三类空间划分的背景与应用

2010年国务院印发实施的《全国主体功能区规划》，以提供主体产品的类型为基准把国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类区域，其中城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，同时也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，同时也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，同时也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

2012 年党的十八大报告提出要大力推进生态文明建设，将优化国土空间开发格局作为重要抓手，同时明确“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。其中首次提出促进“生产空间、生活空间、生态空间”三类空间和构建“城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”三类格局，为加快落实主体功能区战略，奠定了空间布局思路和划分基础，体现了主体功能区战略和“三类空间”“三种格局”的一脉相承。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，编制好市县“十三五”规划，2014 年国家发展改革委下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（发改规划〔2014〕2477号）（以下简称《意见》），市县规划是国家规划体系的重要组成部分，《意见》要求“按照市县的区域背景和资源环境承载能力及未来发展潜力，科学谋划空间开发格局，提高市县空间利用效率和整体竞争能力”，并提出要“按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以行政边界和自然边界相结合，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间的合理布局，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图”。至此三类空间发展成为对国土上一切经济活动和自然过程承载空间的最高概括。(www.xing528.com)

此外，建设生态文明是关系中华民族永续发展的根本大计。国土是生态文明建设的空间载体，土地和自然资源政策在生态文明制度体系建设中居于基础地位。2018 年4 月10 日，自然资源部的挂牌成立，标志着我国空间规划管制体制由以实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度为主要内容的国土管理阶段，迈进了统筹山水林田湖草系统治理、建设生态文明的自然资源空间用途管制的新时代。因此，相对单一、功能割裂、事权重叠的规划体系必然要向统一的自然资源空间管控体系的方向转型和提升。建立适应新时代的空间规划体系，识别城镇化空间、农业生产空间以及生态保护空间，划定城镇开发边界、耕地保护红线以及生态保护红线，落实用途管制，是国土空间规划的核心内容，也是推进生态文明制度建设的政策基础。