振兴具有首都特点的乡村战略问题研究

为了更好学习贯彻习近平总书记在2018年全国两会关于乡村振兴的重要讲话精神、党的十九大精神以及2018年中央一号文件精神，按照北京市委、市政府的部署和全市农村工作会议的要求，近期北京市农研中心组织开展了“百村千户”和低收入村户等专题调查，围绕实施具有首都特点的乡村振兴战略，就有关问题进行了分析研究。初步想法和意见如下。

一、要准确把握北京乡村的发展现状

北京郊区农村是首都的重要组成部分和战略腹地。经过多年来的持续发展建设，已经具备了一定的基础条件。但农业产业不强、人口老龄化、乡村发展滞后、农村人居环境亟待改善的现象依然普遍。“三农”仍然是北京市发展不平衡不充分的重点领域。我们调研认为，实施具有首都特点的乡村振兴战略，应准确把握目前乡村发展的两个现状特点。

（一）乡村发展差异大、分化明显

据初步摸底，在全市3983个村级集体经济组织所在的行政村（或社区），共有无农民、无农业、无农村的三无村56个，因各种方式而从农宅上楼的拆迁村720个，常住人口不足户籍人口一半或农宅完全闲置超过30%的空心村48个，非本市户籍常住人口多于本市户籍常住人口的倒挂村173个。作为首都和特大城市的战略空间，一万多平方公里的区域内，日趋冷落的空心村与外来人口、低端产业大量聚集的倒挂村同时并存；三无村和拆迁村的生产生活“两不像”（既不像农民也不像居民）的矛盾明显。另外，全市约有931个村，是因为位于生态涵养（包括水源涵养、水土保持、生物多样性保护、水土流失等环境保护）保护区内，以及位于存在较大安全隐患（包括高压线廊道、污水厂、垃圾处理厂、地质灾害等影响）的区域内，需要考虑局部或整村实施搬迁。村庄的差异性意味着振兴方式的多样性和复杂性；差异性越大，振兴难度也越大。详见表1。

表1　北京市“五类村”快统摸底情况表　单位：个

注：本表来源于市农研中心（市农经办）农经统计处。

（二）大部分基层干部群众对现状表示满意和比较满意，同时强烈希望改善生产生活条件、热切期盼乡村振兴

根据“百村千户”（116个村、1272个农户）的问卷调查，受调查农户对目前生活现状的评价，回答非常满意和比较满意的农户占65.4%，回答一般的农户占28.7%，不满意和很不满意的占5.9%。

表2　1272个调查农户的生活状态感知情况表　单位：%

注：本表数据来源于市农研中心（市农经办）乡村振兴“百村千户”专题调研。

本次专题调研发现，农村基础设施和公共服务，在“有没有”的问题基本解决以后，“好不好”的问题开始变得较为普遍。2006年以来新农村建设的部分项目，由于年久失修而处于不能用或不好用的状态，亟须加强运行维护。例如：很多村的太阳能路灯部分不亮了，维修困难；有些村因后续工程建设而造成原有设施的损坏；大部分村反映污水没有得到处理；部分村反映公交班次少、交通不便；幼儿园、学校离家远，接送孩子上下学困难。116个调查村中，66%的村干部认为本村缺乏主导产业、农民增收困难。1272个受访农户，34%的农户选择“事不好找，挣钱难，家庭收入低、开销大”；22%的农户选择“老人体弱多病，长年离不开人”；17%的农户选择“买东西、看病、存取款不方便，费时费力”。

京郊村干部对乡村振兴都持积极态度，69.8%的村干部表示要积极争取、抓住发展机遇；28.4%的村干部表示如果上级明确要求，保证投资，愿意配合实施美丽乡村建设和乡村振兴战略。

表3　116个调查村的村干部对乡村振兴的主要需求表

注：1.本表数据来源于市农研中心（市农经办）乡村振兴“百村千户”专题调研；
2.由于问卷意愿可多选，所以各项相加超过100%。

农户对乡村振兴的希望主要集中在村庄环境改善（72.6%）、农村基础设施完善（58.2%）、增收（42%）、农民组织起来（24.1%）等方面。

表4　1272个调查农户对乡村振兴的希望

注：1.本表数据来源于市农研中心（市农经办）乡村振兴“百村千户”专题调研；
2.由于问卷意愿可多选，所以各项相加超过100%。

老龄化加剧、农业农村后继乏人是平原和山区的普遍现象。随着农村人口老龄化的加剧，谁来种地怎么种地、谁来养老怎么养老、谁来当村干部怎么当村干部的问题日益突出。调研显示，延庆、怀柔、门头沟等山区农村老龄化率超过50%，村干部老龄化现象也很常见。“大学生村官助理”政策调整以后，很多村干部表示，以后村里连打字写材料的人都没有了，村务运行将更加困难。很多老人都期盼“老年饭桌”。据北京市“三农普”数据显示，2016年，全市农业生产经营人员53万人，其中，年龄35岁及以下的5.3万人，占10%；年龄55岁及以上的21.5万人，占40.6%；初中及以下学历人员占比超过80%，其中未上过学人员占2.9%，小学学历人员占19.7%。

这些现状特点，一方面表明实施乡村振兴战略确实必要和重要；另一方面也表明，在实施乡村振兴战略过程中，要尊重基层、尊重实际，不能操之过急，不能搞“一刀切”，不能一哄而上。

二、深化改革，为乡村振兴提供根本动力

实施具有首都特点的乡村振兴战略，涉及多方面的改革，包括城镇建设运行体制改革、集体土地制度改革、农村金融改革等等。与沪粤苏浙甚至黔宁内蒙古等地的先进经验相比，北京市已经不具备农村改革的领先优势，进一步深化农业农村改革更加必要和紧迫。

（一）深化农业经营体制改革，完善北京现代农业的产业体系、生产体系和经营体系

北京农业在具备一定程度正外部性（包括农产品产出的经济价值、农作物种植的生态环境价值与自然景观价值、容纳高龄者和妇女就业的社会价值等）的同时，也存在明显的负外部性，包括化肥、农药和种养业废弃物所造成的面源污染，燃煤和秸秆焚烧对空气质量的影响，以及对水资源的损耗等。因此，近年来北京农业的主要工作思路是推进“调结构、转方式、发展节水农业”。

北京农业要做优做强，必须进一步深化农业经营体制改革。改革的主要思路是，借鉴江苏省徐州市睢宁县的“双沟模式”，积极推进农村土地的所有权、承包权和经营权的“三权分置”，区、乡（镇）、村三级统筹协调，以优势主导产品为核心，构建符合现代农业要求的产业体系、生产体系和经营体系。“双沟模式”的主要内容是：在睢宁县的县级层面，构建覆盖全县的“11841”新型农业经营体系，即全县以1个县农业公司为龙头，18个镇全部组建农业服务企业，4000个村成立集体土地股份合作社和集体农场，培育1万名新型职业农民，全县涉农资金项目向“11841”集聚投入。双沟镇作为试点，镇财政出资2000万元注册成立了秋歌农业发展有限公司，负责镇域产业规划，与全镇的农机和种植等专业合作社签订协作协议，根据村需求和托管合同提供农资供应、农技、植保、烘干、仓储、销售统一服务，产品收获或销售时结算。在村级层面成立了土地股份合作社、农机专业合作社，保证每个农户每亩每年的承包土地保底收益为800元。双沟镇的做法，既解决了分散个体农户面临的经营风险，又增加了镇村集体和入股村民的收入。这个模式非常适合北京农村人口老龄化、农业发展后继乏人的现状。在推进北京现代农业“四张牌”（国家现代农业示范区、国家农业可持续发展实验区、国家农产品质量安全城市、国家现代种业创新试验示范区）建设中，可在充分发挥正外部性、有效抑制负外部性的同时，让“小农业”发挥大作用，支持“大城市”的四个中心功能定位。

（二）深化乡村集体经济产权制度改革，增强集体经济的造血机能，为村民打开“镇门”，为市民打开“村门”

发展集体经济是产业兴旺的重要组成部分，是通过“腾笼换鸟”实现从减量发展向高质量发展升级的重要载体。当前的矛盾是，征地拆迁和拆违治乱等“腾笼”力度较大，集体资产总额增长较快，2017年年底，全市乡村两级集体资产总额6880亿元（同比增14%）。但“换鸟”的进程跟不上，各区发展不均衡、优势主导产业不明确、经营管理水平和能力不高，使集体经济收入效益下滑，乡村发展的“造血机能”未发挥出来。2017年，全市乡村两级集体经济经营总收入724亿元（同比降6.2%）、利润总额43亿元（同比降22.4%）。3945个村级集体经济组织中，效益较好、能够按股分红的村1356个（同比降1.2%），占比34%；收不抵支的村1983个（同比增6.3%），占比50.3%；经营收入100万—500万的村1644个，占比41.7%。党组织活动经费补贴和村级公益事业补贴不足以支撑规模较大村的运行。虽然北京市的村级集体经济产权制度改革率已经达到了98%，但集体资产产权归属不清、权责不明、保护不严等问题仍然存在，对集体经济发展和乡村振兴的支持作用难以显现，迫切需要在乡村振兴中进一步深化改革。(www.xing528.com)

深化改革的重点有以下几个方面。一是推进政经分设。集体经济以集体经济组织成员为服务对象，专司集体经济经营管理；村（居）民委员会专门负责村级公共服务和村民事务。二是完善农村集体资产股份各项权能，包括占用、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等。三是推进集体经济组织的法人治理结构，促进其向现代企业转型。四是赋予乡村集体经济组织在乡村振兴中的相应职能作用。近年来，大兴区、通州区随着城市化和深化农村改革的进程，陆续设立了乡镇集体土地联营公司；门头沟区在各乡镇普遍成立了集体资产经营公司。这些都是完善发展乡镇级集体经济组织的积极探索。在实施乡村振兴战略中，要进一步发挥乡（镇）级集体经济组织的主体作用，在统筹农业和农村产业发展的基础上，促进其在集体土地一二级开发、集体土地上的城市基础设施建设、公共服务等方面的集群式发展。

深化村级集体经济组织改革。综合运用村集体经济组织的熟人信用机制、区域价格发现机制和村民自治的合法决策机制，克服传统集体经济组织的地域性和封闭性。在完善的集体经济组织法人治理结构基础上，允许集体经济组织成员在自愿、自主、平等的条件下，将自己持有的集体股权和资产，流转给村集体经济组织；同时允许本村其他集体经济组织成员和非本村集体经济组织成员流转其已经转让给村集体经济组织的股本和资产，价格由村集体经济组织及其成员民主协商，并经监管部门审核、上级政府批准之后确定。将村级集体经济组织打造成为盘活农村资源、实现城乡要素平等交换的合法载体，为打开“镇门”、打开“村门”扫清障碍、消除风险、夯实基础。

三、分类探索具有首都特点的乡村振兴路径

针对空心村、三无村、拆迁村、倒挂村和传统村的不同情况，探索相应的实施路径。

（一）强化乡（镇）中心区功能，带动传统村庄振兴

进一步完善推广近年来形成的乡镇统筹、项目统筹的成功经验，将新型城镇化与乡村振兴融合推进，彻底改变“村村点火、户户冒烟”的传统方式，通过在乡镇中心镇区形成相对完善的城市功能体系，以乡带村、以村促乡，创新推进具有首都特点的乡村振兴战略。

在目前还保留传统形态的2986个村庄中，剔除900多个整体或部分迁建村庄后，可以保护和传承的传统村庄约2000个。习近平总书记关于“北京老城不能再拆了”所包含的内在要求，对乡村振兴中的传统村庄同样具有针对性和指导意义。尤其要切实贯彻习近平总书记提出的“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”“要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”等重要论述。通过镇域范围的基础设施一体化、便利化和社会保障、基本公共服务均等化，带动、促进传统村庄在功能上的城市化。传统村庄的当务之急是普遍改善人居环境、补齐基础设施和公共服务短板，包括继续实施抗震节能改造等，既满足农民祖祖辈辈对城市生活的向往，也满足长期生活在城区的居民对农业形态、农村文化和山水林田自然景观的回归渴望。

为了合规使用财政资金、合法撬动信贷资金、合理吸引社会资金，可以以区或乡镇为单位，设立乡村振兴投资基金，充分运用市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效推动乡村振兴。另外，建议创新乡村生态价值补偿政策，加大生态涵养功能的村的财政转移支付。对于乡村振兴中的保留村庄，建议制定房前屋后植树养花种草享受平原造林或公益生态林补助政策，引导农村居民全体动员参与到乡村生态环境建设和美化中来。

（二）以集体土地建公租房为抓手，推动“倒挂村”提升

深入总结50个重点村整治的工作经验，坚持“减量发展”的原则，在173个“倒挂村”重点推进集体建设用地建租赁住房，并以此为突破点，全面推动“倒挂村”改造提升。

这里有四个关键点：第一，建设租赁住房所需的集体土地，是从现状非宅建设用地中，经过拆迁腾退、减量规划、重新整理之后得来的；第二，所建设的租赁住房，其建设规模和住房式样，要以满足本规划区域外来人口的安置需要为准；第三，租赁住房是集体产业，外来人口从各租住农户出来进入楼房以后，农民从集体租赁房的物业经营中获得的股份分红收入，要与此前农户房租收入相当或接近；第四，本地农户不宜进住公租房，鼓励本地农户原址翻建改造住房。

为此，建议制定促进减量发展的鼓励政策：非住宅拆除腾退每平米补助1000—2000元；住宅翻建，凡占地面积减少的，每平方米奖励3000—5000元。并同步推进基础设施、绿化和教育卫生交通等公共服务建设。

（三）以城市化转型为重点，推动三无村和拆迁村的民生改善

三无村和拆迁村的共同特点是已经实现了从平房为主的传统村庄向楼房为主的城市街道的转变，但与城市街道相匹配的管理体制、公共服务的转变还没有完全到位，存在很多民生短板。农民上楼以后，也面临日常生产生活从农村向城市的转变和适应问题。

在实施具有首都特点的乡村振兴战略中，推动三无村和拆迁村的城市化转型十分重要。主要内容包括：一是按照城市街道运行管理标准，对道路、住房和市容环境进一步治理，该修的要修，该补的要补，该完善的要完善；不能将小问题拖延成大问题，将个别问题演化成普遍问题。二是按照城市居民生活需要，对幼儿园、学校、医院、商业网点、水电气热和交通等公共服务，要拾遗补阙、尽量补齐，增强群众获得感。三是要认真有效地做好“农转居”过程中的就业和社保并轨，不存盲点，不留难点，做到“一个都不少”。四是统筹谋划三无村和拆迁村的集体资产经营管理问题，支持其发展适应城市化的集体产业，鼓励集体经济吸收新市民就业，真正让农民带着集体资产收益权融入城市。

（四）顺势而为推动空心村发展

具体可分为三类情况：第一类是尚具备发展基础和活力、空心化程度较低的村，根据其资源禀赋，因地制宜地促进特色产业发展；第二类是不具备基本条件、空心化趋势较明显的村，重点是改善人居环境，并引导、支持其村民在自愿基础上的易地安置；第三类是处于这两类之间，还不能明确判断趋势的空心村，要通过集成政策促进农民增收，并采取流动服务车、巡回医疗队、志愿者队伍等多种形式，改善公共服务，丰富精神文化生活。

四、高度重视领导体制、工作机制和人才队伍建设

实施具有首都特点的乡村振兴战略，需要多方面的政策支持和条件保障。其中，最重要的保障是要有“一懂二爱”式、“永久”牌而不是“飞鸽”牌的农村干部与专业人才队伍。

（一）强化领导体制和工作机制建设

只有加强领导，才能不回避矛盾、不搁置问题、不绕开难点；只有工作队伍力量雄厚、认真负责，才能深入基层、贴近群众、答疑解惑；只有建立坚强的领导体制和工作机制，才能以上率下、以下促上、上下同欲、攻坚克难，实现由就农业论农业、就农村说农村的传统“三农”工作体制机制向城乡融合、协同发展的乡村振兴工作体制机制转型。

（二）创新农村干部和专业岗位人员的薪酬机制

在政经分设改革基础上，形成以“市区政府补贴+乡镇政府绩效+村级工资”为框架的村干部薪酬机制。实行与城镇居民同等的劳动政策和就业管理，加速推进社会保障制度的城乡并轨。对于长期在乡镇、村工作的教师、律师、规划师、工程师、医护工作者、文艺工作者、公交司售人员以及其他公共服务人员，要制定明确政策和有吸引力的标准，保证其个人收入高于城区同类人员的平均薪酬。

（三）形成广泛的乡村振兴舆论氛围

加强政策宣传和舆论引导，形成村民自主、全民参与、社会支持的舆论氛围。充分尊重农村居民的主体地位，调动社会各类团体组织、社会企业和新乡贤人士，通过乡村文化、乡村生态文明、环境建设，将乡村打造成为创造梦想的地方，让农业成为令人羡慕的职业，让乡村成为有希望的广阔天地。

执笔人：曹四发