完善阻断返贫机制　商丘打赢高质量脱贫攻坚战

【摘要】建立健全返贫阻断长效机制是确保脱贫后不再返贫的重要举措。近年来，商丘市积极探索，在精准扶贫、脱贫后预防返贫方面做了大量工作，目前商丘减少和防止返贫工作成果初步显现。但同时也应注意到，商丘在脱贫治理中也存在一系列的问题，分析产生这些问题的原因，采取切实有效措施，重点在“一个提升、两个稳定、三个强化”方面下功夫，巩固脱贫成果，真正做到稳定脱贫。

2019年3月8日习近平总书记在参加全国人大十三届二次会议河南代表团审议时强调“打赢脱贫攻坚战，是今明两年必须完成的硬任务。要再接再厉，咬定目标，精准施策，精准发力，按时按质完成脱贫攻坚任务”。近年来，商丘聚力聚焦精准扶贫，精准脱贫，措施得当，成效显著，完全有把握实现2019年“贫困县摘帽，现有标准下贫困人口全部脱贫”的目标。同时，必须清醒地意识到，打赢脱贫攻坚战，“防止返贫和继续攻坚同样重要”（习近平），特别是商丘市整体脱贫以后，建立健全返贫阻断机制迫在眉睫。2017年3月8日习近平总书记参加十二届全国人大五次会议四川代表团的审议时就强调：“已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强‘造血’功能，建立健全稳定脱贫长效机制。”近年来，商丘市在防止返贫方面做了大量的工作，积累了一定的经验，初步形成了有效的返贫阻断机制。但是，返贫作为一种客观现象，尤其自身的、社会的、环境的、制度和体制的等综合的复杂的原因，针对在精准扶贫过程中出现的返贫现象以及贫困县摘帽之后如何有效防范无预警返贫等问题，是摆在我们面前迫切需要思考解决的问题，是接下来在实施乡村振兴战略中应该引起高度重视的问题。

一、商丘减少和防止返贫工作成果初步显现

（一）领导高度重视

巩固脱贫成果，关键在于党委政府高度重视。近年来市委、市政府在精准扶贫工作中高度重视减少和防止返贫工作，精准发力，采取了一系列办法措施，确保了脱贫成果得以有效巩固。一是主动担当作为，建强基层组织，培育引领先锋，强化干部人才支撑；二是坚持精准方略，把脱贫质量放在首位，加大贫困重点乡镇和深度贫困村、特殊贫困群体的脱贫攻坚力度，重点解决好“两不愁、三保障”问题；三是统筹贫困县村和一般县村、地区帮扶和家庭帮扶、经济发展和社会发展、内生动力和外部动力，继续打好“四场硬仗”，开展“六大行动”，实施“四项工程”，打好脱贫攻坚总攻战；四是树立鲜明导向，选优配强乡镇村两级班子，管好用好驻村帮扶工作队；五是坚持党员群众带头发展，育好巩固脱贫成果的引领先锋；六是建立脱贫正向激励和稳定脱贫长效机制，减少和防止贫困人口返贫。目前，商丘返贫率处于全省最低水平。

（二）方法措施得当

1.经济扶贫“富口袋”，筑牢阻断返贫的物质根基。

产业扶贫是脱贫的必由之路，也是减少和防止返贫的根本举措。商丘市在脱贫攻坚进程中，找准问题开“药方”，选准路径拔穷根，逐步探索出一条精准扶贫、精准脱贫的产业扶贫的好路子。去年全市共发展市级以上农业产业化重点龙头企业252家、农民合作社8868家、家庭农场2330家、种粮大户1812家，建成扶贫车间1034个和村级光伏电站733个，为广大贫困户建立了稳定的增收渠道，有效地减少和防止了脱贫后返贫现象的发生。就业扶贫方面，2017年，全市贫困家庭劳动力参加培训2.5万人，实现转移就业3.26万人，开发贫困劳动力公益性岗位数1824个，从根本上预防了返贫；健康扶贫则全面实施“预防、服务、减支、保障”四位一体健康扶贫方略，为36.42万贫困人口建立健康档案，对2.2万患大病、4.76万患慢性病的贫困人口进行了救治，有效地预防了贫困人口因病再次返贫；金融扶贫是打赢脱贫攻坚战，持续脱贫预防返贫的重要支撑。商丘市全面建立金融扶贫“四大体系”，深入推进“政银保”“政融保”“三帮一扶”等金融扶贫新模式，破解贫困群众发展资金不足的瓶颈。2017年，全市小额信贷累计发放贷款49亿元，贫困户获贷率为53.93%。基础设施建设方面，在改变贫困村、贫困户的生产生活和居住条件上，商丘同样不遗余力。2017年以来，全市实施贫困村“九大工程”、贫困户“六改工程”，同步推进美丽乡村建设，农村面貌发生巨大变化，贫困群众的获得感、幸福感大幅提升。通过以上措施的实施，有效地减少和防止了贫困现象的发生。

2.文化扶贫“富脑袋”，提升阻断返贫的内生动力。

“扶贫先扶志，扶贫必扶智”，减少和防止返贫离不开精神力量和文化底蕴的支撑。近两年，商丘市充分发挥“文化扶贫”在落实精准扶贫、精准脱贫以及减少和防止返贫中的特殊作用，滋润民风，开启民智，不断激发贫困群众脱贫致富的内生动力。2017年，商丘市在脱贫攻坚主战场努力构筑“精神高地”，在贫困村新建文化广场278个、综合性文化服务中心示范点70余个，广播电视“村村通”、农家书屋、文化信息资源共享工程等一系列重大文化惠民项目顺利实施，842个贫困自然村宽带网络全覆盖。2018年农历春节前夕，“乡村春晚”在商丘各个县区遍地开花，自编自演的歌舞、快板、小品等文艺节目，让乡亲们既享受了丰盛的文化大餐，又了解了党和政府的好政策，大大增强了脱贫致富的信心和干劲。“推动移风易俗，树立文明乡风”活动，是商丘市以“精神扶贫”助推“精准扶贫”的又一利器。

在豫东农村，“彩礼”一度是广大农民的“痛点”。近两年，商丘市把移风易俗作为减轻贫困群众负担的切入点，在全市广大农村推动建立“一约四会”（村规民约和红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会），推进喜事新办、丧事简办，破除陈规陋习。春节前夕，“零彩礼”大型集体婚礼在柘城县、宁陵县先后举行，参加集体婚礼的新人们积极响应移风易俗政策，践行“不要车不要房，自己家业自己创”的婚嫁新风，在当地传为佳话。

与此同时，群众性精神文明创建活动也在持续深化，“十星级文明户”“好婆婆好媳妇”等创评活动深入开展，“道德讲堂”等阵地建设不断推进。优秀的传统文化浸润豫东大地，崇德向善的乡风民风渐成新风尚。商丘市委书记王战营说：“树立良好的社会风气，是推动社会主义核心价值观在农村落地生根的必然要求，是深化‘美丽乡村’建设的有效途径，也是完成脱贫攻坚任务的重要抓手。”

（三）体制机制逐步建立

防止脱贫后返贫，不仅需要立足当前、切实解决突出问题，更需要着眼长远、建立健全体制机制。商丘市委、市政府高度重视构建阻断返贫的长效机制，出台了一些列文件措施，做了大量工作，取得了较好的效果。一是强化“造血能力”提升机制。将提升“造血能力”作为扶贫工作的一项核心内容，将贫困户参与培训的情况和效果与扶贫考核挂钩、与物质帮扶挂钩，在帮扶工作中重视培训，激励贫困户积极参加培训。二是建立帮扶式培训对接机制，推动贫困地区培训机构与经济发达地区的职业教育机构、用工企业之间形成长期合作关系，根据实际需求开展有针对性的培训，提高贫困人口就业和增收能力。三是完善“全面保障”巩固机制。加大政策支持力度，提供生产保障。完善土地流转制度，盘活农户资产，增加贫困人口资产性收益。四是探索推广信贷风险分担补偿机制，破解农户和村集体企业贷款难问题。大力推进农险扶贫，引导和支持贫困地区群众发展生产。五是建立贫困人口健康跟踪机制，完善健康档案，加强疾病预防，定期排查和诊疗地方病，防止因病致贫、因病返贫。六是建立贫困人口生产生活跟踪机制，及时发现和解决其面临的难题，扶上马、送一程，让贫困人口通过自身努力致富。七是构建“福利依赖”制约机制。根据贫困户的贫困状况、贫困人口的年龄和劳动能力等实际情况，构建贫困户分级评价标准，完善扶贫资源分配制度，转变贫困户“全有”、临界贫困户“全无”的扶贫资源分配模式，使扶贫资源的惠及程度与贫困程度成正比，避免产生“福利依赖”，杜绝不劳而获、以穷为荣现象。

时不我待，只争朝夕。在脱贫攻坚奔小康的道路上，商丘啃下了一块块“硬骨头”。在多层次保障体系的强力支撑下，商丘正阔步走在奔向全面小康和乡村振兴的大道上。

二、当前商丘市脱贫治理中的返贫预警

（一）存在的问题

经过严格的评估验收，已经有越来越多的贫困村达到了脱贫摘帽的标准，退出了贫困村序列。但是也不能忽略扶贫对策本身及其具体实施的种种不足，例如，目前的“数字脱贫”和“政绩脱贫”的“限期脱贫”、“快速催肥式”的“短期脱贫”、“只输血不造血”的“项目扶贫”等都不能从根本上有效遏制返贫现象，主要表现在以下几个方面：

1.“数字脱贫”和“政绩脱贫”问题。

为确保完成扶贫攻坚计划，各县区乃至乡村都制订了年度脱贫计划，即要求一个县每年要有多少个乡、多少个村、多少人解决温饱，一年要有几个乡镇实现整体脱贫，这种“限期脱贫”的目标责任制，对加大扶贫工作力度当然是有利的，但同时也免不了浮夸和弄虚作假。一些地方的政府在扶贫时热衷于在公路旁搞集中连片的示范工程，也就是面子工程。由于这些样板工程都是投入大量资金建成的，其他贫困地区难以从中借鉴。一些地方在扶贫问题上搞数字游戏，对上争取资金时，就把贫困人口数增大，而当谈及政绩时，又瞒报贫困人口数。这些来自基层的数字是上级党组织和政府决策的重要依据，数字游戏使一些决策一出台就脱离了实际。“数字脱贫”和“政绩脱贫”问题导致扶贫统计工作严重失真，影响扶贫工作的决策和规划。

2.政府短期行为问题。

政府短期行为严重，“快速催肥式”扶贫导致脱贫基础不牢固，扶贫政策缺乏长期有效的发展战略。进行扶贫攻坚，在一些地区最常用的办法就是千方百计寻找“短、平、快”的项目。这种做法立竿见影，短期内贫困者在有关方面的大力扶持下也许一时跃到贫困线之上，然而并没有从根本上提高贫困者生存和发展的能力。一些地方政府及其工作人员习惯于消极救济，常把扶贫当作行政任务，当作施舍与救济，认为给物给钱就完事，过分注重短期内脱贫的人数，忽视了扶贫质量，从而使扶贫缺乏长期有效的发展战略。实践证明，这样的扶贫治标不治本，很难持续发展。所以贫困者总是徘徊在贫困的边缘，一遇天灾人祸，就会再次陷入困境。

3.重视物质投入，忽视精神脱贫。

政府利用行政体系推动的扶贫方式对经济、物质投入比较重视，而对贫困人口精神、思想观念、人力资本等方面的扶持却非常少。由于贫困者长期生活在贫困之中，形成了一种特定的生活方式和特定的思维模式，以及特定的行为规范和价值观念，例如，“好吃懒做”“不思进取”“安于现状”等。同时，我国长期以来形成的以政府为主体的扶贫模式在某种程度上又强化了一些人的“等靠要”思想。“伸手要钱要物，安于现状与清贫，不能苦干，但愿苦熬，坐以待援，温饱即安”等观念构成了贫困农村的“败血”机制的主体部分，如果不转变这些价值观念，就不能从根本上改变贫穷，一遇到外在环境变化就很容易返贫。

4.贫困者并非真正的脱贫主体。

贫困地区尤其是贫困户的主观能动性和积极性不能充分发挥，未能让贫困户、贫困地区真正成为扶贫、脱贫的主体。政府主导的反贫困行动，使部分贫困者对政府和基层行政组织产生依赖。由于扶贫工程大多被当作政绩工程来完成，没有充分考虑是否符合贫困者的实际情况，在扶贫过程中也没有把贫困者当成脱贫的主体，而是把他们当作脱贫的工具，所以，在贫困者看来，反贫困就是政府的事，而与自己无关，政府给钱就要，政府让干就干，项目成功固然好，不成功也没有自己的事，并且越贫困，自我发展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思维模式，出现了贫困者与政府在反贫困中的博弈。一旦政府投入减少或不能持续投入时，他们中的有些人就会重新步入贫困。

5.扶贫投资结构不合理的问题。(www.xing528.com)

政府虽然每年向贫困地区注入大量资金，但在资金投入结构上往往是农业占较大的比重，用于教育、医疗、卫生、保障等方面的资金较少。在农业投资结构中，种植业投资偏多；与农业生产关系不大的一些项目投入过重。这种“项目扶贫”只注重“输血”而不注重“造血”，不能从根本上解决贫困问题。由于脱贫农民的素质没有得到有效提高，同时缺乏医疗卫生条件和社会保障，使那些脱贫农民很容易因疾病而返贫。

（二）原因分析

通过调研发现，当前导致贫困户脱贫后又返贫的原因是多方面的，归结起来主要有如下三个方面：

1.政策原因。

一是精准扶贫欠精准。习近平总书记强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于是否精准，并提出了“六个精准”的要求。通过调研发现，各地在精准扶贫实施过程中还存在诸多不精准的现象，导致一些该扶的人没有得到扶持，在“回头看”的过程中，这些人再次被确定为贫困人口，导致返贫人口数量的增加。二是缺乏预防返贫的分级分类预防管理机制。在脱贫攻坚方面，中央提出了坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，广泛动员全社会力量参与扶贫的扶贫举措，但一些地方对经过脱贫攻坚已经脱贫的群众坚持“一脱了之”，放松了对脱贫群众的后续跟踪管理，以致脱贫群众在遭遇病痛、灾害等情况下又重新返贫。

2.主观原因。

一是思想贫乏。主要表现在部分脱贫群众脱贫即安，进取心不强。如有的思想保守，不愿意接受新事物；有的好逸恶劳，好吃懒做，不愿劳动致富；有的“等靠要”思想严重，坐等政府的救济和扶持；等等。二是能力缺乏。一些贫困家庭往往因为对教育不重视，或是无法负担教育费用而导致其受教育程度普遍较低，接受新事物、自我学习、自我完善、自我提升的能力不强，生存技能单一。加之其对信息掌握的有限性，无法适应瞬息万变的市场变化，生产盲目性大，即使增产，也很难增收。三是理财消费观念欠科学。部分刚脱贫的群众手里有了一定的积蓄后，缺乏正确的理财和消费观念，缺乏过紧日子的思想，挣多少钱就花多少钱。有的甚至在婚丧嫁娶上铺张浪费和大肆攀比，为了所谓的“面子”，打肿脸也要充胖子，没钱就是借钱、贷款也要在婚丧嫁娶上大操大办，结果婚丧嫁娶事宜刚一结束又再次加入贫困队伍。

3.客观原因。

一是因病返贫。累三年苦三年，一病回到脱贫前。因病返贫是贫困户脱贫后返贫的主要原因之一。根据市扶贫办对建档立卡贫困户的统计数据，因病致贫、因病返贫的贫困户占建档立卡贫困户总数的42%，其中患大病的和患长期慢性病的贫困人口医疗负担过重，很多摆脱贫困后又重新返贫。通过对部分县区返贫户的走访调研发现，其中有近一半的返贫人口都是因病返贫的。二是因灾返贫。火灾、洪涝、病虫害等各种天灾是导致脱贫人口返贫的又一重要原因。据有关部门的统计，全市每年遭受各种自然灾害侵袭的人数超过2万人，即使采取有效的救灾措施，也会有很大一部分人口因灾再度陷入贫困境地。三是失业返贫。外出务工是很多贫困户摆脱贫困的主要途径。近两年来，随着东部沿海产业升级和部分外资企业的外迁，就业机会的减少和对劳动技能要求的提高，导致一些靠外出务工脱贫的群众闲在家里，丧失收入来源而重新陷入贫困境地。

三、采取有效措施稳定脱贫防止返贫

打赢脱贫攻坚这场硬仗，稳定脱贫防止返贫是重要环节。要采取切实有效措施，在“一个提升、两个稳定、三个强化”方面下功夫，巩固脱贫成果，真正做到稳定脱贫。

（一）提升产业基础

产业是脱贫之基、富民之源。要深入实施经济薄弱地区特色产业提升工程，优化调整农业产业结构，建立脱贫攻坚项目库，推进优势特色产业提质增效行动，发展“一村一品”“一乡一业”。积极培育优质农产品品牌，搭建网络电商、“农超对接”等销售平台，实现低收入农户与现代农业发展有机衔接。大力发展生态友好型劳动密集型加工业，推广一批扶贫车间、扶贫产业园、村社代工点等项目，吸纳低收入农户就地就近就业。坚持生态优先、绿色发展，利用经济薄弱地区自然、文化资源，因地制宜发展休闲农业和乡村旅游等特色产业。同时，深度挖掘农业多种功能，培育壮大新产业、新业态，推进农业与旅游、文化、健康养老等产业深度融合，加快形成农村一、二、三产业融合发展的现代产业体系。

（二）稳定就业渠道

促进就业是实现稳定脱贫的关键举措。要稳定劳务转移就业，结合产业梯度转移开展劳务输出，积极组织低收入劳动力参加岗前培训、订单培训和技能提升培训，并按规定落实培训补贴，帮助他们掌握“一技之长”。要坚持创业带动就业，支持各地依托现有场地或各类园区建立农民工创业园区，鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业、低收入劳动力自主创业，不断拓宽就业渠道。要鼓励开发公益性岗位安置低收入劳动力就业，结合开展农村环境整治、居家养老服务等工作，重点吸纳低收入群体参与农村垃圾清运、环境保洁、公路养护、养老护理等，使他们有比较稳定的劳务收入。

（三）稳定帮扶政策

延续脱贫政策是防止返贫、巩固脱贫成果的重要保障。脱贫应留出过渡期，坚持脱贫不脱政策、脱贫不脱项目、脱贫不脱帮扶，在一段时期内继续保持产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫等帮扶政策不变，支持力度不减，巩固帮扶成果，切实防止边脱贫、边返贫。充分发挥各类新型经营主体作用，建立健全利益联结机制，因户施策选择联结纽带，通过股份联结、订单联结、服务联结、劳务联结、租赁联结等方式，把更多低收入农户纳入产业化经营链条，分享农业全产业链和价值链增值收益。大力推进资产收益扶贫，深化拓展资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，激活农村各类生产要素潜能，让低收入农户持续获得稳定分红收益。

（四）强化保障兜底

对照“两不愁三保障”标准，医疗、教育、住房仍是商丘脱贫攻坚的短板。各地应统筹各类保障措施，打好政策组合拳，编密织牢兜底脱贫保障网。商丘因病致贫返贫比重居高不下，应把健康扶贫作为工作重点，加快完善基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重医疗保障机制，发挥补充医疗保险、商业健康险、慈善救助和医疗互助等协同作用，切实降低低收入人口就医负担，确保大病和慢性病得到有效救治，降低因病致贫返贫风险。教育是阻断贫困代际传递的治本之策，应大力发展经济薄弱地区教育事业，健全覆盖各级各类教育的资助政策体系，完善义务教育阶段控辍保学机制，不让一名建档立卡贫困家庭学生因家庭经济困难而失学。危房改造事关群众生命安全，商丘尚有大量农户需要实施危房改造，要充分尊重群众意愿，以产业支撑、生态宜居、集中集约为前提，落实好补贴政策，积极稳妥推进危房改造、集中居住扶贫，改善居住条件。深入实施社会服务兜底工程、低收入残疾人“福康工程”等专项行动，不断完善农村低保制度，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力但无法通过产业就业帮扶脱贫的低收入人口提供兜底保障。

（五）强化要素支撑

打赢脱贫攻坚战离不开人才、科技、财政、金融、保险等要素支撑。各地要建立与脱贫攻坚任务相适应的财政扶贫资金增长机制，大力开展涉农资金整合，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，调动更多资源要素投向扶贫开发，提高扶贫资金使用效益。落实好扶贫小额贷款政策，针对低收入农户需求特点，灵活确定扶贫小额贷款期限，合理确定贷款额度，在风险可控的前提下可办理无返本续贷业务或展期业务。创新发展保险产品和服务，鼓励保险机构建立健全针对低收入农户的保险保障体系，扩大经济薄弱地区涉农保险保障范围。扎实推进科技下乡活动，积极开发乡土人才资源，加大农村致富带头人扶持力度，培育一批带头致富、带领致富的“土专家”“田秀才”。深入推进抓党建促脱贫攻坚，注重选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生等到经济薄弱村任职，培养一支“永不走的扶贫工作队”，全面强化经济薄弱村党组织建设，夯实基层基础。

（六）强化跟踪监测

建档立卡是精准扶贫、精准脱贫的一项基础性工作，必须完善动态管理机制，做到“脱贫即出、返贫即入”。要建立返贫预警监测机制，推动建档立卡数据与民政、教育、卫计等部门互联同享，通过帮扶责任人定期跟踪回访、返贫户个人申报、系统信息自动比对等途径，提前预警研判，精确掌握动态，及时将返贫人口和建档立卡之外滑入贫困线以下的人口纳入，并采取有效应对措施。脱贫攻坚不仅要做好物质扶贫，更要做好精神扶贫。要坚持扶贫和扶志、扶智相结合，引导贫困群众树立主体意识，发扬自尊、自爱、自强精神，依靠自己的辛勤劳动实现脱贫致富。大力倡导文明乡风，通过设立村规民约、宣讲家训家风、发展乡贤文化等方式，着力遏制“等靠要”“重攀比”等不正之风，防止“因懒返贫”“不孝致贫”现象。

保证稳定脱贫防止返贫是打赢打好脱贫攻坚战的重要任务，是高水平全面建成小康社会、推进乡村振兴的重要基础。商丘要树立系统思维，把巩固提升脱贫成果与推进乡村振兴有机结合起来，跑好脱贫攻坚和乡村振兴的接力赛，走出一条体现商丘特点、富有成效的乡村振兴之路。

（主持：杨诗耀　执笔：宋书超　成员：于　潇）