如何管理中国的土地制度

土地制度是中国历史上最重要的经济制度、农业制度，不是最重要的其中之一，而是唯一。土地制度的优劣对于市场经济发展、社会公平公正和公民财产保障具有重要而直接的作用，这也是当前国家正致力于改革完善土地制度的原因所在。土地制度或许也是当今中国最为复杂的经济制度，就像一幅蜘蛛网，复杂之处在于其制度设计复杂、包含内容复杂、涉及利益复杂、影响因素复杂、矛盾问题复杂、改革过程和前景复杂。不信你去看看关于土地制度的书籍、文章、报道和讨论，浩如烟海，不看不知道，越看越糊涂。要把这么复杂的事情说清真不容易，我在此删繁就简，尽量图（表）文并茂地说清中国的土地制度。

土地制度层次多、内容多，如果没有条理就很难说明白。在我看来，土地制度可以分三大类：产权制度、经营制度和管理制度。一块地归谁所有、由谁使用，这就是产权问题，相应的法律法规政策就是产权制度；一块地以什么经营方式、组织形式、利益分配办法来经营或耕种，这就是经营问题，相应的法律法规政策就是经营制度；管理制度派生于产权制度和经营制度，落实产权制度和经营制度的具体的法律法规政策就是管理制度。按此分类，简单地说，中国现行土地制度中，土地产权制度为城镇土地国家所有制、农村土地集体所有制，农村土地集体所有、农民使用，农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益权等。土地经营制度为城镇土地由政府或企业来经营，农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这也是农村基本经营制度。土地管理制度包含的内容就比较多，也比较具体，如耕地数量和质量保护、农用地转为非农用地审批、土地权利具体内容的界定，等等。土地制度中，产权制度是最为基础的制度，一个国家的土地产权制度主体一旦确定下来就比较稳定，很少也很难发生变化，如私有制与公有制之变革，但产权制度的具体内容也是可以改变的，如赋予农民土地财产权的程度。土地经营制度依产权制度而来，相对稳定，但也会随经济社会发展而调整，上世纪80年代初的农村改革主要改变的就是土地经营制度，由集体统一经营转变为农户承包经营。新世纪大量农村人口外流后，农地流转增多，截至2014年6月底，农村承包耕地流转面积已达到3.8亿亩，占农户承包耕地总面积的28.8%，合作经营、委托经营、土地股份合作经营等经营方式也逐渐增多，土地经营制度在内容上也发生了变化。土地管理制度调整空间相对较大，尤其是一些具体的管理政策。

表3-1　中国土地制度发展历史(www.xing528.com)

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