服务贸易保护政策的比较与选择

1.关税、补贴和配额

在商品贸易领域中，关税、出口补贴和进口配额的区别是这样的：关税能给政府带来收入，出口补贴却要增加政府的支出。另外，从时间角度看，每一届政府的任期都是有限的。因此，他们总是更乐意选择可以增加即期政府收益的关税政策，把只能在将来才会有收益的出口补贴政策置于其政策篮子的最底层。关税一般优于进口配额。如果一国要使用进口配额政策，那么为了减少这一保护政策的经济扭曲程度，就应当坚定不移地实施进口许可证的拍卖制度，以防止寻租行为的发生。

在服务贸易领域，情况有些不同。从服务进口国角度看，作为一种扩大进口竞争产业产出规模的手段，对服务业产出的补贴一般优于关税。因为，一般认为，在服务领域为本国厂商提供成本优势的政策将优于外国厂商面对成本劣势的政策。关于关税与配额的关系，尽管评估各种数量限制措施非常困难，我们依然可以找出决定其社会成本的两个主要变量，即租金目标和受影响产业的竞争态势。如果国内厂商获取配额租金，且所有受影响的市场完全竞争，那么，关税和配额在静态和效率意义上相同。如果配额租金流向外国厂商，那么，与关税相比，配额在进口竞争产业中其成本则是十分高昂的。

从上面的分析中，可以得出结论：从经济成本角度衡量，如果定义X＞Y，则X的成本小于Y，那么，使进口竞争产业的产出规模扩大的政策选择次序应该是：

对产出的补贴＞关税≥配额

这里，关税效应等于配额效应时，需要具备相同的约束条件，但要达到这样的约束条件，配额的成本可能比关税高得多。

2.进口限制、开业障碍和管制

（1）进口限制（restriction on imports）。目前尚难找到限制服务贸易的典型案例，但在实际经济中却存在着这样的大量事实。可以认为，如果政策目标是使本国进口竞争产业的规模大于没有实施任何政策时的规模，那么，最低成本的方法就是给国内服务生产者以补贴。美国政府对本国服务供应商提供的各种行业性补贴或政策性补贴，使其服务厂商具备强大的成本竞争优势，这足以说明补贴可以很好地达到限制服务进口的目的。可以想象得出，由于部门利益，与执行对本国厂商直接补贴的政策相比，许多财政部门更加愿意看到政府执行对外国厂商和本国消费者征税的政策，然而，这又不利于本国总体福利的提高，因为前已述及，在征税与补贴之间，选择后者更有利于本国服务厂商的竞争。

（2）开业障碍（impediment to establishment）。开业权常常涉及政治上的敏感问题，但从经济角度看，则是一种简单的服务销售的进口选择方式。通过开业实体，服务生产者将服务进口问题转变为服务销售问题。如果要达到支持本国进口竞争产业的政策目标，最优方式则是对这些产业进行补贴，次优方式是对在当地开业或通过贸易提供服务的外国服务提供者征税。妨碍外国服务提供者竞争效率的措施（这类措施往往不会给政府带来财政收益）与商品贸易领域不同，对开业权的禁令和数量限制，无论从经济效率角度，还是从财政收益角度，都将难以长期维持下去。

（3）管制（regulation）。政府管制能够使国内服务消费者获得公平的经济利益，或在一定程度上保护消费者利益免受国内服务厂商低质量服务的侵害。理论和实践都表明，这种原本为了保护本国服务消费者（即改善了消费者的逆向选择境况），限制本国服务提供者道德风险的措施，客观上对外国服务提供者的竞争起到了抑制作用。因此，政府必须明确，选择管制目标不仅是基于服务消费者的利益，而且也基于服务提供者的利益。

在上述三者之间，使进口竞争产业产出规模扩大的政策选择顺序是：

管制＞进口限制≥开业权

当开业权的选择采取“先来先得”或投标原则来确定时，进口限制与开业权的成本几乎一样，而当开业权以政府行政指令形式确定时，开业权成本大于进口限制。

综上所述，各种保护政策交织在一起形成了一个政策选择菜单。在现实经济中，选择和执行何种保护政策并非轻而易举之事。这要求权衡各种保护政策的成本与收益。一般地，选择对本国服务产业进行补贴以提高其成本优势的措施，可能比抑制外国竞争者以削弱其成本优势的政策更有利于本国服务厂商的竞争。在服务贸易日益成为国际竞争新领域和新焦点的时代，采取直接补贴与各种适时的管制措施相结合的服务贸易保护政策体系，可能成为各国政府的理性选择。

核心概念

服务贸易自由化　服务贸易壁垒　名义保护率　有效保护率　生产者补贴等值

复习思考

1.服务贸易自由化对国家安全的影响有哪些？

2.简要分析一国实施服务贸易保护政策的必要性及可行性。

3.衡量服务贸易政策保护程度的指标有哪些？

拓展阅读

一、现实中的服务贸易壁垒

WTO参照《联合国中心产品分类系统》，将服务贸易划分为12个部门，并在此基础上又进一步分出了160多个分部门或独立的服务活动。由于每个WTO成员服务贸易市场的开放均是以其在服务贸易减让表中的具体承诺为基础的，所以各成员服务贸易市场的开放程度并不一致。即便是在承诺开放的服务部门，也可能存在经谈判达成的各种准入、经营条件等方面的限制。

服务贸易方面的壁垒主要是指WTO成员方未能履行其在服务贸易减让表中的具体承诺及不符合《服务贸易总协定》（GATS）有关规定的各种做法或措施。实践中，造成阻碍国外服务或服务供应商进入本国市场的壁垒措施可能有：

（1）准入条件过于严格或缺乏透明度。例如，某国规定，通常情况不允许由外国建筑公司承建公共工程项目，除非本国公司不能承担；外国公司只能通过与本国合资的形式参与建筑设计；外国建筑师不得在该国获得从业执照。

（2）冗长的审批程序。例如，某国制定了极为繁杂的审批条件和程序，要求国外服务供应商提供过于复杂的资质证明和其他文件，并以其他各种理由拖延审批时间。

（3）对服务供应商的服务经营设置各种形式的限制，或增加其经营负担。例如，根据某国规定，在申请各种基础电信设施的使用许可（如广播和通用波段电台的许可证）时，外资电信运营商的申请条件比国内电信运营商的申请条件更加严格；某国关于飞机湿租（即全机租赁，包括机组人员、维修和保险）的规定，禁止本国航空公司租赁任何未在该国注册的飞机，从而使外国注册的飞机不能进入湿租市场。

（4）外国服务供应商所面临的不公平竞争。例如，某国禁止外国旅游服务经营商在该国做境外旅游的广告；外国旅游服务经营商还可能遭到意料不到的税收调查。(www.xing528.com)

二、“一带一路”跨境服务贸易中的增值税政策

随着我国经济发展以及开放型经济的健全与完善，跨境服务贸易成为促进经济发展以及进一步推动对外开放的新动能。自“一带一路”的提出以及数字经济的到来，我国2018年服务贸易进出口数额达到新的增长高度，成为世界第二大服务贸易进出口大国。全球进出口服务贸易的迅猛增长也导致了增值税制度在国家之间的影响加重，由于增值税制度尚未形成同一规则实践中双重征税和税收漏洞的情形不在少数。

跨境服务贸易的增值税政策，在结合我国国情的基础上，有必要吸收借鉴国外先进经验，将我国政策与国际接轨，加强我国进出口服务贸易企业在国际贸易中的竞争力，从而有助于打造公平营商环境。服务贸易的发展，必然导致产品多元化、灵活化，各国在征收增值税时考量的角度不同，致使征收地的确认不尽相同，这也是导致重复征税与征税漏洞的一大主要问题。针对这一问题，国际上积极采取协调措施，从国际规则与国内立法多方面入手，降低征收地规则的确认为跨境服务贸易带来的矛盾。

增值税在生产各个环节征收，对于中间环节中允许抵扣的部分，增值税则由消费者最终买单，而与生产过程无关。当发生跨境贸易时，为了避免重复征税，国际上有“来源地原则”和“目的地原则”两种征税方式。采取“来源地原则”的，增值税在商品出口地征收，对出口商品征收增值税，对进口商品不征收增值税。对于“目的地原则”，出口商品在消费地按照本地税收规则征收。两者最大区别在于征税权在出口国还是进口国。若国际上无法形成统一征税规则，会导致重复征税或者征税漏洞。

如果各国的税率是一致的，那么无论是“目的地原则”还是“来源地原则”，并不会对经济效率有不同。反之，“来源地原则”将导致低税率国家出口的商品相较于高税率国家更加具有价格上的优势；而“目的地原则”更为公平。实践中，我们并不能使所有国家的税率完全一致，那么采取“目的地原则”，将所有的进口产品都按照本国的税收规则征收增值税，更有利于维护税收的中性、维护交易相对的公平。不过，税收规则的采纳是需要国际上各个国家相互协调的，否则仍然会导致税收漏洞与重复征税的问题。所以，目前各国普遍采用了“目的地原则”。“目的地原则”下实行的出口退税也被世界贸易组织（WTO）认可，与出口补贴相区别。

以货物商品为例，货物运输贸易中的目的地通常与消费地是一致的，征税地便于确认，而且货物贸易制度设计已经较为完善，因此货物大多数在经过海关时进行扣税与退税。但是服务商品的无形性，致使其不能通过海关来确认征收地，必须依靠特定的规则（如前文所述两种征收地确认规则）。以苹果手机与华为手机下载App为例，iPhone App Store的注册地在国外，根据“目的地原则”，中国税务部门有权对于下载软件所获收入征收增值税，但由于服务提供方在中国境内没有经营机构，根据税法的规定，由服务接受方，也就是消费者代为缴税。然而我国目前对于个人履行代扣代缴制度不完善，且消费者作为增值税抵扣终端，该税款无须作为自己的进项税抵扣，因此导致在iPhone App Store中购买软件无须缴纳增值税，但是在华为应用商店中购买软件，由于华为注册地在境内，需要缴纳增值税，并向消费者转移。在当前信息网络服务全球覆盖下，类似问题并不是个例。“一带一路”只有各国加强合作，共商跨境服务贸易增值税的征收管理问题，才能建立可行的公平税收制度，营造公平竞争环境，促进经济发展。

目前，增值税普遍适用于跨境服务贸易，但是各个国家采用的征税规则并不完全相同，这里以新西兰、澳大利亚和日本为例。

第一，新西兰。新西兰非居民提供者的征税地推定为境外，除非该服务在新西兰履行或消费者是新西兰居民，消费者是终端且有税务登记，还同意的，视为新西兰境内。居民企业或者个人提供服务的，征税地为本国，除非出口产品是法定零税率的服务，如国际运输、知识产权或者在境外实施的服务。2016年起，新西兰对终端为本国居民消费者的，由境外服务提供者提供的服务，征收增值说。

第二，澳大利亚。在澳大利亚，当交易“与澳大利亚存在联系”时，通过服务提供商来征收增值税。“交易与澳大利亚存在联系”包括终端消费者是澳大利亚居民、服务提供者是澳大利亚居民企业或者个人。澳大利亚为了避免重复征税或莫名征税，在2017年对于增值税征收规定进行了修改，非居民企业或者个人提供的服务终端为澳大利亚居民的，认为“交易与澳大利亚存在联系”，使用澳大利亚税收规则征收增值税，除非可以证明符合法定零税率服务。

第三，日本。日本对于跨境服务贸易采用目的地原则，境外企业为境内提供服务时，应当根据日本税收规则交纳增值税，这样可以确保国内外企业公平竞争，而针对日本居民企业提供出口服务的，日本立法中对于零税率服务采用了列举式规定，这样既避免了重复征税，也限制了零税率服务范围。从其他国家实践经验可知，在国际上跨境服务贸易大多采纳目的地原则。就我国跨境服务贸易增值税征收而言，随着“营改增”的实施与深化，我国对于跨境服务征收增值税已有了初步规定，但对比“指南（2015）”，对于跨境交易征收增值税，特别是对企业与消费者之间的跨境交易征收，是一个非常重要的问题。将国内营改增制度与国际接轨仍是我们的一项重要任务。

根据《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）及附件4的相关规定，该通知及附件中对于我国的服务进出口税收政策概括为两个方面：一是在服务出口方面，我国对以下服务出口实行零税率：a.国际运输以及相关服务；b.航天运输以及相关服务；c.向境外单位提供的完全在境外消费的研发服务、合同能源管理服务、设计服务、广播影视节目的制作和发行服务、软件服务、电路设计及测试服务、信息系统服务、业务流程管理服务、离岸服务外包业务以及转让技术。我国采取了列举式的规定，从一定程度上限制了零税率的服务范围。二是在服务进口方面，对在中国境内提供服务或者无形商品的应当征收增值税；境外单位或个人为服务提供者的并且同时符合服务行为发生地在中国境内以及在国内没有营业场所的，以买方为扣缴义务人。

随着“营改增”的全面深化，我国跨境服务贸易征收增值税已有了初步规定，但仍存在很多不足。这里结合国际经验与我国实际情况，从法律规则体系方面提出一些建议：

首先，应明确规定跨境服务贸易的服务提供主体所在地和购买服务主体所在地的不同适用原则的适用范围：第一，虽然根据购买主体所在地征税原则，境外企业或自然人对我国境内企业或自然人人提供服务也可被认定为是从我国境内提供的服务，应当缴纳增值税，但是我国法律没有规定该原则的具体适用范围是跨境服务贸易还是国内，会对我国境内的服务提供者重复征税。第二，依据销售主体所在地规则，我国居民企业或个人在出口时缴纳增值税，而在其他国家，大多实施出口退税制度，这种差异使得我国居民企业被重复征税，不利于境内服务产业在国际市场上的竞争。

其次，我国关于跨境服务贸易增值税征收立法在不断完善，吸收了国际规则的相关规定，如“消费者所在地”的概念，以及不动产所在地涉及的特殊规则，但是仍然没有明确指出我国在征税地确认中采取“目的地原则”，这可能会使很多应该纳入免税范围的跨境服务没有纳入。因此，需要有原则性的基本规则来指引。只有明确了基本原则，才能更好地依据基本原则制定具体的实施规则。

总之，对于我国而言，只有建立健全跨境服务贸易增值税征收规则及管理制度体系，才有利于我国服务贸易的发展以及在国际贸易中的双向交流。随着数字经济的到来，全球趋势更为明显，只有加强国际合作，才可以促进经济发展。

资料来源：严敏.“一带一路”跨境服务贸易中增值税征管政策研究[J].时代金融，2019（35）：3-4+11.

案例专栏

航空贸易战的硝烟

2008年，欧盟表决通过了将航空业纳入欧盟碳排放权交易体系的草案。2011年，中国、美国、俄罗斯及印度等26个国家在斯德里签署了有关反对欧盟碳排放权交易体系的联合宣言。2012年2月6日，国务院授权中国民航局发布指令称，未经政府有关部门批准，禁止各航空公司参与欧盟碳排放权交易体系，并禁止以此为由提高运价。同一天，美国参议院也通过了一项航空法案，禁止美国的航空公司加入欧盟碳排放权交易体系，美国将动用一切外交、法律途径确保欧盟碳排放权交易体系不对美国航班征收碳排放费。

世界各国反对欧盟将航空业纳入碳排放权交易体系的立场越来越坚定，但仍没改变欧盟在此问题上的强硬态度。2012年1月1日起，欧盟航空业碳排放权交易机制如约生效。根据欧盟的规定，2013年4月起经营欧洲航线的各国航空公司必须缴纳2012年的碳排放费。对于各国而言，这个法律难题应该通过何种途径解决，成为横在欧盟以外各国面前的棘手问题，且留给这些国家的时间已经不多。

《华尔街日报》援引航空业智库——亚太航空中心董事长皮特·哈比森的话，“发生航空贸易战的风险似乎进一步增强。欧盟针对航空业征收碳排放税只是一个开始，欧盟还计划将碳排放税延伸至航空业，以环保为名的服务贸易壁垒将持续扩大”。对于中国，欧盟此举不仅涉嫌违反《京都议定书》“共同但有区别的原则”，而且还涉嫌违反世界贸易组织的《服务贸易总协定》。

近年来，国际服务贸易的增长速度远远超过了货物贸易的增长速度，对各国经济的重要性日益增强，而种类繁多的服务贸易壁垒也因此层出不穷。

思考题

低碳经济背景下，以环保为名的国际服务贸易壁垒演化趋势是什么？中国应如何应对？

【注释】

[1]MBA智库，https：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%B9%BC%E7%A8%9A%E4%BA%A7%E4%B8%9A。