如何充实集体土地处分权？

农村土地既然是集体所有，那么集体有权卖出、转让或开发土地吗？不能。《土地管理法》第五章第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。这里所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。可见，集体没有直接与土地使用者进行土地交易的权利，集体土地必须转为国有后才可以用于建设。《土地管理法》限制了集体土地直接上市交易的权利。从法律的普遍意义上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。但我国土地法律的现实是，农民集体所有的土地只有占有权、使用权、收益权，而没有充分的处分权，不能通过买卖、转让等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地与国有土地相比，产权不完整，权利不对等。用一些地方干部的话讲：这是法律歧视集体的一种表现。

集体土地和国有土地的产权不对等是造成公权侵犯集体产权和私人产权的根本原因，也是土地征收过程中问题丛生的一个主要原因。一次调研中，有地方干部戏称，集体和农民所有的土地产权都是虚的，土地局长可以很快就把农民土地搞过来。集体土地在法律上应取得与国有土地相平等的产权地位，使得集体土地与国有土地“同地、同价、同权”。集体和农民可以具有直接和土地使用者进行土地交易的权利。农村集体经济组织所有的土地不仅应具有土地占有权、使用权、收益权，而且还应具有处分权，具有直接上市交易的权利。国家在赋予集体平等的土地权利后，仍然可以通过法律手段、规划和指标控制等手段来规范集体和农民的土地利用和交易行为，从而既可以减少行政成本、提高经济效率，也可以实现土地的规范、合理利用。(www.xing528.com)

中央十七届三中全会《决定》提出：”逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”但这方面的改革没有进展。《土地管理法》修订思路中，拟允许集体建设用地进入市场流转，实现同地同权同价。据报道，该法三次进入人大立法的修订计划，但来自地方和相关部门的阻力大，一直未通过，我也参与过修改意见的提交。十八届三中全会决定再次提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2015年，国家将开始集体经营性建设用地入市改革试点工作。个人认为下一步重点是开辟集体土地入市路径。可行的路径是用地主体与土地主体直接交易，包括流转买卖、出租、入股等，用地主体向土地主体支付土地价款、租金或股金。政府主要负责三件事情——建立交易平台和市场，土地利用规划和用途管制审核，拟定集体建设用地交易的财税制度并收税。如果建立了交易市场（包括交易规则）、明确了税费制度和增值收益分配办法，集体建设用地直接入市（出让、租赁、入股）就不是什么问题，城镇建设范围内的集体土地同样可以流转入市，同地同权同价就能够实现。通过税费保障政府利益，各级政府就不会有抵触；通过统一的交易市场进行公开交易，就能真正体现土地价值，保障各方的利益；通过统一的审核规范，就能和现在一样实现对土地的规划和用途管制；通过合理的分成，各利益主体间就能够达成一致。至于是何种性质（经营性、公益性、宅基地）的集体建设用地可以流转入市，可以不必限定太多，只要集体组织内部协商同意、交易双方自愿、对价合理就可以。