养老、谁来治理怎么治理的问题也日益突出。

图9　北京农业人口老龄化情况

数据来源：北京统计年鉴2017，和君云水泉作图。

（5）乡村空心化。在城镇化进程中，随着人口从乡村到城市的流动，京郊农村人口发生了巨大的结构性变化，农村贫困人口多集中于孤寡老人、残疾人和身患重病的失去劳动能力的人群，大量青壮年劳动力流入城市，村庄劳动力空心化，土地荒废或低效经营，导致不少村庄呈现衰败景象，形成了空心村、老人村。根据2018年乡村振兴“百村千户”专题调研摸底，在全市3945个村级集体经济组织所在的行政村（或社区）中，常住人口不足户籍人口一半的空心村就有48个。

表1　北京“五类村”摸底情况　单位：个

注：本表来源于市农研中心（市农经办）农经统计处。其中，三无村即无农业、无农民、无农村。倒挂村是指外来人口超过本地户籍人口。拆迁村是指因国家征占土地、拆迁上楼，城市物业管理方式超过50%。空心村是指本地常住人口不足本地户籍人口的70%或者农宅完全闲置超过10%。剩下即为传统村。

3.北京进入高成本发展模式。近年来，北京的乡镇建设逐渐进入高成本的发展模式，财政收支差距加大，教育设施、公共基础设施等投资额度日益增长。

图10　北京乡镇财政总收入与财政总支出情况

数据来源：统计局乡卡资料，和君云水泉作图。

（1）乡镇财政收支差距加大。2009—2016年，北京乡镇财政总收入与财政总支出情况，整体呈上升趋势，逐年增多。财政总收入从2009年的1791741.4万元增长到2016年的4204376.1万元，增长了近1.35倍；财政总支出从2009年的1756743.6万元增长到2016年的5039353.7万元，增长约1.87倍。

（2）村集体支出压力大，财权统筹待解决。2017年在“百村千户”调查中，全市3945个村级集体经济组织中，收不抵支的村有1983个，占比50.3%；资不抵债的村有395个，占比10%，比上年增加9个，很多村的日常开支和村民福利，基本是靠上级补贴和吃土地征占补偿款的“老本”在勉强维持。财政资金使用效益不高，乡镇政府不具备统筹职能，虽有财权，但没有把钱用在哪里的权限，只能按财政划拨时确定的用途使用。一般来说，乡镇财政本就不富裕，但由于体制所限和各项达标检查验收，使乡镇在财政运作上的主动权越来越小，造成财政拨付资金用不到“刀刃”上，财政资金的使用效益较低。

图11　村级开支大、收入少，管理运行难以为继的村占116个调查村比重

数据来源：北京市农研中心（市农经办）乡村振兴“百村千户”调研村级问卷调查。

北京城乡发展存在的这些问题，其最根本原因在于城乡二元体制没有根本破解。一方面，国有土地和集体土地同地不同权，集体建设用地利用的政策限制较多，导致乡镇集体土地的市场交易程度不高，低端产业集聚，乡镇集体经济组织收入不足以承担公共服务、社区建设管理等支出，公共服务品质不高，难以引来优质产业，进一步加剧低端产业聚集态势，并逐渐形成恶性循环，使产业转型升级难度不断增大。另一方面，无论乡镇建设还是产业发展都有较强的被动性，传统城镇化对市场力量和规律的重视不够，过多依靠行政手段，造成城市发展单极化趋向，过多的政策、资金偏向于城市，使得城乡居民在公共服务供给方面存在严重的不均等现象。

围绕乡镇发展的突出问题，北京市各区通过探索乡镇统筹，集约高效利用集体建设用地，有效缓解了人口资源环境压力，也充分保护了农民的利益。因此，在乡村振兴和新型城镇化建设中，要充分树立统筹的理念，梳理好各级政府需要统筹的重点内容，从规划、土地、产业等方面找好统筹的着力点，通过统筹来推动乡村振兴和新型城镇化。

二、从北京村庄振兴路径辨识乡村振兴与新型城镇化的关系

（一）北京村庄的振兴路径

北京农村各不相同，既有社会经济发展程度比较高的城乡结合部，也有社会经济发展程度一般的平原地区，还有社会经济发展程度相对薄弱的广大山区、半山区。除不同的经济社会发展阶段以外，这些村庄自身在区位条件、资源禀赋、历史文化、经济实力、人口规模、村民素质等方面存在巨大差异，因此对乡村振兴战略实施的需求也有很大差异，导致了乡村振兴不可能采取一个政策、一个模式、一种路径。回顾北京村庄的振兴探索和实践，我们不难发现大致有以下三种路径。

1.城市化转型路径。这类村庄大多分布于城乡结合部地区、新城被列入城市建设范围的地区等，一道绿隔地区是典型代表。一道绿隔地区主要在四环、五环之间，大部分是城市的建成区，这个区域的村庄发展目标就是城市化。再看城乡结合部，北京对此区域的50个重点村实施了整建制农转居。该路径主要是源于城市发展空间需求和市场化利益驱动，政府的主导作用较强，而村庄和农民处于相对被动的地位，同时由于拆迁安置等成本不断增加，实施难度越来越大。

2.新型城镇化聚集路径。这类村庄主要分布于远郊区的重点镇，或者城市规划建设区之外又距离城区较近的地区，受重点镇的辐射影响较大，通过重点镇和小城镇的产业带动、人口集聚功能等实现就近城镇化。

3.新型农村社区提升路径。这类村庄主要分布于远郊平原地区和山区，前者受中心城区或重点镇的辐射较少，后者由于不具备开发建设和人口经济集聚的客观条件，多位于生态涵养区，该路径中村庄及农村的自主性最强，一般是通过村集体产业发展的资金积累，再带动村庄实现现代化建设和改造，其典型代表有：由宏福集团带动发展的昌平区郑各庄、由韩建集团带动发展的房山区韩村河等。二者都是以建筑和施工起家的村集体企业为带动，实现村庄产业化，企业获得的利润有很大一部分用于村庄改造，改善市政设施，配套教育、文化、绿地等公共设施，建设新型农村社区，并通过集体土地自用、入股、出租、物业管理等方式，引导集体产业结构优化，从建筑业为主导转向多元产业共同发展，带动村民生活水平的提高。

（二）乡村振兴与新型城镇化的关系辨识

通过对北京村庄发展路径的梳理，有的侧重政府引导、城市带动，有的新型城镇化是主动力，有的则是以村庄自发性为动力，不论是哪种路径，都有相应的村庄取得了发展成效。从某种程度上而言，这意味着新型城镇化和乡村振兴都很重要，也为辨析二者的关系做出了指引。换言之，乡村振兴战略，是在深刻认识城乡关系、变化趋势和城乡发展规律的基础上提出的重大战略，但不是用乡村振兴替代城镇化，也不是照搬城市化模式改造乡村，二者都是立足于城乡的高质量发展。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，推进城乡一体化发展。

1.乡村振兴与新型城镇化互不等同。乡村振兴与新型城镇化虽然都与“三农”问题相关，在目的、原则、核心价值、领导方式、调控手段及制度供给上是辩证统一的，但在产生缘由、战略目标、工作重点、资源要素流向等方面存在区别，各有侧重。

从产生缘由看，伴随我国经济和工业化的快速发展，我国的城镇化经历了一个低起点、快发展的过程，新型城镇化是在传统城镇化的造城运动等错误实践基础上探索出来的新路子，是以人为核心，以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。当前，我国的新型城镇化成效显著，城镇化率年均提高1.2%，但以农村青壮年大规模进城打工为特征的乡村要素流失，“三农”短板日益凸显，“城市病”与“乡村病”并存，这些问题已经严重制约了城乡同步迈向全面小康的步伐，乡村振兴应运而生。概言之，新型城镇化是对传统城镇化的纠偏，而乡村振兴则是补齐新型城镇化尚未补齐的乡村发展短板，既为城镇化解决后顾之忧，解决农村和农业的不充分发展和城乡间不均衡发展的问题，又形成城乡融合发展机制，促进城乡共同发展。

从战略目标看，新型城镇化的核心目标是推进以人为核心的新型城镇化，到2020年，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，明确了“坚持农业农村优先发展”和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，最终到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。不难发现，新型城镇化建设侧重解决“三农”外部环境的保障问题，乡村振兴则侧重解决“三农”内部机体的活力问题。

从工作重点看，新型城镇化以提高质量为导向，重视促进人的城镇化，将加快农业转移人口的市民化、提高城市群建设质量、提升城市经济质量、加快城乡融合发展及深化城乡土地制度改革等五大任务作为攻坚重点。而实施乡村振兴战略则涵盖农业现代化、绿色人居环境、乡村文化繁荣、乡村基层治理、农村民生保障、精准脱贫攻坚等六大任务。对比工作重点可知，新型城镇化是以城市群为主体形态，把农村放在了城市的从属地位，通过城市和工业对农村的反哺和扶持，带动乡村发展；而乡村振兴是把乡村放在了与城市平等的地位上，把乡村作为一个有机整体，更加充分地立足于乡村的产业、生态、文化等资源，发掘乡村自我发展的能力，建立更加可持续的内生增长机制，从乡村自身探寻“三农”问题的解决之道。

从要素流动看，虽新型城镇化强调“城乡统筹、城乡一体”，从城镇的单一视角向城镇和乡村协调发展的视角转变，但由于农村条件相对较差，生产要素的逐利性决定了其由农村单向流入城市的惯性并没有改变，不管是人还是资金由乡到城的流向依然没有改变，而且是在要素价格低于市场均衡价格、人员部分被排斥在城市社会福利体系外的单向流动，最终导致了土地、资本和劳动力等多重城乡剪刀差，农业和农村的弱质性被进一步强化，而城乡差距随之拉大。而乡村振兴强调城乡融合，而城乡融合绝不只是在图纸上将城与乡圈在一起，关键在于改变城乡资源要素从单向流动向双向交换流通的转变。毕竟城市和农村都有自身的比较优势，都有独特的资源禀赋。城市自然有其资金、技术、人才等方面的优势。农村却拥有大量未激活的资源，比如闲置的农房、土地，还有原生态的自然环境，这些都是城市所不具备的。乡村振兴，就是要促进城乡之间各种资源要素按照市场价值规律进行合理配置。概言之，新型城镇化要素存在由乡村流向城市的单向惯性，而乡村振兴谋求的是城市与乡村的双向流动。乡村振兴的主战场在农村，而支持乡村振兴的要素资源主要集中在城市。要想促进城乡融合发展，就必须促使两地的要素在城乡之间自由流动，实现资源的最优化配置。(www.xing528.com)

2.乡村振兴与新型城镇化互为促进。乡村振兴离不开新型城镇化。我国仍然处于城镇化快速发展的阶段，仍然有大量农业人口融入城市，乡村振兴计划的实施，需要城镇化的支撑。一方面，新型城镇化是乡村振兴的助推器，新型城镇化最根本的作用就是促进城乡产业融合，直接结果就是实现城乡产业要素的自由流动。通过充分发挥城镇和农村的资源禀赋优势，引导资金、人才、信息和产业合理流向农村，推进农村产品和服务走向城镇，促进城乡产业和要素融合，为乡村振兴战略实施中的要素集聚、产业振兴奠定基础，为乡村振兴提供重要支撑。另一方面，新型城镇化是城乡产业发展的融合剂，新型城镇化可以将产业发展与城镇建设有机结合起来，以城乡结合部为切入点，引导“一二三”产业深度融合，形成城乡产业融合发展态势，有力推动乡村产业发展，促进大中小城市和乡村产业资源要素的流动、交换和融合，推动城镇发展和乡村振兴的协同共进。最后，新型城镇化可以看作是乡村振兴的一个路径和方式，从管理和服务的角度看，振兴后的乡村就应该向城镇看齐，包括基础设施、公共服务和人居生态等。

新型城镇化受益于乡村振兴。党的十九大把乡村振兴战略作为国家战略提到党和政府工作的重要议事日程上来，对具体的振兴乡村行动明确了目标任务，提出了具体工作要求。这就意味着国家政策和资源将进一步向乡村倾斜，加快推动乡村振兴，农村的发展更有保障，也有能力消化解决当地富余劳动力就业，让农民不必背井离乡到城市而在家乡就能有稳定的工作。以乡村振兴战略为基础，通过产业的培育与发展，使人口、资本、技术等生产要素进一步集聚，进而推进农村城镇化，特别是就近城镇化的进程。

3.新型城镇化引导与推动乡村振兴。新型城镇化影响着乡村的发展。乡村是农业的载体，要让居住在乡村的农民富裕并文明起来，必须以提高农业劳动生产率为前提。在农村土地数量既定的情况下，农业劳动生产率提高有两条途径：一是向城镇转移农村人口，减少分母，扩大农业经营规模；二是通过引导城市现代要素下乡，促进农村一二三产业融合，进而做大“分子”。第一条途径对应于城镇化较低阶段的“集聚”，当城镇化处于较低阶段时，城市对周边地区的影响以极化效应为主，表现为周边乡村地区和小城镇的人口等要素在市场机制作用下向城市集中，为农业规模化经营进而为农业劳动生产率提高创造条件；第二条途径对应于城镇化较高阶段的“扩散”，在城镇化发展的较高阶段，由于城市生产生活成本增加，城市要素开始向周边次一级城镇和乡村地区溢出，出现逆城市化现象，城市对周边地区的影响以扩散效应为主，农村得益于外部要素的拉动，实现一二三产业融合发展，并最终实现城乡一体化发展。因此，无论城镇化发展的哪个阶段，都会引导着乡村的发展，乡村振兴可以说是城镇化高级阶段的产物。

新型城镇化引导乡村产业发展。一是为农业的产业化规模化经营创造条件。城镇如火如荼的基础设施和公共服务设施建设，改善了城镇的生产生活条件，为工业的发展及其转型升级搭建了更加完备的平台和载体，为日益扩大的城镇化人口提供了更多更高层次的就业岗位。同时，城镇良好的公共服务也使得他们愿意并定居下来成为市民。随着愈来愈多的农业人口转向城镇定居和生活，农业人口相对愈来愈少，原本细分小块化的土地资源才可以集中连片化，农业的产业化规模化经营才可以有效推进，农业效率越来越高，市场化进程不断加快，从而引导着社会资本和生产要素向农业农村转移，为实施乡村振兴战略创造了良好条件。二是引导农业新业态的发展，目前，城镇居民不仅要求乡村提供充足、安全的物质产品，还要求乡村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品，以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。乡村可以这些需求为导向，立足于乡村特有的农业景观、自然风光、乡土文化，拓展农业的多种功能，高起点发展绿色优质农产品生产和加工业，大力发展休闲农业、观光农业和创意农业，同时推进“互联网+农业”，发展数字农业、农村电子商务和基于互联网的新业态新模式，打破城乡产业、区域、环节之间的壁垒，促进要素流动融合。

三、以统筹理念推进乡村振兴与新型城镇化

北京作为首都和超大型城市，具有“大城市小农业”“大京郊小城区”的特点，随着新型城镇化的推进，村庄分化已经很明显，三无村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村等类型并存，由于村与村之间的发展机会、资源拥有情况、历史遗留问题等各不相同，过去“村村点火、户户冒烟”的简单重复的发展模式已不适合，需要在充分考虑村庄分化实际与特点的基础上，打破行政村的界限，以统筹的理念同步推进乡村振兴与新型城镇化，最大程度发挥二者的相互促进作用，促进城乡融合发展的早日实现。

（一）统筹方式

在统筹方式上，结合近年来北京对集体建设用地集约利用的试点实践，有乡镇统筹、片区统筹及项目统筹。

乡镇统筹。通过打破“村自为战”的格局，充分发挥乡镇一级的统筹功能，对土地、劳动力、产业发展、村庄改造、资源配置等进行统筹，大兴西红门镇的“283”模式正是该方式的典型。当时西红门整个镇有27个工业大院，占地约10平方公里，通过拆除腾退集约出20%的建设用地指标，在全镇范围内统筹。镇级统筹无疑是北京乡村振兴与新型城镇化的一个重要特色，由相关村组组建镇级联营公司充当市场主体，进行集体土地的开发运营。需要注意的是，乡镇统筹需要分市、区和乡镇三个层次协调推进，其中市级层次侧重制度的顶层设计，区级层次侧重事项统筹，乡镇层次侧重利益的统筹。小城镇基本都是以乡镇为单位编制规划，具备开展乡镇统筹的条件，适合在此区域内进行探索。新型农村社区建设中，为了使村民向村庄集中，会面临村庄合并的情况，也需要由乡镇政府协调关系，实现建设目标。因此，北京现有的重点镇、新型农村社区、未建成的绿化隔离地区以及亟须改造的城乡结合部地区，都可以采用乡镇统筹的方式推进乡村振兴与新型城镇化双轮驱动。

片区统筹。这种方式可以从现有的乡镇或者乡镇以内一定规模的范围（如几个村）向相邻几个乡镇或者更大范围拓展。关键在于规划范围与统筹范围相协调。比如朝阳区的温榆河功能区规划，就突破了乡镇界线，涵盖了崔各庄、金盏、孙河三个乡全域。另外，旧宫镇在集体经营性建设用地的探索中，就采用了片区统筹模式，以南街一村、二村、三村、四村为一个小片区进行联营联建，全镇分为几个片区，每个片区分别统筹，待条件成熟后再进行全镇统筹。通过片区统筹的方式，解决相应地域规划建设用地较少且分布不均的问题，统一平衡资金、安置村民、建设回迁、发展产业等，为双轮驱动提供了广阔的发展空间。

项目统筹。这种方式的本质也是基于土地，但范围仅限于项目覆盖区域。以项目为依托，采取股权合作等多种经济或行政手段，实现项目范围内各村利益的平衡，促进规划项目的落地。比如丰台区卢沟桥乡推进新的产业布局时，就以丽泽金融商务区核心区高端配套项目—C9地块公建项目为载体，将涉及的几个村打造成利益共同体，加快了项目落地。但这种方式，主要适用于大型项目建设时涉及的几个村庄之间的联合与协调，是一种较小范围内的统筹平衡。

（二）统筹内容

无论以何种方式进行统筹，都需要重视以下六个方面的内容。

1.规划统筹：发挥先导作用。长久以来，专门针对自然村、行政村、乡镇在内的建设规划和保护规划的设计指导缺位，北京城市郊区的乡村地区，或简单执行城市基础设施向郊区延伸的规划战略，或以单一的造林代替多样性农业生产，即使已出台《北京市村庄规划导则》，侧重点也是在城乡结合部地区，难以有效地指导北京乡村发展实际。

在统筹推进双轮驱动的过程中，要高度重视规划的先导引领作用。北京乡村建设必须坚持规划先行，以美丽宜居乡村建设为契机，加快编制村庄布局规划、建设发展规划。在规划编制中要全面落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，同时增强以乡镇为单元的区域统筹规划的务实性、前瞻性和科学性。需要注意的是，做乡村相关的规划统筹，不能简单套用城市规划的方式，要突出不同乡镇和村庄的地理、历史和文化资源，突出民族传统、地方特色和时代精神，使建筑景观和自然风貌有机结合，提升乡镇和农村社区建设的特色和品位。

2.土地统筹：实现集约化利用。土地，是农村最重要的生产要素。在经历多年的大规模快速开发建设后，北京可供开发的土地资源日益稀缺。面对减量发展的要求，北京需要优化土地资源配置，但“村自为战”的小核算体制导致了土地利用的碎片化，不利于土地资源的集中优化配置。土地统筹就是要以区为主体制定集体建设用地规划和实施方案，以乡镇为基本单元统筹规划实施，创新集体建设用地利用模式，通过规范农村住房建设标准、制定农村建房和升级改造规程、盘活闲置宅基地等方式，统筹全区、全乡镇的生产、生活和生态空间布局，实现土地集约高效利用。

3.资金统筹：动态调整资金需求。钱从哪里来，是实施双轮驱动要解决的重要问题之一。对北京而言，实施双轮驱动面临功能疏解、产业转型、农业人口市民化等繁重任务，这个过程仅靠政府财政资金投入、银行间接融资和土地批租收入难以为继。资金统筹就是综合考虑各维度的投入、收益、成本，从乡镇等区域层面进行科学配置，根据市场变化动态调整资金需求，合理调整成本核算机制，科学设计收益分配的优先级，从而满足双轮驱动的资金需求。

4.产业统筹：转型集群集约发展。产业统筹涵盖产业结构调整升级与产业布局优化两方面的内容，重点在于突破村庄的行政区划，鼓励村庄与附近的产业园区对接，利用疏解腾退后的集体经营性建设用地，发展文化创意、科技研发、商业办公、旅游度假、休闲养老、租赁住房等产业，或利用现有农业资源、生态资源以及集体建设用地腾退后的空间，探索推广集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体模式，引导产业向集聚区域集中，实现产业的集群集约式发展。

5.公共服务统筹：均衡公共资源。促进城乡基本公共服务均等化，是北京城乡发展的重要任务之一。一方面，公共服务配套的布局，要根据总体规划和村镇体系布局统筹安排，“自下而上”，从乡镇居民的基本生活需求出发，重点解决城镇化社区和保留的农村社区配套建设问题；另一方面，要创新公共服务均等化的实现方式，比如推进乡村教师支持计划，建设乡镇养老照料中心、农村幸福晚年驿站和邻里互助点，着力构建以小城镇、中心村为核心的30分钟乡村公共服务圈等。

6.政策统筹：形成制度合力。北京城乡一体化进程的推进，已经形成多项支农惠农政策，乡镇一级应进行统筹安排，加强政策集成整合，形成政策合力，在科学规划的前提下，有计划、有组织地利用好各项优惠政策，不能使政策不相统一、各自为战。

四、统筹推进两大战略的对策建议

（一）重视乡镇功能提升

乡镇处于连接城乡、承上启下的枢纽位置，是推进城乡产业融合发展、城乡基础设施共建共享的重要节点，是承接社会治理力量下沉、公共服务资源下移的重要平台，在推进两大战略实施的过程中，要高度重视乡镇功能提升的作用。

积极探索赋予乡镇一定的管理自主权，如人事考核权等。但由于受区位条件、产业基础和发展阶段等因素的影响，不同乡镇在经济总量、建成区规模、可用财力、基础设施建设等方面差异较大，要结合乡镇的实际需要、实际承接能力和现有的行政执法成效，做到差异化放权。

加强乡镇政府服务能力建设，扩大乡镇服务管理权限，促进政府治理与社会调节、基层自治的良性互动。推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。创新基层管理体制机制，完善乡镇实体化综合执法平台，落实“街乡吹哨、部门报到”。

（二）优化关键要素配置

实施乡村振兴战略，必须围绕强化“人、地、资金”等要素资源供给，抓住关键环节加大政策力度，激活微观主体、激活要素资源、激发市场活力，实现城乡要素双向自由流动、平等交换，使人才、资金、产业等在乡村汇聚。

1.土地要素：镇域统筹、存量挖潜、改革突破。当前农村最重要的生产要素资源是土地，在减量发展的新要求下，遵循提质增效与均衡发展的原则，盘活农村沉睡的土地资源，是未来乡村能否真正实现振兴的关键所在。

（1）镇域统筹集约使用建设用地指标。一是积极推进乡镇统筹利用集体产业用地试点，借鉴大兴区西红门镇经验，推动实现集体建设用地腾退减量与集约节约利用；二是探索镇域增量用地和存量用地的统筹联动，按照《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求，以乡镇（街道）为基本单元，变项目统筹为区域统筹，推动集中建设区新增用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩。

（2）提高低效集体土地的利用效率。按照“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”^[4]的原则，大力推进存量低效用地特别是集体产业用地的“腾笼换鸟”。一是围绕旧村改造空间、旧厂房、工业大院等，分别制定集体土地集约高效再利用的相关政策，促进其更新利用。二是通过村庄整治、农村空闲、零散建设用地整理等方式，更好地盘活存量用地。

【案例】

阎村：旧工业园区“腾笼换鸟”再利用

阎村镇工业园区属于北京房山工业园区东区，在2014年疏解非首都功能以及北京市出台《北京市新增产业的禁止和限制目录》的背景下，园区内的北京博源包装制品有限公司果断转型，利用原有的325亩工业用地发展金融服务产业，于2015年6月被市金融局正式授牌“北京市互联网金融安全示范产业园。（以下简称金融安全产业园）”。由此，阎村工业园通过转型升级，实现了产业用地的提质增效，全年税收由1.02亿元（工业园）增加到3亿元（金融安全产业园）。

（3）持续深化农村土地制度改革。一是落实好第二轮土地承包到期后再延续30年的政策，探索农村承包地“三权分置”的有效实现形式，加快放活土地经营权。二是积极抓好各项试点工作，稳步推进农村集体经营性建设用地入市试点、农民闲置农宅利用试点、农村集体土地建设租赁住房试点等工作。三是培育土地流转有形市场。积极整合资源，建立以农村产权交易所为主要形式的土地流转市场，发挥市场在土地流转中的基础性作用，为土地流转提供全方位服务。

【案例】

房山：依托新型城镇化进行土地联动创新试点

房山区针对耕地、产业用地、宅基地等土地资源，探索创新耕地保护与集体建设用地联动政策措施，促进集体土地资源的集约节约利用。

（一）耕地保护方面

1.探索乡镇范围内耕地占补平衡责任落实机制。非农建设项目占用耕地的，原则上由建设项目所在的乡镇落实占补平衡，推进建设项目与土地整治项目提前挂钩安排指标，统筹推进。

2.探索本区范围内占补平衡指标有偿使用制度。非农建设项目跨乡镇使用占补平衡指标的，可向提供占补平衡指标的乡镇支付资源补偿费，用于支持乡镇开展土地整治项目后期管护和耕地保护工作。

3.完善土地整治中土地权属调整实施机制。结合原国土资源部《关于加强农村土地整治权属管理的通知》（国土资发〔2012〕99号）有关要求，对于土地整治项目实施中对农民进行跨村安置的，允许集体经济组织之间调整集体土地所有权，为项目用地手续办理奠定基础。

4.探索都市型现代农业配套设施建设的用地方式。对符合首都功能定位的景观农业、休闲农业，采取点状分布方式按照农用地面积合理配置一定比例的建设用地，进行相关配套设施项目建设，发展农业庄园等都市型现代农业。

（二）集体建设用地方面

1.探索镇级统筹利用集体建设用地模式。成立镇级土地股份合作社，将各村土地资源集中统筹开发利用，开展镇域土地整治规划，实现区域范围内收益统筹和规划统筹实施。

2.探索集体产业用地入股、联营或者自征自用机制。在符合土地利用总体规划、小城镇总体规划和产业政策前提下，探索集体经济组织自主兴办企业，或者以土地使用权入股、联营方式与其他单位、个人兴办企业，也可以自征自用的方式征收本集体所有的土地用于产业发展。

3.探索农民住房集中安置和宅基地退出机制。项目建设涉及村庄整治的，采取建设村民自住楼或“三定三限”等方式建设定向安置房，解决农民住房问题；推进农民集中安置后原有宅基地的腾退、复垦，避免出现建新不拆旧；探索闲置宅基地的开发再利用，发展健康养老、乡村旅游等。

4.探索腾退工矿用地的综合利用。按照非首都功能疏解要求腾退的工矿用地，开展复垦或还绿后，依据规划情况，可在原地或异地预留一定比例的产业发展用地，发展养老、休闲旅游、生态公园等绿色产业。

2.产业要素：规划引领、分区指导、融合发展。产业兴旺，是乡村振兴的重点。只有培育具有竞争力的产业，乡村区域内各种要素的回报率才会显著提升，要素的相对价格自然会向乡村倾斜，这样各种优质的劳动力、资本、人才等自然会向乡村回流，而这些要素的回流不仅可以缓解乡村发展中的“缺人”“缺钱”等难题，还会延伸出对于教育、医疗、道路等基础设施及公共服务的间接需求，形成规模经济效应，政府为发展产业也更有意愿和动力增加这些软硬件方面的供给，从而最终实现城乡基本公共服务的一体化。

（1）规划引领转型升级。以《北京城市总体规划（2016年—2035年）》为指引，积极发展城市功能导向型产业和都市现代农业，推进乡村产业转型升级。落实新版城市总体规划，细化不同区域、类型的乡村产业发展规划，明确功能定位和产业发展方向，引导乡村产业与周边城区、产业园区联动发展。研究疏解腾退空间二次利用规划，明确疏解腾退的集体经营性建设用地的产业功能。创新农业资源、生态资源的产业开发模式，探索新型农业生产经营模式，比如北京小毛驴市民农园、上海青蓝耕读社等社区支持农业（CSA），加快乡村产业升级。

（2）分区指导特色发展。^[5]

一是城市副中心及外围地区，城市副中心周边乡村地区重点发展文化创意、会议会展、都市型现代农业等服务型产业。外围地区以亦庄（通州部分）和特色小镇建设为抓手，有序推进集体建设用地减量提质，重点发展科技创新、都市型现代农业、基础设施维护和公共服务等服务型产业，因地制宜地布局园林绿化生产基地，推进特色农业规模化、专业化经营，形成与“城市副中心—亦庄（通州部分）—特色小镇”城镇体系相适应的产业体系。

二是平原地区，重点发展科技创新、文化创意、会议会展、康健养老、都市现代农业等服务型产业。加强与中心城区联动发展，积极承接发展与城市战略定位相适应的文化、科技、国际交往功能。发挥首都国际机场、北京新机场临空经济的带动作用，推动昌平未来科学城，大兴、亦庄的创新型产业、战略性新兴产业和高端制造业向乡村地区延伸产业链，发展集体建设用地租赁住房等配套服务型产业，促进职住平衡。利用闲置农宅发展休闲体验、康健养老等服务产业，提升乡村生态经济对城市居民的服务功能，利用腾退低效集体建设用地，建设城镇组团间的连片绿色生态空间，注重农业生态功能，为市民提供绿色休闲空间。

三是生态涵养区，重点发展生态涵养、文化创意、会议会展、康健养老、基础设施维护和公共服务型产业。发挥自然山水优势和民俗文化特色，促进山区特色生态农业与旅游休闲服务融合发展。依托生态资源优势，适度承接与绿色生态发展相适应的产业，建设文化底蕴深厚、山水风貌协调、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。建立多元化生态补偿机制，保障山区可持续发展，重点支持水资源保护、生态保育建设、污染治理、危村险村搬迁安置、基础设施和基本公共服务提升，切实改善乡村地区生产生活条件。

（3）区域融合找准定位。乡镇及农村集体产业的发展，除考虑资源禀赋外，更要从区域统筹的角度找好定位，兼顾与周边产业园区的联动发展，实现与区域经济整体上的融合发展。以七王坟村为例，在选择发展哪些产业时，七王坟村充分考虑到区域融合发展的需要，从给中关村科学城做配套出发，聘请第三方专业市场调查公司深入中关村软件园、中关村环保园等园区调研，与东软、华为等近50家高科技企业的员工访谈，同时在中关村大街、凤凰岭公园等地进行街访，最终从100多个业态中选择了精品民宿酒店、小型休闲度假酒店、文化聚落和高端休闲农庄等作为发展重点。

3.资本要素：财政倾斜、金融创新、激活内生。资本的缺乏始终是制约农村经济社会发展的重要因素之一，虽然2018年的中央一号文件已明确提出：“开拓融资渠道，强化乡村振兴投入保障”，但政策性资金投入和财政资金的倾斜仅为乡村振兴投入保障的一部分内容，并且缺乏市场灵活性；更为重要和迫切的是如何盘活农村已有资产，发挥农业相关经营主体自身融资发展的积极性，缓解农业投资资金需求的压力。

（1）财政倾斜与创新统筹。财政保障是基础。公共财政必须更大程度地向“三农”倾斜，确保财政投入总量不断增加，从农民反映最强烈、需求最迫切的地方入手，改善乡村水电路气房讯等基础设施，补上农村基础设施建设的欠账，加大农村医疗卫生文化教育方面的投入，弥合城乡公共服务水平的差距。改进耕地占补平衡管理办法，让取之于农村的土地出让金更多投向农业农村，支持实施乡村振兴战略。创新财政统筹方式，立足村庄产业发展、基础设施和公共配套方面的实际，以需求为导向、项目为载体，将财政投入由区级统筹分配转向以项目和需求为导向进行配置，提高财政资金的使用效益，将财政资金更多用于乡村发展的“刀刃”上。完善市、区、镇三级涉农资金使用机制，整合涉农资金资源，解决支农项目“撒芝麻盐”“九龙治水”等问题，建立涉农资金统筹使用的长效机制，让用之于农业农村的财政资金发挥更大作用。

（2）积极拓展金融服务机制。创新金融服务方式，充分利用农业融资担保、农业融资租赁、农业商业保险等金融工具，撬动和引导更多金融资源支持乡村振兴。推进集体资金、资产、资源的证券化，推进集体抵押贷款，在有条件的乡镇探索社区综合金融。搭建小额贷款、土地信托、农业保险、社区资金互助等领域的金融综合服务平台。组建集体经济控股的小额贷款公司、村镇银行，培育乡村集体经济的金融功能，实现金融服务对乡村产业、乡村生活全覆盖，为乡村建设提供外部助力和支撑。

（3）激发乡村内生资本活力。充分梳理农村集体资产，探索多种形式的集体资产保值增值渠道。城乡结合部地区充分发挥集体资产的区位优势，利用信托、资产管理、委托代理等方式提高集体资产收益。山区继续探索利用闲置农宅发展民宿经济等，增加农民财产性收入，通过集体产权制度改革，以股份合作社等方式，引进专业化的人才、团队实行专业化的管理运营，有效促进集体资产的增量增质、提高集体经济运营效率，增强乡村振兴的内生资本活力。

4.人才要素：内生外引、项目引智、激励保障。人才是事业发展之本，乡村振兴离不开人才。习近平总书记强调：“实施乡村振兴，要让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍。”因此，通过内生外引、项目带动、激励保障，加快建设一支以职业人才为主体、以科技人才为引领、以专业人才为保障、以本土人才为特色的北京农业农村人才队伍，为乡村振兴提供有力的人才支撑。

（1）内生外引增强人才储备。坚持把人力资本开发放在首要位置，以乡情乡愁为纽带，以满足需求为先导，内生外引增强北京乡村振兴人才储备。通过“学历+技能+创业”等教育模式，以农村电商等为重点领域，全力培养乡村实用型人才。采取“走出去”的方式，组织北京本地专家、干部与群众一起赴域外实践学习，开拓发展视野。以公共服务配套提档升级为带动，开展“凤还巢”“引乡贤”等活动，鼓励支持企业家、党政干部、专业学者、医生、教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学等方式服务乡村振兴事业。

【案例】

遵义：“凤还巢”计划

筑巢引凤，燕归黔北。贵州省遵义市发挥乡情、业缘纽带作用，探索实施“凤还巢计划”，加强人才政策、平台、环境建设，提升服务人才质量，吸引大批遵义籍在外优秀人才返乡创新创业。一是每年从市级人才发展专项资金中列支“凤还巢计划”项目培育经费150万元，对入选的市级领军人才项目给予10万元培育经费、市级创新创业人才项目给予2万元培育经费。二是制定高层次人才引进政策，明确“还巢凤”的待遇，为其提供创业创新前期扶持、成果奖励，配套工作场所、工作经费等一系列支持，落实相关责任，组建“引凤还巢”专人队伍，形成上下联动的工作格局。三是通过“一站式”“代办制”等服务模式，开辟人才服务绿色通道，进行全程服务，协调解决审批、资金、土地、税收等问题，确保项目落地，积极推进东西部人才、科技的交流合作，促成了一系列学术、技术、科研转化活动，催生了创业创新创造活力。

（2）以项目为纽带打造人才队伍。坚持招商引资和招商引智双轮驱动，实行柔性引智机制，结合“项目+人才”模式，采取技术合作、智力入股、科技服务、项目聘用和人才租赁等多种形式引进专家和技术人才，实现引资和引才“双赢”。

（3）强化人才激励与保障。一方面，完善人才服务乡村的激励机制，当前虽然乡村发展活力不断展现，发展机会日益增多，但从总体上看，乡村的人才待遇仍然普遍偏低，需要将政府引导与市场机制相结合，形成有效的激励机制，比如强化服务“三农”人才的晋升激励、待遇激励与荣誉激励，创新驻村干部的考核激励机制，提供高于城区水平的津贴，在上级选拔时适当侧重基层工作经历。另一方面，研究出台吸引年轻人到乡村就业创业的政策，增强农村创业的资金、技术、服务等配套支撑，降低在农村创业的风险，形成类似城市吸引农村人才那样的制度安排，真正加快人才和智力资源向乡村流入。

【案例】

上海金山区：积极培养新型职业农民

从2014年开始，金山区开始推进新型职业农民的培育试点工作，着力培养有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，并在2015年被原农业部列入全国新型职业农民培育工程示范县。三年来，金山区累计培育新型农民超过1000人，目前都已经成为金山区粮食和经济作物生产经营的主力军。一方面，金山区通过“引进来、走出去”战略，积极邀请国内外知名大学教授来授课，组织新型职业农民前往以色列、日本考察学习，提升国际视野。另一方面为了吸引鼓励各界人士从事农业生产，金山区发布《金山区关于新型职业农民参加社会保障补贴的实施细则》《金山区关于新型职业农民学历提升学费补贴的实施细则》等文件，给新型职业农民交社保、对新型职业农民相关学历提升给予学费全额补贴，如对取得新型职业农民证书的生产经营型职业农民，实施社保缴费补贴激励，个人缴费部分的80%由财政补贴，每月人均补贴1000元左右等。

课题负责人：吴宝新

课题主持人：季虹

课题组成员：刘先锋、赵雪婷、周颖、赵术帆、胡梦源、黄丽、唐黎明、张俊、王雷、田东振、斯达威、

执笔人：唐黎明、张俊

【注释】

[1]即加强首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四个中心”功能建设；提高为中央党政军领导机关工作服务、为国家国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务“四个服务”水平；抓好组织实施新一版北京城市总体规划、以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展、全力筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会“三件大事”；打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”。

[2]三重软约束，指预算软约束、市场软约束、资源软约束。

[3]郭光磊.推进首都新型城镇化及集体建设用地集约利用的思考［J］，中国经贸导刊，2015（21）.

[4]规划引领、有序推进：是指有相关规划的，要以规划为引导，按照相应节点稳步推进。注重品质、公共优先：在低效用地的利用中，要有前瞻性，有利于“四个中心”定位与趣味发展，同时注重公益性与融合性，如适合做文创的老厂房，在具体实施中，鼓励小规模老旧厂房作为公共文化服务设施，鼓励大规模老旧厂房作为文创产业空间，如文化产业园区、文化街区等。多方参与、共建共享：政府、社会资本及居民都参与，共享成果。

[5]资料来源：《2017年北京农村经济发展报告·农村集体统一经营产业升级问题研究》。