划定城镇开发边界的背景与意义

城市扩张是社会经济发展在城市区域内空间上的直观表现，是城市化发展的必然结果。快速城市化过程造成了城镇地区的快速扩张，甚至是非理性扩张。全球范围内的研究表明，过快过量的城镇地区非农建设用地扩张消耗了大量的自然资源，造成了严重的生态危机，城镇化的质量将影响人类文明的可持续发展。为了限制和控制城市蔓延，西方国家提出了以约束城市土地开发行为，促进城市土地利用紧凑化，增强社区凝聚感和防止社会过渡分化为目标的城市开发边界。城镇开发边界的思想源于19 世纪霍华德提出的田园城市理论，该理论的核心是通过在城市的外围区域规划一条绿带来遏制和管控城市蔓延，因此，国际上将此类以控制城市增长为目标的政策边界称为城市增长边界（Urban Growth Boundary，简称UGB）。

我国社会经济发展阶段以及城市化的路径和方式与西方国家存在较大不同。但由于我国人多地少，耕地资源相对匮乏，城市资源利用效率和产业结构类型等都处于相对较低水平，而且，在全球市场扁平化、国内政治晋升和土地财政内在激励的双重诱导下，我国呈现出大范围大规模的城镇土地开发热潮。在这样的背景下，设置城市增长边界已刻不容缓。

国家政策介入我国城镇开发事宜，始于2006 年原建设部颁布的《城市规划编制办法》，该办法首次提出“研究中心城区空间增长边界”。2008 年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。近几年国家规划和战略部署的要求，进一步加大了推动城市增长方式转型力度，2011年3 月，国家“十二五”规划纲要提出：“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整建设区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张”。2013 年12 月中央城镇化工作会议指出：“城市规划要由扩展型规划逐步转向限定城市开发边界、优化空间结构的规划，根据区域自然条件，科学设置开发强度、尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界。”2014年3 月，《国家新型城镇化规划》明确指出要“合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”。未来城市发展必须合理划定城市开发边界，防止城市规模盲目扩张和建设用地无序蔓延，推动城市由外延扩张向内涵提升转变，逐步实现“传统的增量扩张—增量和存量并重—以存量利用为主—建设用地零增量—建设用地减增量”的转变。(www.xing528.com)

划定城市开发边界，是防止城市无序蔓延、促进城市紧凑布局和集约发展的具体举措，是优化城镇化布局和形态，盘活存量、低效建设用地，促进城市转型发展的有效途径，是落实中央生态文明建设要求，保护好优质耕地和城市生态环境底线，形成生产、生活、生态空间合理布局的客观要求，是推进城市层面“多规合一”，创新规划编制方法，促进国土资源和城乡规划管理能力和管理水平全面提升的重要手段。