公共管理的基本理论解析

（一）公共产品理论

公共产品理论是新政治经济学的一项基本理论，也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。 根据公共经济学理论，社会产品可分为公共产品和私人产品。 按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少，并且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。 而凡是可以由个别消费者占有和享用，具有排他性和可分性的产品就是私人产品。 介于二者之间的产品称为准公共产品。 由于公共产品具有消费上的非排他性，不管是否付费，都可以获得消费收益，就会出现“免费搭车”现象，因而公共产品的生产费用一般采取税收方式强制分摊。

公共产品的提供方式有三种。 一是由公共部门提供。 基本公共产品由政府部门提供，如由政府独资经营的公共产业、公共服务、义务教育、社会保障等。 二是由市场和私人部门提供。 政府负有生产公共产品的责任，但不是由政府机关提供公共服务，而是由社会组织、基层组织和民营企业提供公共服务，政府负责监督公共产品产生的效益。 混合公共产品可以由私人部门或非政府组织提供，如政府发包的公共工程，由民营企业竞标承建；又如政府修建好的高速公路，交由民营企业或社会组织承包经营；再如城市自来水供应，既让国有企业经营，又让民营企业参与，形成竞争等。 三是由政府公共部门与非政府组织、私人企业共同提供。 一部分混合公共产品可以采取由公共部门、非政府组织、私人部门三者共同提供的方式。

（二）新公共管理理论

新公共管理理论的来源主要是公共选择理论、新管理主义理论和新制度经济学理论。 其中，公共选择理论主张重新界定政府、市场、社会三者之间在提供公共产品和公共服务中的作用，主张缩小政府在提供公共产品与公共服务中的作用，扩大市场和社会在公共服务中的作用。 政府的职能只能是掌舵，而不是划桨。

根据新公共管理理论关于市场化和社会化的基本思想，社区管理属于公共管理范畴，为公共管理在社区层次的理论研究和社会实践开创了一片新天地。 社区管理的公共管理属性表现在：首先，社区是社区成员的利益共同体，是一个非营利性社会组织，其共同利益不具有私人性质；其次，社区的共同利益的内容不仅仅指物质利益，如社区基础设施、社区环境等公共物品或服务，还包含更多非物质利益，比如价值观念、习俗文化、生活方式等，是一个比较抽象的社会性概念，具有社区“共享性”，社区共享利益的内容是社区本质、社区存在和社区发展的标志；再次，社区没有一个明确的界限，成员可以流动，拥有的资源系统也处于不断变化中，其共同利益具有动态的可变性，而且显示出一定的非私人性，从而具有较强的公共性质。(www.xing528.com)

社区公共利益具有社会共享性，就必须确保公共利益的增加和公平分配，就需要“管理”来引导、协调、控制和监督等，以实现社区的良性运行和协调发展。 社区是一个组织，其宗旨或活动目标、活动空间、约束范围等都以社区为基础，具有动员社区自然资源、社会资源及人力资源，组织生产，开展服务，解决问题等管理能力，实现该管理能力的活动就是社区管理。 如何增进和分配公共利益是社区管理的关键问题。 社区管理的基本思想是民主自治管理，自治的核心就是由社区居民处理社区公共事务，决定社区公共领域的运行。 可见，社区管理远离政府干预，具有现代意义上的公共管理内涵。

（三）新公共服务理论

新公共服务理论是从市场和经济学的角度重塑行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构的理论体系。 在对新公共管理进行批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务理论。 新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中产生和发展起来的，从新公共管理学派产生起，新公共服务学派就对其加以尖锐批评，用公共服务理论的公共取向、民主取向或社群取向批评新公共管理学的市场模式。

新公共服务理论主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用，发挥民主特别是直接民主机制的作用。

首次正式系统地提出新公共服务理论的是美国学者罗伯特·丹哈特和珍妮特·丹哈特。 新公共服务理论的基本原则是：第一，政府的作用是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目的，而不是副产品；第三，战略地思考，民主地行动；第四，服务于公民，而不是顾客；第五，责任不是一个简单的概念，公务人员不仅要关注市场，还应该关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益；第六，尊重人的价值，而不是仅仅重视生产力的价值；第七，尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。