探讨振兴具有首都特色的乡村发展

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。北京作为国家首都和超大城市，与全国其他省市相比，既有解决“三农”问题面临的共性问题，也有自身的问题。北京市实施乡村振兴战略，既要改革和创新农村集体所有制、加快破除城乡二元结构这两个全国共性问题，也要紧扣首都的特点，充分利用首都的优势，在现有改革发展的基础上，推进具有首都特点的乡村振兴。2018年3月—4月，北京市农研中心根据市委、市政府有关开展乡村振兴战略大调研的统一要求，组织开展了“百村千户”专题调研。课题组在调查的基础上就具有首都特点的乡村振兴这个主题，进行了认真研讨，提出了思考和建议。

一、基本情况

随着城市化的快速发展，首都乡村形态已经发生了较为明显的分化。从村庄形态来看，可以划分为五类：一是三无村，是指在城市化进程快的地区，一部分村已经不再有传统意义上的农业、农村、农民，但保留有集体经济组织的村；二是倒挂村，是指在城乡结合部地区，流动人口聚居人数超过了本地户籍人口的村；三是拆迁村，是指一部分村庄因拆迁导致全村50%以上人口住进楼房，这部分村多数是整建制拆迁，处于向三无村过渡的村；四是空心村，是指山区村因劳动力外流、人口老龄化等原因，导致当地常住人口不足本地户籍人口的50%，或闲置农宅超过10%的村；五是传统村，是指仍然保留有农业、农村、农民形态的村庄。课题组由全市、区、乡（镇）农村经管干部组成了13个调查小组，围绕京郊五类村庄开展了进村入户调查。

本次调研共走访了北京市13个涉农区48个乡镇116个村1272户，共发放116份村庄问卷和1272份农户问卷，问卷有效回收率100%。调研村占全市村庄总数的3%，其中，位于城市功能拓展区的村有16个、城市发展新区的村有60个、生态涵养区的村有40个，分别占调研村的13.8%、51.7%和34.5%。其中，三无村共4个、倒挂村共12个、拆迁村15个、空心村9个、传统村76个，分别占调研村的3.4%、10.3%、12.9%、7.8%、65.5%。对照全市快统数据，调研村中五类村庄结构与全市分布趋势大致相同。

表1　116个调查村的区位分布情况　单位：个

（一）乡村振兴的基础条件

1.调查村人口和劳动力状况。

在116个调查村中，共有农户43961户，总人口数104214人。平均家庭人口规模不足3人。在116个调查村中，农村劳动力人数为59697人，就业人数为56415人，就业率为94.5%。其中，从事第一产业的农村劳动力11745人，占就业人数的20.8%；从事第二产业的农村劳动力为12266人，占就业人数的21.7%；从事第三产业的农村劳动力为32404人，占就业人数的57.4%。

图1　116个调查村2017年农村劳动力从业情况

图2　116个调查村2017年农村劳动力就业分布

从事家庭经营的农村劳动力有15078人，在本地务工的劳动力25510人，外出务工的劳动力15827人，分别占农村就业劳动力总人数的比重为26.7%、45.2%和28.1%。

从五类村庄来看，三无村有农户2003户、5304人，农村劳动力3022人。倒挂村有农户6621户、14820人，农村劳动力7774人。拆迁村有农户4474户、9980人、农村劳动力5760人。空心村有农户3188户、6821人，农村劳动力3964人。传统村有27675农户、集体经济组织成员67289人，农村劳动力39177人，均占116个调研村的65%左右（见图3）。

图3　2017年农村劳动力在116个调查村五类村庄的分布

2.调查村的集体土地资源情况。

表2　116个调查村2017年土地资源情况　单位：亩

2017年116个调研村共有耕地6.7万亩，林地38.6万亩，宅基地3.5万亩，人均耕地面积0.64亩，人均宅基地面积0.33亩。从五类村庄土地资源来看，按照耕地面积排序，传统村耕地面积为3.9万亩左右；其次是空心村，耕地面积为9903.5亩；第三为拆迁村，耕地面积为7417.4亩；倒挂村耕地面积为5211.1亩；三无村耕地面积为5077.7亩。从人均耕地来看，空心村人均耕地面积最大，为1.45亩/人；倒挂村人均耕地面积最小，为0.35亩/人。从林地面积来看，传统村和拆迁村的林地面积总量比较大，分别为22.6万亩和7.5万亩；从人均林地来看，三无村人均林地面积最大；其次为拆迁村，分别为10.37亩/人和7.44亩/人。从宅基地面积来看，传统村宅基地面积最大，为2.6万亩；其次为倒挂村，宅基地面积4136.4亩。从人均宅基地面积来看，传统村为0.38亩/人，倒挂村为0.28亩/人，空心村为0.27亩/人，三无村为0.17亩/人。

3.村集体资产总量及结构。

116个调查村的集体资产总额为322.8亿元，村集体经济组织负债为221亿元，所有者权益为101.8亿元，资产负债率为68.5%。从村集体资产的股本结构来看，村集体资本金占57.8%，个人资本金占35.7%，法人企业资本金占5.6%，国家资本金占0.5%，乡集体资本金占0.4%。

图4　116个调查村2017年村集体经济组织股本结构

从五类村庄来看，国家资本金和法人资本金主要集中在三无村，分别占三无村实收资本金的1.4%和35.3%。乡集体资本金主要在倒挂村，占倒挂村集体资本金的1.2%。村集体资本金在三无村、倒挂村、传统村的均占集体资本的50%左右，个人资本金占比较高的是拆迁村和空心村，均超过70%。

表3　116个调查村五类村庄2017年村集体股本结构

（二）乡村经济发展情况

近年来，京郊农村集体资源性资产显化为资金性资产，农村集体资产总量“井喷式”增长。截至2017年12月底，全市乡村两级集体资产总额6880亿元，同比增长14%。在本次抽样调查的116个调查村中，有8个村涉及征地拆迁，2017年土地变价收入近1.8亿元。2017年116个调查村集体资产总额达到322.7亿元。

表4　8个涉及征地拆迁村土地变价收入情况　单位：万元

与乡村集体资产“井喷式”增长相对应的却是乡村经济收入的“断臂式”下滑。2017年，全市乡（镇）、村两级集体经济经营总收入724亿元，同比下降6.2%；主营业务收入减少40.2亿元，同比下降21.1%；利润总额43亿元，同比下降22.4%；净利润34亿元，同比下降22.6%。116个调查村集体主营业务收入为4亿元，占全市乡村集体经济主营业务收入的9.3%。116个调查村集体经济组织的利润总额132.8万元，净利润115.7万元；116个调查村的集体资产利润率为0.4%，农村集体经济组织总体经营效率不高，只有9个村集体经济的资产利润率超过20%，29个村集体资产利润率超过5%，有53个村集体资产利润率小于0，10个村集体资产利润率为0。

图5　2017年京郊116个调查村集体资产利润率

从五类村庄来看，2017年，76个传统村平均集体资产利润率为1.2%，高于其他四类村庄，比116个村的平均水平高0.8个百分点；倒挂村、空心村的平均集体资产利润率小于0，分别为-0.6%和-0.2%；拆迁村和三无村的平均集体资产利润率分别为0.5%和0.1%。

图6　京郊116个调查村2017年村集体资产利润率

数据来源：北京市农村“三资”监管平台。

农村集体资产经营效益低的原因主要有三个方面。

第一，“腾笼”速度快、“换鸟”速度慢是首要原因。长期以来，农村主导产业低端低效，在腾笼换鸟的产业转型期，乡村经济发展进入了暂时的“冰冻期”。原有支柱产业退出，传统乡村集体经济的主要收入来源被割断，新型产业尚在引入和培育阶段。“瓦片经济”仍是倒挂村农民收入的重要来源。从116个调查村的数据来看，农民租房收入主要集中在倒挂村，农民人均租房收入达到6438元，占人均所得比重的19.5%。

第二，多数乡村集体经济的经营管理能力差、经营效益低。乡村集体经济的经营管理能力差的原因主要有三个：一是由于历史的原因，很多集体土地资源被长期低价租给社会企业和个人，而目前大都处于被圈占、无效益或小散低的污染型产业状态，以及收回难、环境差、集聚外来人口的失控状态；二是乡村集体经济的负债过高，本次“百村千户”调研的116个村集体资产负债率达到68.5%，其中12个村集体资产负债率超过80%，2个村资不抵债；三是政经合一的体制导致了乡村集体经济组织缺乏市场主体地位，经营管理能力难以提升。

第三，乡村新增集体资产没有转化为乡村经济发展的资本。资金只有用于扩大再生产才能成为带来新增价值的资本。乡村新增集体资产主要来源是征地拆迁的补偿款，按照现行管理要求，均由乡镇托管，但是为了避免投资扩大再生产的市场风险，这部分村集体资产主要用于政府信贷、银行存款等理财来保值，没有变成引进新型主导产业的资本，难以增值。根据北京市统计局第三次全国农业普查数据，2016年全市村集体实际经营资产为1158.3亿元。也就是说，目前80.4%的乡村集体资产处于沉睡状态，没有得到有效经营利用。根据本次“百村千户”调研，经营效益好的村集体资产的理财收益率为8%左右，大多数村集体拆迁征地补偿款的理财收益率为4%左右。

（三）农民收入与生活情况

根据北京市农经统计数据，2017年116个调查村农户人均所得为25416元，从收入结构来看，家庭经营性收入占36.6%，报酬性收入占38.9%，财产性收入占17.3%，转移性收入占7.2%。其中，房屋租赁收入占5.3%，集体福利收入占6.2%。农户所得中从村集体经济组织获得的收入达到30.6%。

从五类村庄来看，三无村农村居民的人均所得为22136元，倒挂村农民的人均所得为29570.4元，拆迁村农民的人均所得为28066.8元，传统村农民的人均所得为22501元，空心村农民的人均所得最低，为21771元。2017年倒挂村农民人均所得比空心村多7800元左右，比空心村农民所得高出近4成。农民从集体经济获得的收入占人均所得的比重来看，三无村农民从集体经济获得的收入占人均所得的比重为26.9%，倒挂村和拆迁村的比例较高，分别为46.1%和45.4%，空心村农民从集体经济获得的收入占人均所得的比重最低，仅为7.1%，传统村农民从集体经济获得的收入占人均所得的比重为16.7%（见表5）。

表5　2017年京郊五类村农民收入情况

数据来源：北京市农村“三资”监管平台。

受访农户对目前生活现状和自家日子的评价总体上比较满意，回答非常满意和满意的农户占所有调查农户的65.4%，回答一般的农户占所有调查农户的28.7%，不满意和很不满意的占比为5.9%（见图7）。

图7　农户的生活满意度调查情况

（四）村集体运行和乡村社会治理情况

根据北京市农村“三资”监管平台数据，2017年全市财政补贴村干部报酬12509.7万元，补助人数15151人，人均8257元；村务人员补贴3520万元，补贴人数8670人，人均4060元。两项补贴资金合计占专项补助资金使用金额的15.8%。按照全市3983个村计算，平均每个村的干部报酬补贴为3.17万元，每个村的村务工作人员补贴为8923元。从116个调查村来看，按照全市补贴村干部报酬人数，全市平均每个村3.84个村干部领取干部报酬补贴，那么2017年村集体经济组织支付每个村干部的工资为77083元。在116个村集体经济组织中，支付干部报酬超过100万元的有4个村，最高的是丰台区花乡草桥村，达到541.2万元。

从五类村庄来看，2017年，三无村平均每个村集体经济组织负担干部报酬为8.9万元，倒挂村为77.8万元，拆迁村为23万元，空心村为3万元，传统村为17.8万元（见图8）。

图8　2017年五类村庄平均每个村集体经济组织支付村干部报酬

数据来源：北京市农村“三资”监管平台。

（五）京郊农村信息化情况

信息化应用水平是农业农村现代化的重要体现。在116个调查村中，有103个村已经实现了宽带入村入户，占调查村的89%；通过新媒体手段进行宣传的有69个村，占调查村的59%，其中，通过网站进行宣传的有21个村，通过微博宣传的有10个村，通过微信进行宣传的有38个村，分别占调研村的18%、9%、33%。目前通过传统方式销售农产品的有73个村，占调查村的63%，通过网店和微店销售农产品的有30个村，占调查村的26%（见表6）。

表6　116个调查村信息化及应用情况

从五类村庄来看，三无村、倒挂村、拆迁村31个村都已经实现宽带入村，这三类村庄采用新媒体进行宣传的比重也相对较高，分别占相应类型调查村庄的75%、67%和73%，空心村采用新媒体宣传的比重为33%，传统村采用新媒体宣传的比重为57%。从农产品销售渠道来看，空心村的农产品销售是最依赖传统销售渠道的，采用传统销售渠道销售农产品的空心村占受访空心村总数的89%，多数拆迁村和倒挂村没有农产品，因此传统销售渠道占比比较低。

二、村干部和村民反映的主要问题

（一）农村缺乏主导产业支撑，农民增收难

在116个调查村中，村干部认为本村缺乏主导产业的有76个，占66%。从五类村庄来看，三无村中有1个缺乏主导产业、农民增收困难，占比达到25%；倒挂村中有5个缺乏主导产业、农民增收困难，占比达到42%；拆迁村中有9个缺乏主导产业、农民增收困难，占比达到60%；空心村中9个村存在缺乏主导产业、农民增收困难的问题，占比达到100%；传统村中有52个缺乏主导产业、农民增收困难的问题，占比达到68%。

图9　各类调查村中缺乏主导产业村的占比

五类村庄均存在缺乏主导产业支撑的共性问题，但每类村庄有其自身特殊性。

1.三无村产业发展面临的关键问题是产业转型升级滞后。在北京疏解整治促提升的大背景下，乡村经济处在腾笼换鸟的产业转型期，原有支柱产业退出，收入来源被切断，新型产业尚未形成。2015年以来，丰台区花乡草桥村在疏解整治促提升工作中，关停转型市场4家、升级改造市场9家，集体经济年收入减少近2000万元。拆迁腾退后，受产业规划、审批手续、各项流程等因素影响，新项目引入落地至少需要4—5年，产业发展存在滞后性。朝阳区白家楼村集体经济收入主要依赖于8个企业厂房租金收入，为落实“疏整促”专项行动，完成“清脏、治乱、增绿”三项工作，8个企业迁移工作将逐步推进落实，随之村集体经济收入将受到严重影响。

2.倒挂村产业发展面临的关键问题是产业结构单一，“瓦片经济”发展路径依赖严重。在本次调查村中，属于倒挂村的朝阳区崔各庄乡马泉营村、何各庄村，昌平区回龙观镇定福皇庄村，2017年村农民人均房屋租赁收入分别达到27607元、19118元和11972元，占农民人均所得的比重分别为55%、48%和51%。

3.拆迁村产业发展面临的关键问题是乡村新增集体资产没有转化为乡村经济发展的资本。乡村新增集体资产主要来源是征地拆迁的补偿款，按照现行管理要求，均由乡镇托管。但为避免投资扩大再生产的市场风险，这部分村集体资产主要通过政府信贷、银行存款等理财方式来保值，没有变成引进新型主导产业的资本，难以实现产业的新发展。根据本次“百村千户”的调研，海淀区经营效益好的村集体资产的理财收益率为8%，大多数村集体拆迁征地补偿款的理财收益率在4%左右。

4.传统村产业发展面临的主要问题是经营分散、低端雷同，缺乏核心竞争力和规模效益。近年来，传统村的乡村旅游和农业观光休闲业逐步成为领跑北京都市农业的新兴产业。然而大多数的民俗户仍然是一家一户的分散经营，规模小、档次低、雷同性强，而且设施简陋、内容不够丰富，生态、文化内涵不高，知名度不大，体验性和趣味性不足。

5.空心村产业发展面临着有资源缺要素的问题。一是空心村有大量资源处于闲置状态，门头沟区雁翅镇田庄村农宅闲置达50%以上，同镇淤白村农宅闲置率达到21%。延庆区张山营镇吴庄村闲置农宅20处，闲置率达到21%。同镇胡家营村闲置农房达到40处，闲置率达到14%。房山区长沟镇东良各庄村闲置农宅34处，闲置农宅占比高达15.7%，同镇太和庄村有57处闲置宅院，占总宅院的13.4%。二是大量青壮年劳动力流出，村庄存在老龄化和空心化、土地荒废或低效经营等问题。延庆区四海镇前山村农户依靠传统种植玉米作物为生，村内曾经的果园面临着果树老化无人管理、收益不高问题。

（二）乡村治理面临较大的经济压力

在116个调查村中，有70个村干部反映存在着“村级开支大、收入少，管理运行难以为继”的问题，占比达到60%。从五类村庄来看，倒挂村有7个存在村级开支大、收入少，管理运行难以为继的问题，占比达到58%；拆迁村有3个存在村级开支大、收入少，管理运行难以为继的问题，占比达到20%；空心村有6个存在村级开支大、收入少，管理运行难以为继的问题，占比达到67%，传统村有54个存在村级开支大、收入少，管理运行难以为继的问题，占比达到71%。

图10　各类调查村中村级开支大、收入少，管理运行难以为继的村所占比重

116个调查村“村级开支大、收入少，管理运行难以为继”这一困难占比较高，反映了当前乡村振兴、乡村治理面临的客观问题。一是全市乡村集体经济总体效益不高。在全市3945个村级集体经济组织中，2017年收不抵支的村1983个，占比50.3%。二是村集体承担较大的干部报酬支出压力。在现行的政经合一以及村干部薪酬制度安排下，村集体需要承担村级的部分日常开支、村干部薪酬补贴以及农民福利的刚性需求，主要依靠吃土地征占补偿款的“老本”维持。根据北京市农村“三资”监管平台数据，2017年有91个村集体经济组织需要支出村干部报酬，平均每个村组织支付干部报酬29.6万元。116个调查村中有70个村遇到村级开支大、收入少，管理运行难以为继的问题，占调查村的60%。三是村集体公共事业发展的压力较大。在城乡二元的基础设施和公共服务供给下，各村集体需要承担公益性基础设施和公共服务的费用。2017年，116个村集体经济组织支付公益性基础设施建设投入达到3092.9万元，支付的公共服务费用达到1982.9万元，占主营业务收入的13%。

（三）京郊乡村谁来经营、谁来治理的问题突出

1.农村劳动力老龄化、空心化。北京市第三次全国农业普查数据显示，北京市农业生产经营人数（含兼业）53万人，10年间北京市农业生产经营人数减少近两成，农业经营人员老龄化突出，北京市农业劳动力平均年龄为50.9岁，2016年全市农业经营人员55岁以上占比达到40.6%，比全国高出7个百分点，2006年全市农业经营人员50岁以上的占比为15.2%。本次“百村千户”调研发现，延庆、怀柔、门头沟等山区乡村人口老龄化率超过50%，延庆区四海镇18个村人口在60岁以上的占比达到50%，其中永安堡村60岁以上的人口达到70%，南湾村60岁以上的人口占比达到60%，前山村村主任介绍该村70岁人口算年龄小的。平谷区农业劳动力的平均年龄为58.6岁。平谷区刘家店镇前吉山村原有民俗户24户，但只有4户在维持运转，20户民俗户没有能力继续维持经营。

2.村内事务繁重，乡村治理人才缺乏。116个调查村中，34%的村反映村里事务多、人手不够。从五类村庄来看，三无村和倒挂村中有50%的村反映村内事务多、人手不够，拆迁村中有20%的村反映村内事务多、人手不够，空心村则有56%的村反映村内事务多、人手不够，传统村有32%的村反映村内事务多、人手不够。

图11　反映村内事多、人手不够的村占比情况

乡村治理人才缺乏主要原因有三个：一是村干部老龄化。目前，村干部年龄普遍偏大，平谷区峪口镇东樊各庄村村干部平均年龄53岁。二是村后备干部资源不足。政策调整以后，“大学生村官”到时间都离开了农村，村干部文化程度普遍偏低，很多村干部表示以后村里连会打字的人都没有了，村务运行将更加困难。三是村干部薪酬机制不完善，表现在财政补贴偏低，各村干部报酬靠集体经济补贴差距非常大。在五类村庄中，2017年，倒挂村平均每个村支付村干部报酬为77.8万元，而空心村平均每个村只有3万元，两类村庄平均干部报酬相差74.8万元。平谷区刘家店镇北店村村书记收入4万元/年、村主任收入3万元/年，村两委委员收入2万元/年，均无五险一金，低于村内部分公益岗位的工资收入水平。目前村民选举出6名村两委干部，但按照相关政策，政府只拨付5人的工资，需平摊到6人头上，进一步拉低了村干部的收入。平谷区王辛庄镇贾各庄村目前通过财政转移支付给村两委班子的工资性补贴相比城镇社区干部补贴明显偏低，全年相差近10倍，而村干部相比城镇社区干部工作量更加繁重。

图12　116个调查村的五类村集体支持村干部报酬情况

（四）农村公共服务和基础设施建设存在不足

农村教育、卫生、文化设施短缺问题仍然突出。延庆区四海镇永安堡村、昌平区流村镇北照台村等地，村民反映看病难、看病贵。看病难主要有三个方面：一是路程远，交通不方便，公交车一天两趟且时间限定，到医院已经挂不上号；二是医疗本改为医疗卡后，看病不能自由选择医院，凡看病都需要在指定镇级医院转诊，而多数镇级医院的软硬件都难以满足一般疾病的需求，镇级医院连拍胸片都做不了；三是村级卫生室没有真正发挥作用。全市村级卫生室的覆盖率不足50%，而村级医师的覆盖率不足25%，也就是说即使有卫生室的村也有一半以上没有医生，形同虚设。根据北京市统计局第三次全国农业普查数据，2016年，全市只有四分之一的村有幼儿园、托儿所，村级卫生室有2630个，占68.5%，仍有31.5%的缺口，只有1388个村有执业（助理）医师，也就是说，有1242个村有村卫生室，但没有执业（助理）医师。农村业余文化组织有1954个，仅占50.9%，仍有49.1%的缺口。(www.xing528.com)

在116个调查村中，有33%的村反映存在幼儿园、学校、卫生室和文化设施不能满足需要。在五类村庄中，4个三无村中有2个存在这一问题，占比达到50%；倒挂村中有3个有这一问题，占比达到25%；拆迁村中有6个存在这一问题，占比达到40%；空心村中有1个，占比达到11%；传统村有26个存在这一问题，占比达到34%。

图13　幼儿园、学校、卫生室和文化设施不能满足需要的情况

京郊农村基础设施仍然有很大的提升空间。根据北京市统计局第三次全国农业普查数据，2016年，北京市76.9%的农村家庭采用了水冲式卫生厕所，但仍有23.1%的农村家庭没有使用水冲式厕所，其中，1%的农户没有厕所。2016年，上海市99.1%农村家庭都使用了水冲式卫生厕所。北京市1639个村生活污水实现了集中处理或部分集中处理，占比42.7%，仍有57.3%的村需要解决污水处理的问题。北京市592个村通了天然气，占比15.4%，仍有84.6%的村没有通天然气。北京市1872个村有电子商务配送点，占比为48.8%，仍有51.2%的村没有电子商务配送点。全市2391个村有50平方米以上的综合商店或超市，占比为62.3%，仍有37.7%的村没有便利的购物条件。在116个调查村中，有21%的村反映存在基础设施差，交通困难，买东西、存取款不便的问题。在五类村庄中，4个三无村中有1个存在基础设施差，交通困难，买东西、存取款不便的问题，占比达到25%；倒挂村中有5个存在基础设施差，交通困难，买东西、存取款不便的问题，占比达到42%；空心村有3个，占比达到33%；传统村有15个存在基础设施差，交通困难，买东西、存取款不便的问题，占比达到20%。

图14　村基础设施不能满足需要的情况

倒挂村的基础设施承载能力有限，难以满足所有居住人口的需求。昌平区回龙观镇定福庄村、西半壁店村、东半壁店村、史各庄村均属于倒挂村，人口倒挂比例超过10∶1，这些村基础设施面临着大量外来人员聚集，造成环境脏乱差，水电路等基础设施压力剧增，而且由于租入人口复杂，相应产生社会治安、消防通道堵塞等问题。

空心村基础设施和公共服务面临的主要问题是村内没有下水设施，缺乏污水治理的有效途径。延庆区四海镇和张山营镇的10个村，有9个村反映村内没有下水设施，其中有2个村还是民俗旅游专业村。

传统村基础设施存在的问题主要有两种：一是随着乡村旅游和民俗旅游的发展，现有道路、洗手间、停车场等基础设施供给无法满足城乡居民日益增长的需求。如怀柔区渤海镇六渡河村村内道路和至国道的公路路面狭窄、交通不便。二是有些村需要在下水设施、垃圾处理、用气等方面重点加强。房山区10个村中大多数村民仍使用旱厕，污水处理没办法解决，房山区琉璃河镇周庄村反映村内生活垃圾治理问题，工作量大、投入大、难度大，加上资金缺乏、存放垃圾点地域受限等难题，使得推进农村生活垃圾治理工作成为一大难题。房山区大石窝镇王家磨村农民的居住环境质量不高，供水、污水治理、用气等都是亟须解决的问题。

三、村干部和农户对乡村振兴的认识与需求

京郊村干部对乡村振兴大都持积极态度，69.8%的村表示要积极争取、抓住发展机遇，28.4%的村表示如果上级明确要求，保证投资，愿意配合实施美丽乡村建设和乡村振兴战略。

116个调查村对资金、规划、人才、增收及环境整治的呼声都比较高。其中，70%的村希望加大资金的支持，应该采取发展集体经济、村民适当投入、上级大力支持、市场化投融资等多种方式筹集；66%的村希望规划先行，必须先确定一张发展蓝图；42%的村希望人才支持，认为关键是人才，人才就是技术、管理、市场和效益；42%的村认为当务之急是增加收入，提高干部补贴和公益岗位补贴人才支持；34%的村认为当务之急是加强村庄环境建设，治违治污治乱。

表7　116个调查村干部对乡村振兴的希望

从五类村来看，三无村干部重点关注规划、人才和资金三方面，有4个村都希望规划先行，认为乡村振兴必须先确定一张蓝图；75%的村希望加大人才的支持，50%的村希望加大资金支持。倒挂村干部主要关注规划、资金、人才和增收，认为规划先行和加大资金支持的有7个村，占比达到58%；认为关键是人才和增加收入的有6个村，占比达到50%。拆迁村干部最关注的是资金、规划和人才，分别有9个村、7个村和7个村，占比分别为60%、47%和47%。空心村干部最关注的是规划、环境改善、资金和增收，分别有9个村、6个村、5个村和5个村，占比分别为100%、67%、56%和56%。传统村干部最关注的是资金、规划和增收，分别有58个村、49个村和33个村，占比分别为76%、64%和43%。

图15　受访农户对乡村振兴的希望

1272户受访农户对乡村振兴的希望主要集中在村庄环境改善、就业增收、提高农村基础设施和公共服务、农民组织起来四个方面。具体来看，有776个农户选择改善村庄环境，彻底改善村容村貌，占比达到61%；有558个农户希望提高基础设施和公共服务水平，占比达到44%；有422个农户希望组织起来，村里和上级要多支持合作生产，多搞文化娱乐活动，占比达到33%；有379个农户希望改善住房条件，占比达到30%；有249个农户希望最好能搬出去或去区里、镇上建屋买房，占比达到20%；有591个农户希望帮助就业，提高公益补贴标准，增加收入，占比达到46%。

四、北京实施乡村振兴的显著优势

北京作为国家首都和超大城市，与其他省市相比，在诸多方面具备在全国率先实现乡村振兴的基础条件和显著优势。

（一）首善之区的政治优势

北京作为13亿多人口大国的首都，具有任何其他省市都不具备的政治优势。京郊农村作为首都的郊区农村，分享了首都所拥有的独特政治资源，包括政策资源、首善之区标准的治理资源、优先保障民生的公共服务资源，以及知识、人才、资金、信息、技术、管理等高度汇集的各类市场要素资源。这些丰厚的政治资源及其衍生的各种经济社会文化资源，为促进京郊农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了强大的政治保障和政策支持。

（二）超大城市的带动优势

北京是一个拥有2170.7万常住人口的超大城市，具备以工哺农、以城带乡的巨大辐射带动优势。北京的工业化已进入后期阶段，2017年三大产业构成比为0.4∶19.0∶80.6，农业产值占比只有0.4%，服务业比重超过80%，居全国第一。2017年北京完成全社会固定资产投资8948.1亿元，实现市场总消费额23789亿元。北京作为超大城市所具有的强大对外辐射体量，对京郊“三农”发展产生了无可比拟的巨大投资需求和消费需求双重带动作用。

（三）先发地区的经济优势

北京与上海、广东、浙江等东部沿海地区同属于改革开放后我国率先发展起来的经济发达地区。2017年，北京市GDP达到28000.4亿元，占全国GDP的3.4%，位居全国第12位。按常住人口计算，北京市人均GDP为12.9万元，同期折合1.98万美元，位居全国第1位。按照世界银行对高收入国家人均GDP1.2万美元的标准，北京已经步入世界高收入行列。2017年北京市城镇居民人均可支配收入62406元，农村居民人均可支配收入24240元，分别比全国城镇居民可支配收入36396元、农村居民可支配收入13432元高出26010元和10808元。可以说，北京具有实施乡村振兴战略的强大经济基础和雄厚物质条件。

（四）城乡人口的比例优势

2017年，在北京2170.7万常住人口中，城镇人口1876.6万人，农村人口294.1万人，城乡人口比为6.4∶1，常住人口城镇化率为86.5%。全市户籍人口1359万人，其中农业户籍人口231万人，占户籍总人口的17%，占全部常住人口的10.6%。根据北京市第三次全国农业普查的结果，2016年，全市农业生产经营人口仅为53万人。这与许多农业农村人口占绝对多数的其他省市相比，北京具有明显的城镇人口占大多数、农村人口尤其是农业从业人口占绝对少数的优势，非常有利于加快推动以城带乡，实现城乡融合发展。

五、北京农村存在的主要问题及原因分析

改革开放以来，特别是2003年实施城乡统筹发展以来，北京市大力推进农村改革发展，加大农村基础设施和公共服务投入建设力度，使首都“三农”发展呈现了新的面貌。但是，北京农村存在的问题还比较突出，面临的挑战仍不容忽视。

（一）主要问题

1.城乡之间的差距比较明显。近些年来，北京市城乡居民收入差距的相对值与绝对值都在不断扩大。2005—2017年，北京市城镇居民人均可支配收入平均递增11.1%，京郊农民人均可支配收入平均递增9.8%（比全国平均水平低2.7个百分点）。12年间农民收入的增长速度平均低于城镇居民收入增速1.3个百分点。同时，城乡居民人均可支配收入差距绝对值从2005年的9793元增加到2017年的38166元，平均每年递增12%。2005—2017年，全国城乡居民收入比从3.25∶1缩小到2.71∶1；而北京市城乡居民收入比却从2.25∶1扩大到2.58∶1。同期，上海市城乡居民收入比从2.24∶1扩大到2.25∶1，天津市城乡居民收入比从1.75∶1扩大到1.85∶1，但上海、天津城乡居民收入差距扩大的幅度要小于北京，而重庆市城乡居民收入比从3.65∶1缩小到2.55∶1，是四大直辖市中唯一城乡居民收入比缩小的城市。

2.乡村内部的差距比较明显。一方面，农村集体资产地区分布极不均衡。截至2017年底，城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）农村集体资产总额共计4600.2亿元，占全市农村集体资产总额的66.9%；城市发展新区（房山、顺义、通州、昌平、大兴）农村集体资产总额共计1830.8亿元，占全市农村集体资产总额的26.6%；生态涵养区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）农村集体资产总额共计448.5亿元，占全市农村集体资产总额的6.5%；朝阳（1393.4亿元）、海淀（1509.0亿元）、丰台（1560.6亿元）三个区的集体资产总额均在千亿元以上，而平谷（80亿元）、怀柔（83.9亿元）、密云（62.2亿元）三个区的集体资产总额都不足百亿元。2017年，丰台区卢沟桥乡三路居村集体资产总额160亿元，接近平谷（80亿元）、怀柔（83.9亿元）两个区集体资产总额的总和，是密云区集体资产总额62.2亿元的2.6倍。另一方面，集体经济发展不平衡。2017年，全市农村集体资产总额6879.6亿元，集体经济经营总收入724亿元、利润总额43亿元。在3945个村级集体经济组织中，效益较好、能够按股分红的村有1356个，占比34%；收不抵支的村有1983个，占比50.3%；经营收入在100万—500万元的有1644个，占41.7%。再次，农民内部收入差距较大。2017年，北京市20%的高收入农户人均可支配收入为43723元，而20%的低收入农户人均可支配收入为10314元。农户内部的收入极差绝对值从2005年的13154元扩大到2017年的33409元。最后，2016年北京市在新一轮低收入农户和低收入村认定中，共确认农村家庭年可支配收入（以2015年为标准）低于11160元的低收入农户7.3万户、15.6万人，约占全市农户总数的7%；低收入农户占全村农户总数50%以上的低收入村234个，约占全市行政村总数的6%。全市建档立卡低收入农户人均可支配收入为全市农村居民人均可支配收入水平的40.2%。2017年，北京市低收入农户人均可支配收入为10698元。

3.与外地发展差距比较明显。2014年及以前，北京市农民收入在全国省区市排名中仅低于上海，一直稳居第二名。从2015年开始，浙江省农民人均收入开始超过北京市，北京退居全国第三。按统计部门公布的数据，2015年，北京市和浙江省的农民人均可支配收入分别是20569元和21125元，北京市比浙江省低556元。到2017年，北京市农民人均可支配收入低于浙江省716元，差距在继续扩大。近些年来，北京市在推进农村改革创新的力度和影响力上也明显滞后于上海、浙江、广东、安徽、贵州等地。近些年来，在全国产生具有较大影响力和政策引领作用的农村改革创新典型，比如家庭农场、美丽乡村建设、特色小镇、田园综合体、土地股份合作社、集体建设用地入市、农业产业化联合体、“自治、法治、德治”结合的乡村治理体系等，都产生于上海、浙江、山东、广东、安徽等省市。相比之下，北京近年来在全国农村改革创新方面的成效和影响力明显减弱，农村改革的标杆示范作用几乎不复存在。北京农村改革发展与首善之区的高要求相比，存在不少差距。

（二）原因分析

改革开放40年来，北京“三农”工作取得的成绩是有目共睹的。俗话说，成绩不说跑不了，问题不说不得了。实施新时代的乡村振兴战略，必须增强问题意识，坚持问题导向。马克思曾指出：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”坚持问题导向是全面深化改革、推进具有首都特点的乡村振兴最基本的方法论。首都北京虽具有众所周知的优势条件，却存在着令人深思的发展差距。细究其因，当然有多方面的客观条件制约和现实难题困扰，但我们也要正视在思想观念、工作方法等方面存在的突出问题，尤其是存在的“五重五轻”倾向，不容忽视。

1.重战术用力，轻战略谋划。不谋全局者，不足以谋一域。“三农”工作是一项涉及多部门、跨行业、宽领域的综合性工作，具有全局性、战略性、系统性的鲜明特征。但一段时间以来，我们把主要精力耗费在一些具体的工作事务上，“三农”工作上的碎片化、孤立化现象比较突出，而从战略上进行全局性、系统性、完整性地谋划与推进显得明显不足。在推进“三农”工作中，往往就事论事的多，统筹部署的少，容易陷入“只见树木、不见森林”的状态。在具体工作中，常常表现出“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。在解决“三农”问题上，“按下葫芦浮起瓢”的现象屡见不鲜。各项政策之间的衔接配套性也不强，政策执行的综合效应发挥得不够，治标不治本的问题比较突出。全国有些省市在推进农村改革发展上的战略谋划和统筹举措都比较明显。比如，2003年以后，在推进城乡统筹发展中，广东、重庆、成都等省市从机构设置、政策制定、改革创新等方面都出台了一系列战略举措。再比如，在实施乡村振兴战略中，2018年5月，山东省在全国率先制定了《山东省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，并且围绕乡村产业、人才、文化、生态、组织五大振兴任务，同步制定了《山东省推动乡村产业振兴工作方案》《山东省推动乡村人才振兴工作方案》《山东省推动乡村文化振兴工作方案》《山东省推动乡村生态振兴工作方案》《山东省推动乡村组织振兴工作方案》。上海市制定了乡村振兴“1+1+19”政策体系，即在制定《上海乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《上海市乡村振兴战略实施方案（2018—2022年）》两个统领性政策基础上，接续制定19部实施乡村振兴的配套政策。

2.重物质投入，轻改革创新。由于长期的城乡二元结构的影响，政府对“三农”的基础投入严重不足，基础设施和公共服务投入欠债较多，因而持续加大对“三农”的物质投入是应该的。自2006年推进社会主义新农村建设以来，北京市凭借较强的经济实力和财政条件，加大对农村的基础设施等物质投入，明显改善了农村的生产生活条件。但是，一段时期以来，北京对“三农”的物质投入力度较大，而推进农村体制改革的力度较小，突出表现在，北京“三农”改革创新的举措不多，在全国产生影响和引领作用的农村改革典型经验乏善可陈。这不但难以真正解决“三农”问题，也难以实现乡村振兴。只注重对农村的物质投入，而对制约“三农”发展的诸多体制矛盾和问题进行系统性改革缓慢滞后，往往掩盖了制约“三农”发展的深层次矛盾。并且，由于乡村治理体制机制的弊端，不少物质投入项目的效果不太理想，还产生了一些权力寻租和消极腐败现象。

3.重试点安排，轻制度建设。这些年，北京在推进农村改革、城市化和城乡一体化上也安排了不少改革试点工作，取得了一些成效，但有的改革试点工作陷入就试点论试点、为试点而试点、试点有始无终的状态之中，不少改革试点工作缺乏可推广、可复制的普适性制度成果。有的改革试点进展迟缓，体制突破不大，成效不够显著。一些试点工作只停留在解决试点对象本身的问题上，而较少有为全市存在的共性问题提供可行的解决方案。比如，2009年，北京市开展海淀区北坞村、朝阳区大望京村城市化建设试点工作；2010年初，北京市启动城乡结合部50个重点村建设试点工作，到2012年3月完成，两年共投入资金2000多亿元。这项投入巨大的城乡结合部建设试点工作，虽然在一定程度上解决了50个村面临的一些突出矛盾和问题，但是并没有形成可以统筹解决城乡结合部问题可复制、可推广的制度成果。全市城乡结合部其他村庄的改造、建设和治理仍然面临同样的问题和挑战。而全国有的省市比较注重通过改革试点工作形成政策制度成果。比如2009年底，广州市在旧城镇、旧村庄、旧厂房改造中，制定了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）。2015年12月1日广州市人民政府公布《广州市城市更新办法》，指导和规范全市的旧城镇、旧村庄、旧厂房的改造工作。

4.重政府主导，轻农民主体。党和政府在“三农”工作中发挥主导作用，这是理所当然的。同时，尊重和保障农民的主体作用，也是实现人民当家作主的根本要求。北京市有关政策文件和各级领导讲话，都高度重视和反复强调要尊重农民的主体地位、发挥农民的主体作用。但在现实工作中，农民的主体作用发挥得还很不够。在许多方面，还比较普遍地存在着为民做主、代民做主的现象。比如在集体资产经营管理中，一些集体经济组织被少数人控制的现象比较严重，农民群众往往被排除在外；在一些村庄改造建设中，未征得农民同意就实行强征强拆；在农村土地承包经营权流转中，未尊重农民意愿的流转现象也时有发生，等等。我们在京郊农村调研中发现，即使是被评选为全国民主法治示范村的农村，农民的参与权、知情权、决策权、监督权也没有得到充分的落实，村民参与村庄治理的权利也没有得到充分的保障和实现。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，需要在实践中不断深化体制改革。如果我们不深化体制改革，不把工作做细，不切实加强以保障人民当家作主为核心的一系列制度建设，那么农民主体地位的口号就不可能真正转化为现实。

5.重政策制定，轻立法保障。长期以来，“三农”工作中重政策制定、轻立法保障的现象比较普遍。应该说，在法治建设还很不健全的改革开放初期，通过制定政策推动“三农”工作是比较成功的方式，比如20世纪80年代中央制定的五个一号文件，在解决“三农”问题上发挥了极其重要的历史作用。但随着法制建设的不断健全，特别是全面推进依法治国，过去那种单纯依靠制定政策而不重视涉农立法保障的思想观念和工作方式就越来越不合时宜了，并且日益成为制约“三农”发展的重要因素，涉农立法滞后已成为“三农”发展的重要瓶颈。人们已经看到，现在中央每年制定的有关“三农”工作的一号文件以及北京市制定的“三农”工作文件，其政策实施效果已大不如前。北京市及有关部门每年都会制定许多涉农政策文件，但有关涉农的地方法规和规章建设明显滞后。涉农立法滞后主要体现在四个方面：一是只有职能部门政策文件，没有地方政府规章和地方性法规。例如，有关农村集体产权制度改革，只有北京市农工委和农委的相关政策文件指导，没有北京市地方政府规章和地方性法规的规范。二是只有地方政府规章，却没有地方性法规。例如，关于征地补偿安置，只有北京市政府发布的《北京市建设征地补偿安置办法（》2004年5月21日第148号令），没有市人大常委会制定和发布的地方性法规。城市化进程中的征地安置补偿，事关城乡居民的财产权利，应当由市人大常委会制定地方性法规为宜。三是已制定的政策文件、地方政府规章或地方性法规没有与时俱进地进行修改。例如，1993年5月北京市人大常委会通过的《北京市农村集体资产管理条例》，经过1998年和2010年两次个别文字的修正后，没有进行必要的实质性修订。2017年11月23日上海市第14届人大常委会第41次会议通过并公布《上海市农村集体资产监督管理条例》，对农村集体资产监督管理作了比较全面系统的重要规范。再比如，2004年出台的《北京市建设征地补偿安置办法》确定的“逢征必转、逢转必保”等规定，已与2016年发布的《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》严重冲突，应尽快全面修改。四是一些重要的涉农工作长期存在立法空白。例如，已经存在60多年的集体经济组织，缺乏法律法规的规范管理。在做好“三农”工作中，我们要正确理解和处理好领导讲话、政策文件、法律法规之间的关系。领导讲话、政策文件、法律法规的功能和作用不一样，领导讲话重在宣示理念、提出要求、指明方向，具有方向性的引领和指示作用；政策文件重在规范引导、明确目标、发展要求，具有短期的工作部署安排和指导作用；法律法规重在定规立矩、制度保障、普遍适用，具有长期的制度规范和保障作用。在全面依法治国的背景下，必须把政府全部涉农工作纳入法治化轨道。没有法律法规建设，就会出现社会治理运行环节的断裂，导致治理失效。

六、推进具有首都特点乡村振兴的思考与建议

北京既是中国首都，也是超大城市，集都与城于一市、城与乡于一体、传统与现代于一身，除了具备“大城市、小农业”“大京郊、小城区”的空间特点外，还具有显著的首都城市战略定位、超大城市发展规模、疏解非首都功能、村庄形态分化、首善之区标准等鲜明特点。思考和谋划首都北京的乡村振兴，需要深刻认识和全面把握首都北京所具有的显著特征，转变观念、拓宽视野、创新思路、深化改革、扩大开放，着力推进具有首都特点的乡村振兴。

（一）紧扣首都城市战略定位这个特点，准确把握首都乡村振兴的要求

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确规定北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位。“四个中心”的首都城市战略定位，并不只是局限于北京的中心城区，作为首都战略腹地的广阔京郊大地，同样担负着体现首都城市战略定位的职责使命。北京的“三农”工作必须紧扣“四个中心”的首都城市战略定位，适应首都城市战略定位的需要，着眼于建设国际一流的和谐宜居之都，提升“三农”工作新水平。

在政治中心建设上，一是要将乡村地区纳入支撑国家政务活动的重要空间进行规划布局。国家政务活动并不局限于中心城区，随着大国政治发展的需要，京郊乡村将日益成为国家政务活动的重要场所。例如，2014年11月，亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议就在北京怀柔区雁栖湖举办，这是京郊乡村承担国家政务活动的重要体现。应当规划建设更多更合适的乡村国家政务活动场所，尤其要加强特色小城镇、美丽乡村以及家庭农场、合作农场、农业公园等建设，使之成为国家政务活动的重要备选场所。二是要坚持绿色发展，践行绿水青山就是金山银山的理念，大力加强生态文明建设，提升生态涵养区建设水平，将乡村建设成为天蓝地绿、山清水秀、鸟语花香的美丽后花园，使乡村成为国际一流的和谐宜居之都的重要休闲宜居之地。三是要推动高质量发展，大力发展生态有机农业和优质农产品加工业，推进休闲农业和乡村旅游提档升级，为中央党政军领导机关、国内外友人以及广大市民提供安全优质的农产品供应和绿色生态服务产品。

在文化中心建设上，一要充分挖掘和利用乡村农耕文化的宝贵资源，实现传统乡村文化与现代文明的有机融合，使乡村文化成为首都文化中心的重要组成部分。二要加强对传统古镇、传统古村落、历史文化名村的保护，防止建设性的破坏。三要大力发展乡村文化产业。推动“文化+农业”“文化+乡村”的发展，发展具有人文关怀、人文风采和乡村文化魅力的精品农旅产业，使都市农业、乡村田园风光充满乡村文化特色。四要加强乡村教育培训，提高乡村道德文化建设水平，提升乡村居民文明素质。

在国际交往中心建设上，一要立足于国际交往活动的多样性特征，发挥京郊乡村所具有的自然田园风光和悠久传统文化的独特魅力，将京郊乡村建设成为可承担重大外交外事活动的重要舞台之一。要重点在京郊乡村规划建设外交外事活动区、国际会议会展区、国际体育文化交流区、国际科技文化交流区、国际乡村旅游区、国际组织集聚区等乡村国际交往活动场所。二要扩大乡村对外开放力度，改善乡村软硬件基础条件，使乡村成为向世界展示首都改革开放与农业农村现代化建设成就的重要窗口。

在科技创新中心建设上，一要大力发展农业科技，强化农业科技的研发与利用转化。加大高精尖新科技在农业农村领域的应用，推动“农业+科技”“乡村+科技”的融合发展，着力发展高效生态农业，建设智慧农业、智慧乡村，为首都农业农村现代化插上科技的翅膀。在充分发挥科技对生产力巨大推动作用的基础上，也要辩证地看待科技对生态环境、食品安全、社会伦理等方面带来的挑战与问题。二要将乡村规划建设成为科技研发基地以及科技应用示范区，促进中关村科技城、怀柔科学城、未来科学城建设与乡村振兴战略的有机结合。

（二）紧扣超大城市发展规模这个特点，率先实现城乡发展一体化

北京与全国一样，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。北京与全国不一样的地方在于，作为2000多万人口的超大城市，完全具备以城带乡的经济实力，充分具备率先实现城乡发展一体化的各种有利条件。北京应当围绕全面实现城乡规划一体化、城乡资源配置一体化、城乡基础设施一体化、城乡产业一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会治理一体化等方面，全面深化改革，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，率先实现以下三个方面的目标：

一要率先实现城乡基本公共服务均等化。要着力优化财政支出结构，加大对农村基础设施、公共服务设施和基本公共服务的投入支出力度，加快缩小城乡基本公共服务差距，补齐农村基本公共服务短板，加快实现城乡就业、教育、医疗、养老、文化等基本公共服务的城乡一体化，高度重视乡村人口老龄化问题，推行免费教育、免费医疗以及高水平的社会养老等普惠性的公共政策，全面提升农村社会福利和民生保障水平，使广大农民共同享有经济社会发展的成果。这是坚持和贯彻落实以人民为中心的发展思想的具体体现。

二要率先实现城乡要素平等交换与自由双向流动。城乡要素平等交换与自由双向流动，是发展社会主义市场经济的必然要求，是实现城乡发展一体化的必然要求，是推动农业农村优先发展的必然要求。要从体制改革、机制创新方面着手，打破城乡双重政策制度壁垒，加强制度建设，使城市的人才、资金、知识、技术、管理、信息等要素顺利进入农村，广泛而有序地参与乡村振兴，使农村的土地、劳动力等融入城市，公平参与城市化进程，形成城乡一体、功能互补的新型工农城乡关系。

三要率先构建新型集体经济发展的政策体系和新型集体经济组织有效的治理机制。北京农村集体经济组织产权制度改革已经取得很大进展，改革后新型集体经济发展以及新型集体经济组织治理都面临新的矛盾和问题，亟须构建适应市场化、城镇化和城乡一体化发展的新型集体经济发展的政策体系，推动集体经济转型发展。要根据特别法人的要求，加强新型集体经济组织的市场主体建设和地方立法建设，健全新型集体经济组织的治理机制，强化对集体资产的监督管理，维护和发展农村集体和农民的财产权益。

（三）紧扣疏解非首都功能这个特点，主动谋划乡村承接疏解功能的建设

推动京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，是首都北京发展的重要特点，也是北京实施乡村振兴战略面临的独特的时代背景与重大的发展机遇。

一要充分认识乡村振兴面临的重要挑战与历史机遇。疏解北京非首都功能，既对乡村发展提出了严重的挑战，也给乡村带来了宝贵的发展机遇。京郊乡村应当在疏解北京非首都功能的战略机遇中率先实现全面振兴。如果说通州是北京城市副中心、河北雄安新区是北京非首都功能的集中承载地，那么京郊乡村就是北京非首都功能的广阔而重要承载地。按照《北京城市总体规划（2016年—2035年）》构建的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局的要求，要主动谋划京郊乡村承接中心城区功能的对外疏解工作，在主动承接中心城区功能中实现乡村的振兴。

二要有序规划与落实郊区承接中心城区功能疏解的重点任务与发展定位。根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，中心城区是疏解北京非首都功能的主要地区；顺义、大兴、亦庄、昌平、房山的新城及地区，是承接中心城区适宜功能、服务保障首都的重点地区；门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆、昌平和房山的山区作为生态涵养区，是首都重要的生态屏障和水源保护地，主要任务是保障首都生态安全，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区。在京郊地区承接中心城区疏解功能中，要正确处理中心城区的减量发展与郊区乡村高质量增量发展的关系，改变一刀切的思维方式和工作方式，实事求是地细化各项具体工作。比如，怀柔可以承接更多的国际会议和交流场所，成为辅助中心城区的国际会议之都和国际交往重要场所；密云可以承接国际组织以及科研院所功能，成为支撑国家发展的重要智库基地；延庆可以承接文化体育功能，成为文化体育活动中心和旅游休闲区；昌平可以承接高等院校等教育培训功能，成为大学城；等等。

三要顺应逆城镇化发展趋势，助推乡村振兴。城镇化发展到一定阶段后，会出现中心城区人口向外迁移的逆城镇化现象。北京是较早出现逆城镇化趋势的超大城市。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时提出，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。疏解北京非首都功能，是逆城镇化趋势的重要体现。北京的逆城镇化为乡村振兴提供了新的巨大能量和发展机会，应当加强逆城镇化的调查研究，加快破除城乡二元结构，实现城乡一体化，使逆城镇化与小城镇建设、美丽乡村建设有效结合起来，从而借力助推乡村的振兴。特别是要顺应疏解北京非首都功能和逆城镇化趋势，大力加强京郊特色小城镇建设，深化体制改革，在京郊规划建设企业总部小镇、国际组织小镇、科研大学小镇、文化体育小镇等特色各异的小城镇，改革小城镇管理体制，加强有利于小城镇建设的政策制度建设，使特色小城镇既有力承担首都中心城区的疏解功能，又助推京郊乡村的全面振兴。

（四）紧扣村庄形态分化明显这个特点，分类制定和实施乡村振兴政策

改革开放以来，随着市场化、城镇化的发展，村庄分化已经非常明显。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》将村庄分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄。北京的村庄分化几乎全面呈现了我国村庄分化的各种基本类型。北京市规划和国土资源管理委员会将全市行政村划分为城镇化村庄、局部或整体迁建村庄、特色保留村庄、提升改造村庄。北京3983个村已经分化为三无村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村五种类型。根据村庄分化的实际与特点，针对不同类别的乡村发展矛盾与诉求，分类施策。

针对三无村的政策重点是，要确保集体资产的公平合理处置，保障农民带着集体资产参与城市化，维护村集体和村民的集体资产权益；将此类村庄全面纳入城市街道和社区管理轨道，由政府公共财政提供各类基础设施和公共服务，减轻或剥离集体经济组织承担的社区公共治理和服务的成本，保障原村民有序参与社区公共治理；发展壮大集体经济，强化对集体经济组织的监督管理服务，维护其作为特别法人的市场主体地位，保障村民股东对集体资产的所有权、经营管理权、收益分配权等各项权益。

针对拆迁村的政策重点是，要切实保护拆迁村村民的财产权益，妥善处置集体资产，合理管理和有效使用征地补偿费用；对于纳入城市规划区内拆迁上楼村，一般应当实行撤村设居，撤销村委会设置，建立居委会，统一纳入城市社区管理和服务；在完成集体产权改革的基础上，实行政社分离，保留和发展集体经济组织及其所属的企业，维护集体经济组织成员权益。

针对倒挂村的政策重点是，必须以更加公平包容的心态和政策对待外来人口，保障外来人口平等享有基本公共服务；村庄的社区治理要对外来人口开放，保障外来人口平等参与社区公共事务的治理；在城乡结合部地区的倒挂村，在进行集中上楼的城市更新改造时，要预留村集体产业用地，同时在实现村民上楼改善居住环境和条件的过程中，要着力推行集体建设用地建设租赁住房，同样改善外来人口的居住环境并使其成为新市民。

针对空心村的政策重点是，有条件实现活化与重生的空心村，鼓励和引导农民建立住房合作社，与外来资本合作共同开发、盘活利用闲置农宅，发展乡村旅游、特色民宿、健康养老等产业；对于缺乏开发利用条件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下适当进行村庄合并；深化农村宅基地制度改革，创新宅基地“三权分置”具体实现形式；严禁外来资本与地方权力相勾结，通过驱赶原居民而进行资本圈村式强占开发行为。

针对传统村的政策重点是，强化传统村庄的保护，尽量在保留原有村容村貌的基础上实现改造提升，改善人居环境，禁止大拆大建；允许、鼓励和规范社会力量参与乡村活化与重生工作，充分发挥村民在乡村振兴中的自主性、积极性、创造性，探索多种形式实现乡村振兴。

（五）紧扣首善之区标准这个特点，着力实现首都乡村善治的目标

北京作为国家首都，是首善之区。推进首都的乡村振兴，要坚持首善标准，加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现首都乡村善治目标，让农村社会既充满活力又和谐有序。

一要加强乡村组织建设，以组织振兴引领乡村振兴。构建以党组织为核心、村民自治组织、集体经济组织、其他经济组织、各类社会文化组织共同发展的组织振兴格局。要赋予农民更多的组织资源，使农民参与到经济、政治、社会、文化和生态文明建设等各类组织中来。

二要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。创新村民自治的有效实现形式，推进村民自治的规范化建设，保障村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，切实建设村民当家做主的自治乡村。将政府各项涉农工作纳入法治轨道，加强涉农立法的调研和涉农法律法规的立、改、废工作，填补涉农法律法规的漏洞；加强党员干部和村民群众的法治教育，弘扬法治精神和法治文化，着力建设公平正义的法治乡村。加强乡村道德文化建设，传承和弘扬中华优秀传统文化，促进传统文化与现代文明交相辉映，努力建设民风淳朴的道德乡村。

三要坚持惩恶扬善，营造风清气正的乡村社会政治生态。将全面从严治党和全面依法治国向乡村基层延伸，加强对农村干部队伍的监督管理，把权力关进制度的笼子里，严肃查处侵犯农民权益的“微腐败”，严厉打击侵害农民切身利益的违法犯罪活动，全面建设维护社会公平正义、保障农民基本权利的平安乡村、健康乡村、和谐乡村。

推进具有首都特点的乡村振兴，在农业发展上，要坚持质量兴农。以市场需求为导向，大力发展生态有机农业，为保障城乡广大消费者的身心健康提供优质安全的农副产品。在农村发展上，要坚持绿色兴农。以生态文明理念为引领，建设生态优、环境美、产业兴、人气旺、民风淳的美丽乡村，营造城乡居民向往宜居的美丽家园。在农民发展上，要坚持权利兴农。以实现人的全面发展为目标，从农民身份上看，要保障和实现农民的三种权利，即作为国家公民的公民权、作为集体经济组织的成员权、作为农村社区居民的村民权；从权利内容上看，要保障和实现农民的人权、产权、治权。改革开放的过程实质上就是不断扩大农民权利的过程，就是不断提升社会文明程度的过程。

执笔人：张英洪、王丽红、刘雯