土地新规：农村集体所有权和经营使用权探析

改革开放后，经济体制改革全面展开。在农村，确立了土地集体所有、农民使用的土地制度，所有权主体仍然是农民集体，最大的变革是土地经营制度由集体经营转变为家庭承包经营。

家庭承包经营的变革并不是一蹴而就的，社会上乃至高层对此争论激烈。1980年5月，邓小平发表《关于农村政策的谈话》指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”此表态在实践基础上统一了人们的认识，将刚刚兴起的农村土地改革有力地向前推进。1980年9月，中共中央以75号文件下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，强调了集体经济是我国农村经济的基础，并充分肯定了专业承包联产计酬责任制，对包产到户的做法作了基本的肯定，认为它是发展生产、解决温饱问题的一种必要措施。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》（当年中央1号文件）第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”这消除了人们的思想疑虑，促进了“包产到户”的大发展。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，第一次以宪法的形式明确了城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”(www.xing528.com)

1982年12月31日，中央政治局讨论通过的《关于当前农村经济政策的若干问题》（1983年中央1号文件）的文件进一步肯定了家庭联产承包责任制，指出稳定和完善农业生产责任制是当前农村工作的主要任务，认为这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。此后，家庭承包经营进入了稳定发展阶段。在稳定与发展农业生产责任制的基础上，农村经济体制改革不断深化。

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，明确指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济，以法律的形式确立了家庭联产承包责任制的法律地位，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵。至此，我国农村土地承包经营制度最终确立，农村土地制度进入了一个新的时期。

家庭承包经营制极大地调动了中国亿万农民的生产积极性，迅速显示了其超出集体农业的巨大优越性，制度因素与化肥因素一起使农业生产超常增长，粮食产量从1978年的3.05亿吨猛增到1984年的4.07亿吨。