条件流转：如何在承包地上实现优化利用？

土地承包经营权之处分权不好解释，也难以理解。依照物权法，土地承包经营权人对承包地有占有、使用和收益的权利，没有处分权。但土地承包经营权人为什么又可以自主流转土地呢，这也是处分的形式之一啊？问题的奥妙在于土地承包经营权人流转的是土地承包经营权这种权利，更准确地说流转的是经营权，而不是土地这一物。由此，土地承包经营权之处分权指的是土地承包经营权人对土地承包经营权处分的权利，而非对土地这一物处分的权利，对集体土地处分的权利在农民集体，比如对内发包、对外交易等。土地承包经营权之处分权包括流转、抵押、继承等形式，在流转和抵押情况下，严格来讲，土地承包权和经营权发生分离，土地承包户流转或抵押了经营权。

土地承包经营权之流转权是处分权的重要体现，农村改革以来，适应农民就业渠道拓宽和农村人口外流趋势，流转权得到不断拓展。1984年中央1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出了土地承包期延长到15年，并为农地流转打开“门缝”，首次允许了农村土地有限度流转，即只能在集体组织内部社员间转包，而出租则被明文禁止。1993年中央11号文件《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出土地承包15年到期之后再延长30年，并允许土地的使用权依法有偿转让，意味着除转包外出租等形式的流转也符合政策，农地流转政策之门“半遮半掩”。2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》首次将农地流转政策系统化，指出了农地流转中存在的强制流转、损害农民利益、改变土地农业用途等一些问题，提出了引导农村土地使用权流转健康发展的综合性政策，流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。2002年通过、2003年实施的《农村土地承包法》首次以法律形式阐述了农地流转制度，是我国农地流转政策法规中具有里程碑式意义的法律。该法第二章第五节土地承包经营权的流转共12条，详细规定了农地流转的各项内容，其中之一是具体化了农地流转形式，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出农地流转中政府的职责是要加强农地流转管理和服务，建立健全农地流转市场；应坚持的3个原则是依法、自愿、有偿；流转的5种形式是“转包、出租、互换、转让、股份合作等形式”；流转的目标是发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；流转的3条底线是“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。至此，农村土地承包经营权流转政策基本确立，其后的政策和提法也都以此为纲。在政策引导以及农民外出打工和进城定居持续增多等因素作用下，土地承包经营权流转加快，2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，是2007年底的5.3倍，比例达到26%，比2007年底提高20.8个百分点。(www.xing528.com)

然而，农地流转在认识和实践中依然存在不少误区。在认识上，大家对狭义的土地流转即土地承包经营权流转和广义的包括建设用地流转在内的土地流转之概念内涵和政策的不甚了解，社会和媒体存在误读误解，尤其是在近两次三中全会前后。实践中，违背农民意愿强迫流转、侵犯农民流转权益、改变农地用途等现象时有发生，以致相关管理部门需要三令五申来约束这些行为。2012年，我写作上呈《谨慎对待工商企业大规模租赁农地行为防止形成新的土地兼并》曾促使国土资源部以明码电报形式下发《关于严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设的紧急通知》。2014年2月，针对一些地区在农村土地承包经营权流转中存在的片面追求流转规模和流转比例、靠行政命令下指标、盲目引进工商资本长时间并大面积租赁和经营农户承包地等问题，农业部专门下发通知，强调要始终坚持依法自愿有偿原则，不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力；要因地制宜、循序渐进、尊重农民意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。2014年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步规范农地流转。对农地流转有更多兴趣的朋友请参阅我主笔的《中国农地流转问题调查》一书。